2020 行政典型案例与行政争议处理 年度报告

2020

行政典型案例与行政争议处理

年度报告

中国城乡建设与房地产法研究中心发布

执笔人：王才亮

本报告得到北京航空航天大学法学院龙卫球教授、北京大学法学院沈岿教授审阅并提出宝贵意见，在此深表谢意。不过，文责仍然由执笔人自负。

序  言

   2020年新年伊始，一场罕见的的疫情搅乱了中华神州大地的正常的生活工作秩序，基于这个原因，我们停止了一年一度的《中国拆迁年度报告》的撰写与发布，着重关心新冠肺炎疫情依法防治的问题。这一年中，我们时刻关心着国家的法治进步和经济发展，同时，我们也在思考中央提出的依法治国方略怎样落到实处？

     2021年1月18日，从天府之国传庹继光教授跳楼的消息，我们感到十分震惊，并思考一个问题：是什么原因让一个具有律师、教授双重身份的高级知识分子，因为自己房屋被强拆且对维权产生绝望，以至于用跳楼的极端方式结束生命呢？庹继光为什么一直没有采用行政复议和行政诉讼等法律救济手段维权呢？

    通过了解庹继光一家因拆迁维权的情况，我们深深地体会到，我们需要以实际行动来解决像庹继光这样的对法律丧失信心的问题，引导行政相对人依法维权是关系到依法治国方略能否落实，社会能否长治久安的大问题。

    客观地说，行政相对人没有法律人的帮助自行通过行政复议与行政诉讼维权的确存在难度，因为通过行政复议或诉讼解决行政争议，维护行政相对人的合法权益不仅是个体力活还是一个技术活。尤其是当前司法环境还不尽人意的情况下，的确存在维权投入与成功比例不高的问题。但是，我们应该看到去年以来司法环境还是有一些改变的。例如，最高人民法院去年发布的产权保护典型案例改变了过去典型案例皆是被告胜诉的一边倒的情况；又如一批从事行政审判并能公正处理行政案件的法官得到了表彰，这表明行政诉讼需要公正判决的问题，得到了高层的重视。从北京市才良律师事务所2020年所代理的案件情况来看，不仅胜诉率在上升，实质性解决问题的成功率也有所提高。

    为了让公众增强希望，减少绝望，我们把该律师事务所去年办理的部分典型案例整理之后进行分析，形成了《2020行政典型案例与行政争议处理年度报告》，以为推进中国法治进程尽微薄之力。

一、营商环境篇

法治政府是法治中国的核心一环。中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》要求大力推进法治政府和政务诚信建设。《法治政府建设实施纲要（2015－2020）》也明确要求，要坚持依法行政、政务公开、勤政高效、守信践诺，将公平正义作为政务诚信的基本准则。在本篇中，我们选取了四个与政务诚信及营商环境有关的案例，探讨行政机关应当守信践诺，履行自身行政决定，兑现招商引资时对民事主体的政策承诺和协议，对市场主体的经营活动有所为有所不为，减少不必要的干预。而法院也有责任通过明确裁判，监督和引导行政机关诚信施政，营造良好营商环境，增强人民群众安全感，增强各类市场主体的恒心和信心。

◆ 行政相对人的合理信赖利益应当得到保护

案例一：某房地产开发公司规划行政处罚案

◆ 落实环保整治、淘汰散乱污企业政策应当依法进行

案例二：苏州市相城区渭塘冠耀家具厂诉苏州市相城区渭塘镇人民政府关停行为违法案

◆ 地方政府处理历史上为招商引资而形成的“小产权房”问题，应当勇于担当，划清责任，妥善化解群体性矛盾

案例三：昌平区历史遗留“小产权房”的妥善处理

案例四：北京怀柔文化园房屋承租户申请保护房屋财产和人身安全案

二、产权保护篇

宪法规定，公民的合法的私有财产不受侵犯。产权制度也被认为是社会主义市场经济的基石，但必须承认，产权保护尤其是对私有产权平等保护的意识尚需养成，机制尚待完善。行政机关在行使公权力的过程中不可避免要触及私有主体的产权，体现在征收拆迁、行政强制、行政协议等各个领域。

本篇中我们选取了九个较具代表性的案例，探讨房屋征收领域产权保护的一些要点。在房屋征收环节，如果做出房屋征收决定时，补偿资金和安置土地都尚未落实，那么被征收人的补偿安置权利将陷入无法保障的境地，因此被法院确认违法。在本溪市的案例中，地方政府因客运专线工程建设将原告房屋纳入征收范围内，但最终没有拆除原告所在楼栋并做出停止征收的处理意见，铁路建成后对原告房屋采光、噪音产生严重影响，最终法院认为区政府在房屋征收过程中做出停止征收的处理意见主要证据不足，判决予以撤销。在长沙、宁夏、安徽和江西的房屋征收补偿（赔偿）案例中，最高人民法院、地方法院和地方政府的处理都彰显了“全面保护、公平补偿”的原则。尤其在行政赔偿领域，坚持“违法强拆的国家赔偿不得低于依法征收之补偿”，不能让行政机关因违法而获利。

◆ 法院判决确认征收决定违法并不能有效阻止违法征收

案例五：浙江宁波奉化江口工业园征收决定确认违法案

◆ 管制性征收的探索之作——政府房屋征收不能随意“叫停”

案例六：李刚等诉本溪市明山区人民政府停止征收处理意见纠纷案

◆ 征收过程中以排危名义实施强拆，违反法律规定

案例七：李超美等25户诉西安市莲湖区人民政府强拆违法案

◆ 依法选择的评估机构做出的评估结果，征收机关不得单方否定

案例八：江西融尚工贸有限公司征收补偿纠纷案

◆ 已经纳入征收房屋范围后以拆违代拆迁，执法目的不正当

案例九：福建武平顺德家俱城拆违代拆迁、强拆责任主体推定案

◆ 查处违法建设应当事实清楚，程序合法

案例十：金某与绍兴市越城区综合行政执法局城建行政决定案

◆ 因违法强拆行为导致的行政赔偿之诉，其实质仍属于房屋征收的行政补偿范畴。应当参照房屋征收补偿有关规定，确定房屋损失的赔偿标准和赔偿范围，确保相对人得到公平合理的赔偿

案例十一：易建国、易建辉与长沙市岳麓区政府房屋强拆行政赔偿再审案

◆ 强拆导致的国家赔偿不应低于合法征收可获得的补偿，应全面覆盖各类损失

案例十二：宁夏同心县城关供销社社员分房强拆国家赔偿案

◆ 以补偿决定作出时就近的价值时点来确定被征收房屋的市场价值，切实保护被征收人获得公平合理补偿的权利，体现公平补偿原则

案例十三：黄山屯溪市医院棚改项目毕长叙等三人补偿决定撤销案

三、行政责任篇

行政机关行使公权力，具有“权”与“责”的两面性，与权力的滥用同样值得警惕的还有责任的落空。近年来，行政责任“外包”和“下移”的情况屡见不鲜，尤以棚改和强拆为甚。在很多地方的棚改和城中村改造中，地方政府默许或委托公司、村委会等民事主体行使征收权力，而自己隐身于后，公权力的外观被剥离，征收活动实体公正和程序正当都无法得到保障。在强拆案件中，行政机关往往不出具法律文书，多部门共同参与，强拆现场被封闭。在这样的情况下，如果不对双方的证明责任加以平衡，就会出现越恶劣的违法行为越无法受到司法审查和追究的悖论。

近年来，在强拆主体的识别上，最高院通过一系列判例确立了一定限度的“推定责任”和“证明责任倒置”原则，有效遏制了民事主体为违法强拆“背锅”的情况，但下级政府为上级政府背锅、工作部门为地方政府背锅，以降低审级和行政责任的情况仍普遍存在，甚至得到法院的支持。本篇中，我们选取了四个识别强拆主体的案例。在北京的案例中，法院刺破民事行为面纱，准确判断其系基于行政主体的委托，进而确定征收职权主体区政府应当承担行政责任。在山西临汾和安徽明光的案例中，在原告已经举示较为充分证据的情况下，法院依然认定下级机关为强拆主体。在温州的案例中，法院采用了直接证据与职权推定相结合的辨析进路，正确认定区政府应承担强制拆除的行政责任。

◆ 民事主体城市棚户区改造过程中实施的强拆应视为行政委托，以委托机关作为责任主体

案例十四：北京市海淀区人民政府违法强制拆除房屋案

◆ 行政机关以不同方式降低强拆责任级别，应当予以高度重视和警惕

案例十五：山西临汾许成生房屋强拆违法案

案例十六：余成龙、余家洋诉明光市政府、明光市自然资源和规划局强拆违法案

案例十七：温州东宝树脂有限公司与龙湾区政府强制拆除纠纷

四、诉权保护篇

无救济则无权利，2015年《行政诉讼法》修订后，行政诉讼面貌为之一新，至少在立案难、违法降低审级、行政机关人员不出庭等方面得到明显改观。但同时也出现了新的突出问题，比如如何在保护诉权和控制滥诉之间取舍平衡，如何判断利害关系和起诉资格，司法对行政机关判断权谦抑的界限，如何防范以集中管辖之名降低审级等，我们选取了2020年办理的几个与救济权相关的案例，对重复起诉的认定、起诉期限扣除、补偿安置协议的诉讼类型等问题进行探讨。

◆行政赔偿诉讼撤诉后可以再次起诉

案例十八：蚌埠市金达粮油饲料有限公司诉蚌埠市禹会区人民政府行政赔偿案

◆ 相关案件审理期间属于因正当理由耽误的起诉期限，在赔偿之诉中应予扣除

案例十九：河南临颍县张延伟养鸡场强拆赔偿案

◆ 2015年5月1日之前签订的征地补偿安置协议发生纠纷的，一律通过民事诉讼解决是否适当

案例二十：巴彦淖尔市临河万丰七组诉区政府履行征地补偿职责案

◆ 土地房屋征收过程中对其他被征收人的补偿安置信息，不得以“涉及第三方利益”不予公开

案例二十一：洛阳市某耐火材料厂与洛阳市瀍河回族区人民政府信息公开案

案例简介及评析

案例一：某房地产开发公司规划行政处罚案

承办律师：栗红，北京市才良律师事务所律师

承办结果：判决撤销被诉行政处罚决定书

案情简介：

某公司经招拍挂取得国有土地使用权开发住宅小区项目，共建设房屋22幢，项目设计文件通过市规划委员会评审，取得了建设用地规划许可证和规划条件通知书，但其中10幢未取得建设工程规划许可证。房屋建成数年后，当地综合执法局对该10幢建筑物进行查处并做出行政处罚，包括没收销售收入2.4亿、没收非住宅房屋三万平方米、没收住宅房屋318套，罚款两千余万元。该公司不服，诉至法院。

法院经审理认为，被告认定该公司案涉建筑物“存在无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”主要证据不足，被告认定案涉部分建筑物“影响该市城乡总体规划”亦无相应证据证明；根据在案证据，规划部门证实该项目已经取得建设工程设计方案审查文件，市政府常务会议《会议纪要》要求对案涉建筑物的位置和形体进行确认并补办建设工程规划许可证，上述事实可以证明已经采取了相应补救措施消除对规划实施的影响，故判决撤销被诉《行政处罚决定书》。

典型意义：

本案有两个争议焦点。

首先，如何理解和适用《城乡规划法》64条中“无法采取改正措施消除对规划影响”的规定？

《行政处罚法》规定，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。把握“实质性违法”原则，是正确处理违法建设问题的前提。本案中一系列证据证明，原告虽未取得涉案建筑物的建设工程规划许可，但已经取得建设用地规划许可证、规划条件通知书等建设工程设计方案审查文件，并按已取得的规划条件进行建设。原告存在“未取得建设工程规划许可证”的事实，但并未造成“严重影响规划实施”的后果，后又采取补救措施消除了对规划实施的影响。因此，法院认为，被告做出的行政处罚事实不清，主要证据不足，适用法律不当。

其次，如何认定市政府会议纪要的效力。

本案中，市政府常务会议曾对案涉建筑物的规划事项进行议定，要求按建设现状补办建设工程规划许可证，《会议纪要》并已抄送至各有关单位。法院认为，该市政府会议纪要是市政府按法定程序形成的对内、对外均产生效力的公文，对行政相对人产生直接的利害关系，非依法定程序不得否认其效力，无论是行政机关还是行政相对人均应遵照执行。法院的上述说理与中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》精神及最高人民法院指导案例的要旨高度契合，其核心是，行政相对人对行政机关（含上级行政机关）行使公权力所作决定产生的合理信赖利益，应当予以保护。

案例二：苏州市相城区渭塘冠耀家具厂诉苏州市相城区渭塘镇人民政府关停行为违法案

承办律师：李金平，北京市才良律师事务所律师

处理机关：苏州市相城区人民法院、苏州市中级人民法院

处理结果：判决确认被告苏州市相城区渭塘镇人民政府对原告相城区渭塘冠耀家具厂实施的关停行为违法。

案情简介：

原告苏州市相城区渭塘冠耀家具厂从事家具生产加工。根据渭塘工业企业资源集约利用综合评价分类结果，原告企业属于B类鼓励提升类，不属于淘汰类企业。2018年3月2日渭塘镇“散乱污”企业（作坊）淘汰整治领导小组办公室、渭塘镇凤凰泾村村民委员会向原告作出《渭塘镇“散乱污”企业（作坊）整改告知书》，要求原告2018年6月30日完成整改，逾期未完成整改，渭塘镇将依法实施关停取缔。2018年8月10日渭塘镇“散乱污”企业（作坊）淘汰整治领导小组办公室、渭塘镇凤凰泾村村民委员会向原告作出《渭塘镇“散乱污”企业（作坊）淘汰整治告知书》，称“经排查梳理，你企业（作坊）属于相城区‘散乱污’淘汰类型，现以书面形式告知你单位于/年/月/日前完成关停。”2018年9月10日，原告被告知“你单位于2018年9月18日前完成关停”，当日，渭塘镇“散乱污”企业（作坊）淘汰整治领导小组办公室、渭塘镇凤凰泾村村民委员会以渭塘镇“两减六治三提升”专项行动领导小组办公室名义，对原告的配电箱张贴封条并强制断电，并派人在厂区门口阻止原告车辆及原材料进厂，导致企业无法正常生产，至起诉时仍处于停产状态。被告对原告企业实施关停的行为是违法的，关停行为造成原告无法生产经营。原告不服，依法起诉。2019年3月20日江苏省苏州市相城区人民法院作出（2019）苏0507行初13号行政裁定，对原告的起诉不予立案。原告不服，上诉。2019年7月2日苏州市中级人民法院作出（2019）苏05行终269号行政裁定，撤销（2019）苏0507行初13号行政裁定，本案由相城区人民法院立案受理。2020年4月28日，苏州市相城区人民法院作出（2019）苏0507行初35号行政判决书，确认被告苏州市相城区渭塘镇人民政府对原告相城区渭塘冠耀家具厂实施的关停行为违法。被告不服，上诉。2020年9月4日苏州市中级人民法院作出（2020）苏05行终292号行政判决书，驳回上诉，维持原判。

典型意义：

一、关于关停行为的可诉性。

被告的观点是根据政策做出的行为不具有可诉性，关停行为不属于行政诉讼的受案范围。案涉行为是依照党中央、国务院和各级政府的政策和内部指导性文件做出的政策性行为，而非行政法意义上的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释中均无政策性行为的概念。从国家治理而言，政策是较宏观的战略，而法律是较微观的战术，政策的落实是通过法律的实施实现的。除列明的可诉或不可诉的情形外，判断行政行为是否可诉的标准是对“对公民、法人或者其他组织权利义务是否产生实际影响”。被告对原告实施的关停行为，属于对外实施的行政行为，严重侵犯了原告的经营权，是可诉的。二连市荣兴砖厂、内蒙古自治区锡林郭勒盟二连浩特市人民政府再审审查与审判监督案行政裁定书［（2017）最高法行申4073号］，也说明关停行为是可诉的，裁定认为“关停行为”本身完全可以表现为一种行政事实行为，不宜苛求当事人必须择出其中的某一个具体程序性环节才允许起诉。

二、关于环保整治、淘汰散乱污企业，优化营商环境。

在环保整治、淘汰散乱污企业方面，虽然有《国务院关于印发〈打赢蓝天保卫战三年行为计划〉的通知》（国发［2018］22号）、生态环境部等《关于印发〈长三角地区2018－2019年秋冬大气污染综合治理攻坚行政方案〉的通知》（环大气［2018］140号）等文件，但这些均是政策性文件，具体落实还应当按照《中华人民共和国环境保护法》等法律法规具体实施。原告企业属于B类鼓励提升类，不属于淘汰类企业。对于散乱污企业的界定、治理均应当依法实施。案涉张贴封条、断电、不让车辆和原材料进入等关停行为均属于行政强制行为，既应遵守《中华人民共和国行政强制法》等一般法，也应遵守《中华人民共和国环境保护法》等部门法。一个地方执法环境的好坏，直接影响到公民、企业的生活、生产，是一个地方营商环境的重要组成部分。国务院令第722号《优化营商环境条例》就将法治化列为优化营商环境的三大原则之一。

案例三：昌平区历史遗留“小产权房”的妥善处理

承办律师：李仁杰，北京市才良律师事务所律师

处理机关：北京市人民检察院第一分院

处理结果：通过多方协调，最终达成协议，实质化解行政争议。

案情简介：

2001年，北京市昌平区阳坊镇人民政府通过招商引资方式将外地一家大型国企引入当地的“文化艺术园”。该国企在区、镇两级政府的支持和承诺下在园区内建设了文教设施和住宅，并把住宅作为福利出售给公司职工。2008年，案涉建筑所在地块被镇政府再次作为招商引资项目出让给另一家大型文教产业集团。因回购价格与当时的市场价格反差极大，导致案涉住宅的购买人不愿腾退。政府及新企业遂自2010年开始采取断水断电等方式进行逼迁；而部分购房户则一直苦苦坚持。2018年2月，镇政府在不对购房户进行任何调查、核实等法律程序的情形下，将案涉住宅以“违法建设”的名义强制拆除，遂引发一系列群体性诉讼（每级法院140多个案件）。相关系列诉讼在基层法院和中级法院的裁判中均被以“不具有利害关系”的理由驳回起诉或驳回诉讼请求；甚至对强拆过程中造成的财产损失提起的国家赔偿诉讼也被判令采取民事诉讼途径另行解决。该系列案件经过北京市高级人民法院再审审查、开庭谈话之后再次驳回再审申请。

法院系统的诉讼监督程序已经完结，而被拆迁人和承办律师仍然不服其裁判理由和判决结果，只能通过仅剩的法律途径——向检察机关提起行政诉讼监督申请——进行救济。鉴于此案涉及众多百姓的生存居住权益、纠纷时间跨度长且涉及到多方利益主体的多种法律关系，属于极其复杂的历史遗留问题；同时考虑到案件目前仍处于程序审层面，即便是检察机关提起审判监督，后续诉讼程序仍将面临极高的诉讼时间成本和经济成本；最终该案由北京市人民检察院第一分院检察长、主管副检察长及行政诉讼监督检察部主任组成工作小组，在北京市人民检察院的指导和督办下，最终通过多方协调的方式于2020年6月达成调解协议，彻底解决了延宕十几年的纠纷。该案被北京市电视台、最高人民检察院、《检察日报》、中央政法委长安剑公众号等多家媒体做为化解矛盾的典范进行宣传。

典型意义：

从法律上来说，本案案涉建筑物在初始形成时即存在建设手续不全的情况，属于严格意义上的“违法建设”。但是，该“违法建设”又是在当时各级政府大办“园区”的环境下，由政府招商引资建设而成。随着产业升级、“环境整治”的推进，当初的违规建设面临着严峻的法律困境；在政绩考核新标准的要求下，地方政府对大量的历史遗留“违法建设”采取强制拆除手段也就在所难免。然而，在处理“历史遗留违法建设”上，政府对“违法建设”一拆了之，而对“历史遗留”只字不提，显然有悖“诚信政府”、“责任政府”的建设要求。本案的妥善处理对于当前的北京具有极大的指导意义，为处理类似情形的历史遗留违建探索了新路径，即在查明事实分清责任的基础上，积极推动各方形成共识，最终互谅互让达成协议，从而实质性化解社会矛盾，达到“案件事了政和”的多赢局面。

案例四：北京怀柔文化园房屋承租户申请保护房屋财产和人身安全案

承办律师：万天飞，北京才良（杭州）律师事务所律师

处理机关：北京市人民政府  北京市第三中级人民法院 

北京市高级人民法院

承办结果：北京市人民政府作出《北京市人民政府不予受理行政复议申请决定书》，以未到60日的时间为由没有受理行政复议申请。北京市第三中级人民法院作出行政裁定不予立案，上诉后北京市高级人民法院作出行政裁定驳回上诉，维持一审裁定。

案情简介：

于书义、何琳等人与北京宽桥影视文化有限公司签订《房屋租赁合同》，合法承租北京宽桥影视文化有限公司一渡河文化产业基地（北京怀柔文化园）的房屋。2019年底北京市怀柔区相关政府部门将北京宽桥影视文化有限公司一渡河文化产业基地进行清理整治，于书义、何琳等人租赁的房屋可能面临被拆除的风险。但是，至今北京市怀柔区相关政府部门也没有对于书义、何琳等人承租的房屋公布补偿安置的方案。于书义、何琳等人承租房屋支付了租金，并且对房屋进行了装修，购买了大量生活用品。一旦被拆除，势必造成巨大的损失，也会使于书义、何琳等人居无定所。为了防止出现这种情况，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第五项和第六项的规定，于2020年3月20日通过邮政EMS向北京市怀柔区人民政府邮寄申请书申请依法保护承租的北京宽桥影视文化有限公司一渡河文化产业基地房屋内的财产和人身安全。由于北京市怀柔区人民政府在七日内未采取任何措施，于书义、何琳等人向北京市人民政府申请行政复议，之后向北京市第三中级人民法院起诉和向北京市高级人民法院上诉。

典型意义：

北京郊区的乡村八九十年代以“新农村建设”为名招商引资吸引开发商建设了一些小产权的小区，其中大部分都有当地乡镇政府和村委会同意建设的批复，很多购买或者承租这些小区房屋的业主都是看到乡镇政府的批复才放心购买和承租的。如今由于环境保护的需要，这些建设的小产权的小区又被全部认定为违法建设将被全部拆除，北京怀柔文化园就是这种情况。

于书义、何琳等承租户承租的房屋被全部认定为违法建设而且不能得到任何补偿，于是只能向北京市怀柔区人民政府申请财产保护，但是却处处碰壁，至今房屋补偿问题依旧没有解决。这种情况在许多地方存在，需要加以重视。

案例五：浙江宁波奉化江口工业园征收决定确认违法案

承办律师：王令、杨轶群，北京市才良律师事务所律师

处理机关：宁波市中级人民法院浙江省高级人民法院

承办结果：宁波市人民政府行政复议决定维持宁波市奉化区人民政府作出的征收决定，宁波市中级人民法院判决确认征收决定违法、撤销宁波市人民政府行政复议决定，浙江省高级人民法院维持一审判决。

案情简介：

2019年7月9日，宁波奉化区政府作出江口民营科技园区（启动地块）征收决定，决定对包括汇文斋在内的三十三家企业进行征收，将土地出让给中信城开公司开发建设中信奉化创新工业综合体项目。从规划上来看，该项目的关键不在于“创新工业”而在于“综合体”，其中有大量规划住宅用地。该项目在本质上是一个房地产开发项目，所谓的工业创新无非只是房地产开发的一层“画皮”。

在整个征收过程中，奉化区将一个整体征收项目划分为多个小片区来进行征收，规避宁波市地方性法规关于片区签约率的要求，且存在大量违法、违规的操作。七家企业集体维权，宁波中院一审判决确认征收决定违法，浙江高院认为“撤销征收决定，将给公共利益造成重大损害”，故维持了一审判决。

典型意义：

近年来，司法审判的独立性不断加强，法院在审理中已经能够触及到征收行为的违法之处。但是，征收行为在案件进入诉讼程序之前就早已启动，大量被征收人已经签约搬迁，法院往往最终仅判决确认征收决定违法，而不是撤销。这一情况直接导致地方政府部门在实施违法征收行为时，越来越无视司法审判的监督，“公共利益”反而成为了地方政府违法实施征收、裹挟人民法院的工具。人民法院的司法监督实质上在不断失去应有的权威性，越来越不被地方政府尊重。部分法院乐见其成，将矛盾推出法院；部分法院无可奈何，只能做出确认违法判决。在极少数的案例中，法院结合客观实际，判决撤销或部分撤销了征收决定，维护了被征收人的权益，但这类案例太少太少，远远少于仅判决确认违法的案例。这是不乐观的，我们有必要思考类似本案的此类效用低下的“确认违法”判例继续不断大量出现的情况，避免司法审判对于行政行为的监督流于形式。

案例六：李刚等诉本溪市明山区人民政府停止征收处理意见纠纷案

承办律师：李金平、陈伟，北京市才良律师事务所律师

处理机关：本溪市中级人民法院

承办结果：判决撤销明山区政府于2019年12月9日作出的《关于对沈丹客运专线C版图（明山段）联胜巷3、5、7栋征收范围内剩余未搬迁人停止征收的处理意见》。明山区政府不服，向辽宁省高级人民法院提起了上诉，二审尚未作出裁判。

案情简介：

李刚、李芳良、杨永强是沈丹客运专线（明山段）联胜巷范围内的被征收户，至今未得到补偿安置。李刚等3人书面申请明山区政府履行房屋征收补偿的法定职责，明山区政府在法定的期限内未作出答复。于是，李刚等3人依法起诉，要求明山区政府依法履行房屋征收补偿的法定职责。本溪市中级人民法院于2018年10月26日作出（2018）辽05行初95号《行政判决书》，判决明山区政府在本判决生效后六十日内针对原告李刚、李芳良、杨永强提出的补偿请求作出处理。明山区政府不服，上诉之后又撤回。2019年12月9日明山区政府作出《关于对沈丹客运专线C版图（明山段）联胜巷3、5、7栋征收范围内剩余未搬迁人停止征收的处理意见》，处理意见如下：“本溪市明山区人民政府停止对沈丹客运专线C版图（明山段）联胜巷3、5、7栋征收范围内剩余19户未搬迁人进行征收。”李刚等3人认为，本溪市明山区人民政府作出停止征收的处理意见没有事实和法律依据，并且案涉房屋与铁路相隔较近，存在遮光、噪音、辐射等情况，每天都在危害住户的身体健康。据此起诉到法院，要求撤销上述停止征收的处理意见，2020年11月20日本溪市中级人民法院作出（2020）辽05行初21号《行政判决书》，判决撤销明山区政府于2019年12月9日作出的《关于对沈丹客运专线C版图（明山段）联胜巷3、5、7栋征收范围内剩余未搬迁人停止征收的处理意见》。

典型意义：

在国有土地上房屋征收与补偿案件中，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，应当履行对被征收人进行补偿安置的法定职责。房屋征收决定作出后，政府作出部分停止征收的行政行为应当合法合理，充分考虑已经做出的征收决定对当事人合法权益的损害。

我国的现行法律法规没有关于停止房屋征收方面的相关规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条之规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项”。在达不成补偿协议的情形下，政府应依法作出补偿决定。原理上，政府认为原征收决定所涉征收范围需要调整的，可以作出部分停止征收的决定，但是，必需充分考虑原征收决定、基于原征收决定所形成的建设项目等对当事人合法权益可能造成的损害。若损害严重且无法弥补，政府不得随意作出部分停止征收的决定。

案例七：李超美等25户分别诉西安市莲湖区人民政府强拆违法案

承办律师：李金平、陈伟、李明，北京才良律师事务所律师

处理机关：西安铁路运输中级法院

承办结果：确认被告强制拆除原告李超美等25人房屋的行为违法

基本案情：

2017年8月4日被告下发莲房征决字［2017］8号《西安市莲湖区人民政府关于对莲湖区劳动路草阳小区棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》。2019年9月7日至2020年1月22日，李超美等25户发现自己所有位于西安市莲湖区草阳小区的房屋全部被拆除。强拆之前，李超美等25户并没有签订补偿安置协议，政府也没有对李超美等25户作出征收补偿决定，房屋内物品中也未搬出。李超美等25户认为未经权利人同意拆除房屋是违法的，于是报警要求查处。警方回复称拆除行为是政府所为。李超美等25户不服，依法起诉。

法院认定：

关于焦点1，莲湖区政府是否是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，原告认为其在莲房征决字〔2017〕8号《房屋征收决定》征收范围内的房屋是由被告强制拆除的，并提交了房屋征收决定、通告、房屋被拆除的照片及报警回执等证据，原告已尽到初步证明责任。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十五条第一款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。” 莲房征决字〔2017〕8号《房屋征收决定》确定的房屋征收部门是西安土门地区综合改造管理委员会征收安置办公室。但是，因西安土门地区综合改造管理委员会是莲湖区政府举办的事业单位，西安土门地区综合改造管理委员会征收安置办公室又是西安土门地区综合改造管理委员会的内设部门，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十一条“开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告”的规定，西安土门地区综合改造管理委员会不具有行政主体资格，设立该机构的是莲湖区政府，故应以莲湖区政府为被告。且莲湖区政府也承认是由其组织实施了对原告房屋的拆除行为，据此，莲湖区政府是本案的适格被告。

关于焦点2，莲湖区政府强制拆除原告房屋的行为是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提交拆除行为合法性的证据和所依据的规范性文件,不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，原告房屋系由莲湖区政府在对案涉房屋所在区域房屋征收过程中组织拆除，被告应对此承担相应的法律责任。被告莲湖区政府在审理过程中并未提交充分证据证明其实施行政强制拆除行为程序合法，且在原告未签订安置补偿协议、被告亦未作出补偿决定的情况下强制将其房屋拆除，显属违反法律规定。关于被告主张拆除原告房屋系行政应急的强制措施，被告该主张无事实与法律依据，本院不予支持。

典型意义：

本案被告答辩时以原告房屋被鉴定出不符合国家安全，属于棚户区危房，严重影响周边房屋的整体安全为由，依据《城市危险房屋管理规定》第十五条、第十七条的规定，对原告的房屋采取应急拆除的强制措施。一审法院对于被告主张拆除原告房屋系行政应急的强制措施不予支持，依法判决撤销被诉行为，彰显了行政诉讼保护公民产权的制度功能。此案的典型意义在于昭示了行政程序的价值，它不仅是规范行政权合法行使的重要方式，也是维护相对人合法权益的保障机制。在房屋征收当中，行政机关只有遵循行政程序，才能做到“严格、规范、公正、文明”执法，才能体现以人为本，尊重群众主体地位，才能实现和谐征收，符合新时代中国特色社会主义法治精神的要求。

案例八：江西融尚工贸有限公司征收补偿纠纷案

承办律师：朱铭，北京市才良律师事务所律师

处理机关：江西省司法厅

承办结果：经江西省司法厅协调，江西融尚工贸有限公司与赣州经济技术开发区管理委员会（征收部门）协商达成一致，就其位于赣州经济技术开发区滨江南路南侧的土地及房屋征收补偿纠纷，签订了整体征收补偿协议，最终江西融尚工贸有限公司获得约2.15737亿元的补偿。

案情简介：

2017年2月27日，赣州市人民政府委托赣州经济技术开发区管理委员会（以下简称赣州开发区管委会）发布了《赣州市客家大道西延项目国有土地上房屋征收范围的公告》，开发区管委会为征收部门，江西融尚工贸有限公司（以下下简称融尚公司）位于滨江南路南侧的部分土地及房屋在该公告公布的征收范围内。由于该征收项目实施后，融尚公司的剩余土地被截成两块，无法继续成片开发，双方协商对其进行整体征收，并由评估机构出具了评估报告，评估结果为3.29亿元。但是管委会对于这一评估结果不认可，于是向融尚公司做出《告知函》称将变更评估机构重新评估。其后管委会又另行委托评估机构重新评估，评估报告结果为1.45亿元。2019年6月14日赣州市人民政府对融尚公司下达了补偿决定，补偿征收决定所涉及范围内的房地产共计0.439亿元。融尚公司对此不服向江西省司法厅申请行政复议，复议机关审理后认为，第一家评估机构出具评估报告后，赣州市人民政府及开发区管委自行变更评估机构重新评估程序不当，同时剩余的土地及房屋一并征收，能够较好的保障融尚公司的权益，因此组织双方协商，最终双方选定了均认可的评估机构重新评估，并以评估结果为依据签订了征收补偿协议，融尚公司获得2.15亿元补偿，同时撤回行政复议申请。

典型意义：

在国有土地上房屋征收补偿过程中，不仅仅存在被征收人对评估结果不服，征收部门也会对评估报告有异议。但是，征收部门对于评估机构出具的评估报告不认可，不能自行变更评估机构重新评估确定房屋补偿价值，而是应当依照《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、二十一条、二十二条之规定向被征收房屋所在地的评估专家委员会申请鉴定。

案例九：福建武平顺德家俱城拆违代拆迁、强拆责任主体推定案

承办律师：王令、杨轶群，北京市才良律师事务所律师

处理机关：三明市中级人民法院  上杭县人民法院

承办结果：确认武平县自然资源局作出的武自然资规处（2020）1号《行政处罚决定书》违法，撤销龙岩市自然资源局作出的龙自然复决（2020）11号《行政复议决定书》，确认武平县人民政府强制拆除行为违法。

案情简介：

1999年，武平县以“先建后批”方式招商引资，当事人返乡投资。2002年，案涉建筑物建设完成。2018年12月，武平县政府作出征收决定。2020年5月，武平县房屋结构安全隐患大排查大整治百日攻坚专项行动领导小组办公室向县城管局发函《关于尽快落实吴成付“四无”房屋整改的通知》。2020年5月29日，武平县自然资源局作出处罚决定，限在七日内拆除。2020年7月2日，当事人向龙岩市自然资源局针对行政处罚决定申请行政复议，后市局维持。在复议过程中，案涉建筑物被部分拆除。当事人针对武平县人民政府提起确认强制拆除违法之诉，针对武平县自然资源局、龙岩市自然资源局提起撤销行政处罚决定、行政复议决定之诉。

典型意义：

地方政府在征收活动遇到阻力的情况下，借用省政府危房专项整治行动的名义，以拆违的方式来实现拆迁目的。在强拆违法案件进入诉讼程序之后，地方政府直接否定自行组织实施了强制拆除行为，试图推卸责任。在案件的审理过程中，承办律师围绕行政处罚决定事实依据不足、违反法定程序、强制拆除案件中的举证责任分配等重点问题提出意见，各法院认真查明了案件的客观事实情况。

最终，上杭县法院在判决中直接指出了地方政府此种无视客观历史事实、以拆违代替拆迁的方式，其执法目的是不正当的，这在行政判决文书中是较为罕见的。三明中院在判决中对于各方当事人的强制拆除主体确认相关的举证责任分配上进行了准确的判定以及法理分析，对于类似案件有很高的借鉴价值。

案例十：金某与绍兴市越城区综合行政执法局城建行政决定案

承办律师：曹小连，北京市才良律师事务所律师

处理机关：浙江省绍兴市柯桥区人民法院浙江省绍兴市中级人民法院

承办结果：浙江省绍兴市柯桥区人民法院判决撤销绍兴市越城区综合行政执法局作出的责令限期拆除决定，浙江省绍兴市中级人民法院维持一审判决。

案情简介：

2019年9月2日，绍兴市越城区综合行政执法局作出了《责令限期拆除决定书》，认定金某位于绍兴市越城区城南街道某路某号面积约为3404.12平方的房屋为违章建筑，限期自行拆除，但未告知相应的权利和维权方式。金某认为绍兴市越城区综合行政执法局的行为违法应予撤销，案件经过浙江省绍兴市柯桥区人民法院审理后作出撤销《责令限期拆除决定》的判决。金某对柯桥区人民法院的判决结果没有异议，但是对判决书中认定金某自行加层建设549.12平方米为违法建筑有异议并提出了上诉，绍兴市中级人民法院经审理后维持了一审判决。

典型意义：

本案系一起较为普通撤销限拆决定案件，一审人民法院采纳了代理意见中包括绍兴市越城区综合行政执法局作出的行政行为事实不清、程序违法、适用法律错误方面的大部分内容，作出了支持金某诉请的判决。一审判决看似一份胜诉判决，但大多数人会因为判决的最终内容而忽略判决书中认定部分的内容。判决书在形式上支持了金某的诉讼请求，在判决书的认定事实部分却将金某的部分建筑划入违建，这也为后续绍兴市越城区综合行政执法局再次作出限拆决定留下了伏笔。就此，我们上诉至绍兴市中级人民法院，但绍兴中院未能纠正该错误，而是作出了维持一审的判决。目前，金某的房屋还在，公司正常运营。

人民法院作出此种类型的判决有扩大的趋势，即判决表面支持起诉人的请求，但是判决认定部分又为行政机关再次作出处罚留下伏笔。借此案例，提示起诉人在维权过程中提高警惕。

案例十一：易建国、易建辉与长沙市岳麓区政府房屋强拆行政赔偿再审案

承办律师：刘建民，北京市才良律师事务所律师

处理机关：最高人民法院

承办结果：再审判决撤销一审和二审判决，长沙市岳麓区政府赔偿易建国、易建辉涉案房屋损失139.68万元、材料损失3188元、搬迁补偿费2160元、房屋装饰装修损失84000元以及屋内动产损失30000元。

案情简介：

1987年6月14日，易建国、易建辉经岳麓区天顶乡人民政府批准建房，同意使用土地面积100㎡。易建国、易建辉实际建筑于岳麓区枫林××前××栋房屋的第一栋，总面积为263.76㎡，其中合法建筑面积200㎡，违法建筑面积63.76㎡。2009年1月9日，该房屋被岳麓区政府的职能部门违法拆除。2001年11月27日，长沙市人民政府发布（2001）第07号《征用土地方案公告》，征收集体土地2839.69亩，用于长沙市高科技园项目建设，规定征地补偿标准和安置办法按《长沙市征地补偿安置条例》《长沙市征地补偿安置条例实施办法》和有关《补偿标准》执行。易建国、易建辉所有的房屋位于长沙市高科技园项目建设用地红线范围内，属集体土地。岳麓区政府强制拆除涉案房屋的行为，已被生效的行政判决确认违法。易建国、易建辉向岳麓区政府申请行政赔偿，法定期限内岳麓区政府未作出赔偿决定。易建国、易建辉遂向长沙中院提起本案诉讼，请求判令岳麓区政府将强拆的易建国、易建辉的岳麓区枫林××前××栋房屋的第一栋恢复原状，或者赔偿同等区位、面积、用途的房屋；判令岳麓区政府赔偿易建国、易建辉强拆房屋所造成的动产经济损失33448元。2011年10月8日,一审法院作出判决,判令岳麓区政府赔偿违法拆除易建国、易建辉房屋所造成的经济损失共计164116.11元，驳回易建国、易建辉要求岳麓区政府赔偿动产经济损失33448元的诉讼请求。2011年12月8日，湖南高院作出二审判决，驳回上诉，维持一审赔偿判决。易建国、易建辉不服二审赔偿判决，向最高法院申请再审，最高法院决定提审本案。

再审期间，再审法院组织双方当事人以摇号方式确定并委托评估公司对房屋损失进行评估。

最高法院认为：

1.行政诉讼应当彰显保护公民产权的制度功能

人民法院应当从基础事实出发，结合责任政府、产权保护等法律理念以及生活逻辑作出合法合理的司法判断，引导政府“严格、规范、公正、文明”执法，体现出以人为本，尊重群众主体地位的制度价值。

2.赔偿标准和赔偿范围

产权保护规则的正确选择，是提高产权保护水平的关键一步。要考虑到房屋不同于其他财产，关系到当事人的基本生存权利，所作赔偿应当遵循公平合理的原则，努力保障和满足当事人的基本生活需要。对于征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋进行安置补偿，多年后才予强制拆除的，如果继续按照集体土地征收时的价格进行安置补偿，显然会严重损害当事人的合法权益。有必要考虑城镇化过程中房屋产权普遍升值很高的实际情况。鉴于房屋所在地在被强拆时已经转为国有土地，纳入城市规划区，为切实保障当事人的基本生存权利，应当参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿。尽管本案系行政赔偿之诉，但其实质仍属于房屋征收的行政补偿范畴。为确保再审申请人得到公平合理的赔偿，有效保护当事人房屋的合法产权，应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和当地征补办法等有关规定，确定房屋损失的赔偿标准和赔偿范围。

3.房屋用途的认定

被征收房屋的建筑面积、结构、用途等，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿不符的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未办理房屋登记的，各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。

4.评估时点的确定

在征收案件中，评估报告是确定房屋补偿价值的核心证据。评估中如何选择评估时点，很大程度上决定了案件争议能否得到实质化解，合法权益能否得到充分保障。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定的“应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”原则，应贯穿于征收与补偿的全过程，否则将影响正常的生产生活秩序和社会稳定。房屋作为一种特殊的财物价格波动较大，为了最大限度的保护当事人的权益，房屋损失赔偿时点的确定，应当选择最能弥补当事人损失的时点。在房屋价格增长较快的情况下，以违法行政行为发生时为准，无法弥补当事人的损失。以法院委托评估时为准，更加符合公平合理的补偿原则。

5.赔偿数额的确定

应对房屋损失，房屋的装饰装修损失，搬迁、临时安置补偿，停产停业损失以及补助、奖励问题，屋内动产的损失赔偿，违法建筑面积的材料损失等分别作出处理，并计算相应的赔偿数额。

典型意义：

涉案房屋系2009年1月被强拆，当事人易建国是湖南省少管所的司法警察、一级警督，其妻为长沙清水塘中学的老师，夫妻二人在房屋强拆时均被限制自由，身体受到伤害致残。赔偿案历经长沙市中级法院一审、湖南省高级法院二审、湖南省高级法院申请再审被驳回、最高人民法院提审，历时十一年整。虽然最高人民法院的判决结果尚不够理想，但比原审判决有了很大的进步。该案由最高法院行政庭庭长黄永维为审判长组成的五人合议庭进行审理，该判决对全国各级法院的类似案件审判具有参照作用。

案例十二：宁夏同心县城关供销社社员分房强拆国家赔偿案

承办律师：杨轶群，北京市才良律师事务所律师

          赵京慰，北京盈科（成都）律师事务所律师

处理机关：吴忠市中级人民法院

承办结果：吴忠市中级人民法院判决同心县人民政府因违法强制拆除行为承担全面赔偿的责任，向九位供销社社员支付金额不等的赔偿金。

案情简介：

2001年，同心县城关供销社社员集资建设房屋后，城关供销社分配给社员个人。2019年5月初，供销社社员开始陆续收到“限期签约通知书”。2019年6月，同心县政府强制拆除了房屋。2020年5月，宁夏高级人民法院判决确认强拆行为违法。其后，九位社员提起国家赔偿诉讼。2020年12月，吴忠市中级人民法院作出判决，判决同心县政府赔偿如下：1、房屋价值，2、评估价上浮20%，3、停产停业损失，4、装饰装修，5、屋内物品，6、搬迁费及奖励。

典型意义：

在强制拆除行为被判决确认违法之后，国家赔偿诉讼的结果直接关系到当事人实际权益的实现。因现行国家赔偿法等相关法律法规的规定尚不完善，当事人的实际权益往往无法得到全面的保障。大量行政赔偿案件判决中确定政府应当承担的赔偿金额甚至低于协议补偿的金额，导致“被征收人赢了官司、输了钱，政府输官司，却降成本”这种不合理的情况大量出现，事实上纵容了政府机关违法实施强制拆除。在本案中，吴忠中院以“赔偿不低于补偿、全面覆盖各类损失”为原则，判决同心县政府全面承担赔偿责任，体现了司法审判对于违法行政行为的惩戒作用，对类似国家赔偿案件中政府应当进行赔偿的范围的界定具有很好的借鉴意义。

案例十三：黄山屯溪市医院棚改项目毕长叙等三人补偿决定撤销案

承办律师：王令、杨轶群，北京市才良律师事务所律师

处理机关：黄山市中级人民法院  安徽省高级人民法院

承办结果：黄山市中级人民法院判决撤销黄山市屯溪区人民政府作出的三份房屋征收补偿决定，屯溪区政府向安徽省高级人民法院提起上诉，后又自行撤回上诉。

案情简介：

2016年11月，黄山市屯溪区人民政府作出《关于市医院周边地块棚户区改造项目房屋征收决定的公告》，决定征收包含三位当事人房屋在内的区域。2019年4月，屯溪区政府针对三位当事人房屋分别作出征收补偿决定。屯溪区政府作出的补偿决定以2017年作出的评估报告为确定被征收房屋价值的依据，却按照补偿决定作出相近的价值时点的市场交易价格来确定安置房屋的价值。三位当事人不服，具状起诉。庭审中，屯溪区政府认为三位当事人至今不签约，直接导致政府实施的此次征收项目的各项开支大幅度增加，故应在补偿安置方面承担相应的不利后果。最终，黄山市中级人民法院判决撤销了三份补偿决定。

典型意义：

涉及被征收人众多的征收项目往往会耗费数年的时间，在各方无法就房屋补偿安置达成一致意见的情况下，征收部门应当及时作出房屋征收补偿决定，而不是将延迟的责任转嫁给被征收人承担。征收部门应当提供货币补偿及产权安置两种方式供被征收人选择，因此，在被征收房屋与安置补偿房屋的市场价值确认问题上，以补偿决定作出时就近的价值时点来确定被征收房屋与安置补偿房屋的市场价值，方能切实保护被征收人获得公平合理补偿的权利，体现公平补偿的原则。屯溪区政府用不同的价值时点，分别确定被征收房屋、安置房屋的价值，显然有违公平补偿的原则。黄山中院在判决中，明确指出了屯溪区政府作出的补偿决定在价值时点采用上存在的错误，释明了在征收项目时间跨度较长的情况下，征收部门作出补偿决定应当遵循的基本原则，暨“应按照房屋征收补偿决定作出时点对案涉被征收房屋和用于产权调换房屋价值进行评估”，对于类似征收补偿决定案件中普遍存在的“房屋评估应当如何确定价值时点”这一关键点，本案有很高的借鉴意义。

案例十四：城市棚户区改造过程中强拆行为责任主体的认定

——北京市海淀区人民政府违法强制拆除房屋案

承办律师：李仁杰，北京市才良律师事务所律师

处理机关：北京市高级人民法院、北京市第四中级人民法院

处理结果：认定区政府应当对棚户区改造过程中出现的强制拆除行为承担法律责任，并进而确认区政府的强拆行为违法。

案情简介：

因地铁换乘站出站口建设及建筑安全因素而需要拆除一栋住宅楼，此类项目显然属于公共利益项目，北京市海淀区人民政府完全可以按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序推进征收拆迁工作。然而，区政府越过国家法律规定，假手地方政策之规定，通过招投标方式将该地区的征收拆迁工作发包给中标单位，中标单位再层层“转包”给拆迁公司，然后再由拆迁公司具体实施拆迁工作。拆迁公司通过花样百出的逼迁方式推进拆迁工作，大部分群众迫于无奈达成协议，地方政府和拆迁公司美其名曰为“协议搬迁”；而达不成协议的则由拆迁公司实施强拆。本案被拆迁人不满此种操作模式，对强拆行为以区政府为被告提起诉讼。在诉讼过程中，区政府推卸责任，辩称“强拆行为是拆迁公司所为，政府不应承担强拆责任”。一审法院审理后认定拆迁公司在该地区内的强拆行为系区政府的委托行为，该行为的法律后果自然归属于委托人，进而判决区政府的强拆行为违法。政府不服一审判决向北京市高级人民法院提起上诉。北京市高级人民法院经审理，驳回上诉维持了一审判决。

典型意义：

棚户区改造及改造过程中的征收补偿安置工作本就属于政府职责，政府应当按照法律赋予的职权，积极主动地按照法定程序推进征收补偿安置工作，而非采取旁门左道的征收拆迁方式。鉴于棚户区改造没有高效力等级的法律文件规定而只有相关政策文件予以指导，这就导致地方上各自为政，“创新”各种操作模式来规避正当法律程序。本案中，法院通过对地方棚改模式的梳理，最终查明该操作模式的法律性质系“行政委托”，进而认定了区政府的“委托人”地位和法律责任。这一裁判将促使区县政府对辖区内棚改工作及外包的拆迁工作负起相应的责任，避免其“责任规避”行为。

案例十五：山西临汾许成生房屋强拆违法案

承办律师：王令、杨轶群，北京市才良律师事务所律师

处理机关：运城市中级人民法院  山西省高级人民法院

承办结果：运城市中级人民法院判决驳回许成生对临汾市人民政府的起诉，确认临汾市尧都区人民政府强制拆除行为违法；山西省高级人民法院裁定驳回上诉。

案情简介：

2019年11月26日，临汾市尧都区人民政府针对许成生房屋作出征收补偿决定。2020年3月21日，运城中院受理立案。2020年3月26日，许成生房屋被强制拆除。对于此次强制拆除，临汾日报、电视台、尧都日报等党报官媒报道为临汾市委董一兵书记的民心之举，属于市、区两级政府的联合行动。基于此，许成生将临汾市政府、尧都区政府列为共同被告提起行政诉讼。一审过程中，临汾市政府未提交任何答辩材料，虽然许成生已提交大量党报官媒的明确报道，以证强制拆除由两级地方政府共同实施，但是，运城中院仍认为不能证明临汾市政府参与了强制拆除，仅判决确认尧都区政府强拆行为违法。许成生提起上诉，山西高院维持了一审判决。

典型意义：

在房屋被强制拆除之后，房屋权利人往往面临对于强制拆除行政责任主体如何进行举证的难题。本案中，房屋补偿决定的作出机关为尧都区政府。但是，许成生提交了大量具备极高公信力的党报官媒的报道，已经尽自身所能履行了举证义务，证明强拆是临汾市政府和尧都区政府的联合行动，但仍不被运城中院、山西高院采信。实践中，强拆决定和强拆行动可能是同一行政机关所作，但也可能是上级行政机关作出决定、由下级行政机关组织实施。若在诉讼过程中，上级行政机关不承认强拆决定为其所作，下级行政机关也不愿指证强拆是执行上级行政机关的决定，那么，对于当事人而言，的确存在非常大的举证难度。在这样的情境中，媒体报道的事实是否可以作为定案事实，尚需进一步的研究。但是，若法院一味否认此类证据的证明力，完全可能为上级行政机关逃避责任提供条件。本案说明，胜诉判决并非一定是有利于当事人的结果，对于行政行为责任主体的准确定位，也是此类案件的关键。

案例十六：余成龙、余家洋诉明光市政府、明光市自然资源和规划局强拆违法案

承办律师：高飞，北京市才良律师事务所律师

处理机关：滁州市中级人民法院、安徽省高级人民法院、明光市人民法院

承办结果：确认明光市自然资源和规划局强制拆除余成龙、余家洋房屋的行为违法

基本案情：

2019年12月16日在案涉处罚决定一审已经立案受理的情况下，明光市自然资源和规划局、明光市张八岭镇政府、明光市公安部门、明光市消防部门等多个政府部门在明光市政府命令下带领二百余名强拆人员，未履行任何《行政强制法》规定的“强制拆除”必经程序的情况下对原告的案涉房屋进行了破坏性的非法强拆。余成龙、余家洋不服，于2020年3月9日向滁州市中级人民法院提起行政诉讼。该院于2020年5月27日作出(2020)皖11行初21号行政裁定书,裁定驳回余成龙、余家洋对明光市人民政府的起诉,余成龙、余家洋对该裁定不服,向安徽省高级人民法院提起上诉,安徽省高级人民法院作出(2020)皖行终889号行政裁定书，裁定驳回上诉,维持原裁定。滁州市中级人民法院作出(2020)皖11行初21号之一行政裁定书,裁定将上述案件移送至明光市人民法院管辖。

典型意义：

本案明光市人民法院判决中认定：明光市自然资源和规划局是强拆行为的主体，其不具有强拆案涉房屋的行政职权，也未按照法律规定履行行政职责，其越权实施行政行为，违反了法律规定，应确认其行为违法。

从案件判决结果看，本案有了承担违法行政的责任主体，行政争议似乎得到解决。但本案在政府信访答复证明案涉强制拆除行为是滁州明光市人民政府决定并组织实施的情况下，安徽省、滁州市两级法院因为明光市自然资源和规划局坚称由他们决定并组织实施了案涉强拆行为，而裁定驳回了余成龙、余家洋对明光市人民政府的起诉，将案件移送至明光市人民法院管辖。这也使得实际上的责任主体明光市人民政府并未承担违法行政的责任，仅仅由明光市政府的土地管理部门承担了行政责任。该案再次说明，违法行政责任主体形式上下沉，已成为行政争议解决中的突出问题。

案例十七：温州东宝树脂有限公司与龙湾区政府强制拆除纠纷

承办律师：栗红，北京市才良律师事务所律师

处理机关：温州市中级人民法院 

承办结果：判决确认龙湾区政府的强拆行为违法

案情简介：

温州东宝树脂有限公司在温州市龙湾区温州工业园区有土地房屋一宗。2016年6月，龙湾区人民政府做出《房屋征收决定》，东宝公司房屋在征收范围内。后经诉讼，房屋征收决定被法院确认违法。2018年12月龙湾区政府做出《房屋征收补偿决定书》并于次年1月9日送达。2019年1月24日，东宝公司的部分厂房被强行拆毁。东宝公司以龙湾区政府为被告诉至法院，龙湾区政府答辩称强拆行为系高新区管委会所为，并提交了强拆现场视频。庭后，视频中出现在强拆现场的徐某接受合议庭询问，自称是高新区管委会工作人员，承认参与强拆了原告房屋，并出具了高新区管委会委托其参与诉讼的《授权委托书》。据此，法院倾向认定高新区管委会是适格被告，并建议原告撤回本诉在基层法院另行起诉。但原告认为，高新区管委会与征收项目没有利害关系，无论从职权、利益归属和动因角度，都应推定区政府实施了本案拆除行为。同时，亦无证据证明高新区管委会实施了本案强拆行为。视频中参与组织强拆的两位人员中徐某是浙南新城管委会在编人员，另一人刘某是区委政法委在编人员，均非高新区管委会工作人员。强制拆除动用了数台挖掘机、大型车辆，并有协警参与，而高新区管委会不设公安机关，不可能使用仅能由公安机关招聘和管理的协警。

在本案尚未作出一审裁判时，龙湾区政府向原告发出《拟撤销房屋征收补偿决定书告知书》，《告知书》上载明的龙湾区政府联系人恰为徐某。原告将其作为证据提交法院。据此，法院认为原告的证据结合法院调查，可以认定龙湾区政府的工作人员参与了被诉拆除行为，故判决确认龙湾区政府的强拆行为违法。

典型意义：

本案起诉后，被告对原告资格和被告资格都提出了异议。首先，被告认为既然涉案宗地已经做出了《房屋征收决定》，根据《物权法》的规定不动产物权已经转移，原告没有需保护的实体权利，也就无资格提起确认强拆违法之诉。法院认为，案涉房屋征收补偿决定后送达后，东宝公司救济期限尚未届满，亦未达成补偿安置协议或自愿交付房屋，因此与拆除行为具有利害关系，具备起诉资格。

针对本案适格被告的问题，法院的查明过程一波三折，最终体现在判决书中的辨析过程层次分明，说理精当。

第一层，法院认为在此类案件中，原告应承担初步举证责任。必须承认，由于强拆现场被封锁且无任何文书，原告并无相应证据。围绕组织实施强拆徐某的身份，法院反复查明，最终另案中一份适时出现的“告知书”帮助原告完成了“徐某以区政府工作人员身份从事征收工作”的证明责任。

第二层，被告否认其实施了征收行为。法院认为在原告已经提交初步证据的情况下，举证责任转移，被告主张涉案房屋系他人拆除，未向法院提供“充分证据予以证明”。

第三层，对案外人——其他机关的自认。法院认为即便其他机关自认系其拆除，但亦缺乏职权依据，被诉拆除行为应当视为国有土地征收的一个环节和组成部分，相应法律后果应由龙湾区政府承担。

类似下级机关自认的情况在实践中并不少见。首先，在强拆显然违法的情况下，为降低审级或逃避责任制追究，行政机关主观上有下沉责任主体的意愿；其次，征收、城建领域联合执法、合署办公、临时机构、借调人员等现实情况客观上也造成识别的混乱。

对行政法治而言，对行政责任主体的客观认定绝非无关紧要之事，既关涉法的秩序和政府信用，也影响私权利的保护。我们赞成最高院在此类案件中以直接证明为原则，以推定责任为补充的裁判思路，但面对下级机关出面“认领”的情况，法院亦应对其证据进行审查，不能仅凭自认照单全收，如此，才能让真正行使行政权力的主体承担行政责任。

案例十八：行政赔偿诉讼撤诉后可以再次起诉

承办律师：李仁杰、栗红，北京市才良律师事务所

裁判法院：最高人民法院

裁判结果：指令安徽省高级人民法院再审

案件简介：

蚌埠市金达粮油饲料有限公司通过诉讼程序确认安徽省蚌埠市禹会区人民政府的强拆行为违法之后，于2014年向区政府提出赔偿申请，区政府不予答复。金达公司遂于2014年6月向蚌埠市中级人民法院提起行政赔偿诉讼。然而，蚌埠市中级人民法院立案后将该案移交辖区内基层法院审理。蚌埠市中级人民法院的此种操作与当时正在修正中的《行政诉讼法》相悖，金达公司对此提出异议，两级法院均不予理会，金达公司遂未出席庭审，最终被基层法院裁定按申请撤诉处理。

2015年，新实施的《行政诉讼法》删除了“移交下级管辖”的条款。鉴于损失的持续扩大，金达公司再次向区政府提出赔偿申请，区政府再次不予理会。2015年5月，金达公司再次向蚌埠市中级人民法院提起行政赔偿诉讼。蚌埠市中级人民法院经实体审理后组织双方进行了调解；后调解未果，遂以重复起诉为由作出驳回起诉的裁定。安徽省高级人民法院于2016年作出终审裁定，维持一审法院的认定和结果；金达公司不服终审裁判向最高人民法院提出再审申请。最高人民法院经开庭审理于2020年1月送达《行政裁定书》，认定金达公司再次起诉不构成重复起诉，指令安徽省高级人民法院再审。

最高人民法院的裁判理由是：“行政诉讼审理的对象是被诉行政行为的合法性，其目的是维护社会关系稳定、提高行政效率，避免当事人不当行使诉权导致行政行为的公定力、确定力等长期处于不安定状态，所以应对当事人诉权进行必要限制。而行政赔偿诉讼与行政诉讼在审查对象、案件处理方式等方面存在不同。行政赔偿诉讼审理的对象是违法行政行为是否对当事人的合法权益造成损失以及如何赔偿的问题。鉴于行政赔偿诉讼与民事（赔偿）诉讼在审查内容、裁判方式等方面具有同质性，所以，行政赔偿诉讼在处理具体程序问题尤其是行政诉讼法及司法解释中尚未明确规定的问题时，不能简单适用行政诉讼法及其司法解释的规定，而应参照民事诉讼法及其司法解释的相关规定。另外，行政诉讼法中虽然明确禁止重复起诉，但并未对“重复起诉”的构成和情形进行界定，所以应当参照民事诉讼法司法解释中的规定。禁止重复起诉的主要目的是避免重复处理浪费资源以及避免出现相互冲突的裁判；所以，在第一次行政赔偿诉讼程序中并未对金达公司的行政赔偿请求进行实质处理的，金达公司再次起诉不构成重复起诉。”

典型意义：

形式上看，行政赔偿诉讼属于行政诉讼的一种；但从本质来看，行政赔偿诉讼与民事诉讼中的侵权之诉有更多的相似性。如果机械适用原《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中“撤回起诉后无正当理由再行起诉的裁定驳回起诉”的规定，则会导致对本案原告的极度不公，也不符合该条款的立法意图。最高人民法院在本案中借用民事诉讼制度中“一事不再理”和“重复起诉”制度的设计初衷和构成要件方面对原司法解释中的条款进行了阐释，为行政赔偿诉讼援用民事诉讼规则进行了更大幅度、更有意义的尝试。

案例十九：河南临颍县张延伟养鸡场强拆赔偿案

承办律师：刘建民，北京市才良律师事务所律师

处理机关：最高人民法院

承办结果：再审法院认定，一、二审裁定驳回起诉认定事实不清、适用法律不当，张延伟再审请求成立，予以支持，撤销一、二审裁定，指令漯河市中级人民法院继续审理。

案情简介：

张延伟在临颍县建有养鸡场，临颍县政府、临颍县住建委对其作出《限期拆除决定书》《强制拆除违法建筑决定书》，临颍县政府组织相关部门对该鸡场实施了强制拆除。提起诉讼后，强制拆除行为先被确认违法，《限期拆除决定书》又被河南省高级法院再审判决撤销。张延伟申请国家赔偿，两机关未对赔偿申请进行处理。张延伟又提起行政赔偿诉讼，漯河市中级法院一审认定，临颍县住建委的限期拆除决定书已被撤销，同时也无有效证据证明其参与了强制执行行为，同时，当事人的起诉超过了法定期限，作出裁定驳回起诉。上诉后，二审法院驳回上诉人上诉，维持原裁定。张延伟不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院作出裁定，指令河南省高级人民法院再审。

典型意义：

为了及时解决纠纷,避免行政管理秩序长期处于不稳定状态,行政诉讼法及国家赔偿法规定了起诉期限制度。公民、法人或者其他组织行使诉权,必须在法定期限内进行。同时,行政诉讼法第四十八条对确有正当理由超过法定期限提起的诉讼,又作了“被耽误的时间不计算在起诉期限内”的特殊规定,行政赔偿诉讼亦应适用。在判断是否因正当理由超过起诉期限时,应当充分考虑行政相对人是否已经积极行使诉权,是否存在行政相对人因正当理由而耽误起诉期限的情形,作有利于公民、法人或者其他组织的解释,以切实保障诉权。已经通过行政诉讼程序确认行政行为违法,当事人选择由人民法院解决行政赔偿问题的,无需经过赔偿义务机关先行处理程序。行政行为被确认违法，是当事人申请国家赔偿的重要依据。当事人申请国家赔偿，需要遵从法定的期限。本案中，《限期拆除决定书》与强制执行行为共同导致了建筑物被拆除，作为基础的《限期拆除决定书》被判决撤销，提起国家赔偿诉讼符合行政赔偿诉讼的起诉条件；强制拆除行为被确认违法在先，《限期拆除决定书》判决在后，中间的时间差属于因正当理由耽误的起诉期限，应以扣除。再审裁定以事实为依据，客观分析，厘清了行政赔偿案件的事实基础，把握了如何界定国家赔偿申请提出期限的法律适用，为当事人主张类似权利和人民法院裁判案件，有积极意义。

案例二十：巴彦淖尔市临河万丰七组诉区政府履行征地补偿职责案

承办律师：王令、杨轶群，北京市才良律师事务所律师

处理机关：巴彦淖尔市中级人民法院

承办结果：巴彦淖尔市中级人民法院一审裁定驳回了临河区城关镇万丰村第七村民小组的起诉，现万丰七组已向内蒙古自治区高级人民法院提起上诉。

案情简介：

经内蒙古自治区人民政府批准，巴彦淖尔市临河区人民政府与万丰村第七村民小组、万丰村于2012年6月12日签订《征收土地协议书》，土地补偿费和安置补助费合计1339.02万元。协议签订后，村民小组收到部分补偿款项，但至今仍有748.4704万元征地补偿款项未支付。村民小组代表与临河区政府进行了多次沟通，且向临河区政府多次提交了书面的文件，催要相应征地补偿款项。但是，临河区政府始终不处理。因此，万丰七组提起行政诉讼，要求临河区政府及时履行征地补偿安置职责。2020年12月24日，万丰七组收到一审裁定，巴彦淖尔市中院认为万丰七组应当通过民事诉讼的方式进行救济，裁定驳回了万丰七组的起诉。

典型意义：

政府征收农村集体土地需要历经多个流程，经法定程序批准之后，由县级以上地方政府予以公告并组织实施。本案中，临河区政府与万丰七组签订的征收土地协议属于临河区政府在履行征地补偿安置职责中的行为，该协议具有法律效力。而且，协议中的征地面积、补偿安置标准等关键要件均经内蒙古自治区政府批准，签订协议的双方均不能任意进行修改。该协议与平等民事主体之间签订的协议显然存在本质上的区别。

人民法院审理行政协议案件，一般遵循实体从旧，程序从新原则，属于行政协议的，应当按行政诉讼起诉和受理。在涉及协议类的案件性质的判定上，不能仅从文件的名称来进行判断，而应当根据客观情况准确判定案件的性质。如何处理此类问题，本案具有典型意义。

案例二十一：洛阳市某耐火材料厂与洛阳市瀍河回族区人民政府信息公开案

承办律师：李金平、曹小连，北京市才良律师事务所律师

处理机关：河南省高级人民法院

承办结果：洛阳市人民政府维持洛阳市瀍河回族区人民政府的信息公开答复，洛阳市中级人民法院判决驳回某耐火厂诉讼请求，河南省高级人民法院判决撤销瀍河回族区人民政府的答复，撤销洛阳市政府的复议决定，撤销洛阳市中级人民法院的判决，责令瀍河回族区人民政府重新作出答复。

案情简介：

耐火厂系被征收单位，为了解案件征地补偿情况，耐火厂依《政府信息公开条例》之规定，向洛阳市瀍河回族区政府信息中心申请公开位于洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡某村某项目用地范围内相关人员被征收房屋情况和分户补偿情况。洛阳市瀍河回族区政府以信息公开涉及第三方利益为由不予公开。耐火厂对此答复不服向洛阳市人民政府提起复议，洛阳市人民政府维持了区政府的答复。后案件经过洛阳市中级人民法院的审理后作出一审判决，驳回了耐火厂的诉讼请求。耐火厂继而向河南高院提出上诉，河南高院判决撤销了案涉的答复、决定及一审判决，支持了耐火厂的全部诉讼请求，并责令区政府按照2019年修订的《政府信息公开条例》规定向耐火厂重新作出答复。本案目前还在诉讼过程中。

典型意义：

土地房屋征收过程中，被征收人申请行政机关公开其他被征收人的补偿安置信息，行政机关是否应当依照《政府信息公开条例》的规定予以公开，行政机关是否可以以“涉及第三方利益”为由拒绝公开，一直在理论和实践中存有争议。在此问题上，各地法院也有不同的处理方式，判决结果也各有不同。即将出版的《城市治理纠纷的预防与处理》一书中，对城市治理方面的各个部分内容均有阐述，在政府信息公开方面也有较详细的论述。籍此，希望该书出版后对广大读者有帮助，读者朋友对本书如有意见或者建议也请不吝赐教。

结束语

本报告通过上述21个行政典型案例对2020年的行政争议解决进行分析，意在重申一个观点：“我们的同志在困难的时候要看到成绩，要看到光明，要提高我们的勇气”，而不是说当前的行政复议和行政诉讼活动在处理行政争议方面就达到了让人民群众满意的程度。

哲学家们告诉我们，人类社会的实践和全部科学发展的历史，证明各种运动形式都包含着矛盾，任何事物都是对立面的统一,矛盾是一切事物的共性。每一事物的发展过程存在着自始至终的矛盾运动，矛盾的存在是普遍的绝对的。从新时代社会主义理论的角度，人民政府的权力来自人民，代表着人民最广大人民群众的最根本的利益，但是作为负责社会管理和提供公共服务的行政机关与具体的行政相对人是矛盾的两个方面，在理论上，行政机关行使公权力与行政相对人没有根本冲突，但在具体的个案上面临着社会公共利益与个人权益之间的矛盾是普遍而长期存在的。我们需要按照唯物辩证法的观点，客观认识行政行为与行政相对人之间的矛盾，在处理行政争议的过程中努力的维护行政相对人的合法权益。今年实施的《民法典》第243条对此也做出了相应的规定。

例如在矛盾比较集中的征收拆迁领域，2003年宪法修改时新增了行政征收征用与补偿制度，规定了因社会公共利益需要而征收征用个人财产时，要以补偿的方法来解决公民个人利益受损的问题。

现在存在的问题是，各个地方对于落实以人民为中心的发展思想并不是同步的。无论是地方政策的制定还是法律政策的执行当中，都会出现不到位的问题，因此还会产生大量的行政争议。在本报告分析的这21个行政典型案例中，原告胜诉的有19个，败诉的有2个，而这两个原告败诉的案件之所以视为典型案例，是因为案情具有的普遍性，例如北京怀柔文化园房屋承租户申请保护房屋财产和人身安全案，意义就在于引起社会对当前“小产权房”被作为违法建筑拆除时如何维护利害关系人合法权益的重视。这个案例还说明，行政复议机关和人民法院在处理这些行政争议时，无论是行政复议决定还是生效的裁判都尚未做到让人民群众在每一个案件当中感受到公平正义，司法公正还在路上，我们还需要继续努力。

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往年报告（部分）

王才亮

学者型律师，北京市才良律师事务所主任，北京航空航天大学法学院、人民大学律师学院兼职教授，中国建设管理与房地产法研究中心执行主任，中华全国律师协会宪法与行政法专业委员会顾问。出版专著三十余本，发表论文百余篇。2010年获《时代周报》时代人物，《中国律师》杂志年度新闻人物。2011年获《中国新闻周刊》“影响中国年度人物”；《南方人物周刊》“50名中国年度魅力人物”。

才行法道 良举公正