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专家视点 | 准确把握世界海洋安全大势 加快建设海洋强国
作者：冯梁
党的十九大报告明确提出“加快建设海洋强国”，标志着在新的历史时代，海洋强国建设在促进中华民族伟大复兴事业中将发挥更加重要的作用。在风云变幻的今天，适应世界海洋形势变化，洞察海洋安全发展趋势，把握海洋安全特点规律，对于我国经略海洋事业，显得尤为重要。
从一般规律看，世界海洋安全形势的发展变化，受到4个因素影响：
一是世界海洋战略格局。西方殖民国家海洋扩张、源于海外殖民地争夺进而引起世界海洋战争、美苏两个超级大国的海洋争霸，都对全球海洋安全产生了根本影响。冷战结束以来，海洋后发国家群体性崛起以及它们在海洋政治、海洋经济、海洋治理等方面的合理诉求，必然会逐步反映到世界海洋安全治理中，从而对世界海洋安全形势产生影响。
二是海洋地缘政治发展。主权国家或国家集团利用海洋地缘优势展开政治博弈，旨在最大程度压缩对手海洋战略空间，谋取海洋优势地位，是近年来西方个别大国正在大力推进的手法。美国2017年底推出“印太战略”，目的就是为了遏制中国海洋崛起，通过与同盟国及伙伴国在印太海域占据的地缘政治优势而推出的地缘战略产品。“印太战略”的后续发展，将对印太区域、甚至世界海洋安全局势带来深刻影响。
三是国家海洋安全政策。国家海洋安全政策内敛，会致海洋区域安全形势相对缓和；反之，会致海上安全形势紧张，甚至发生海上对峙对抗局面。2012年以来菲律宾阿基诺三世政府甘当美国“马前卒”，奉行海洋扩张政策，一度对南海区域安全局势带来极大动荡。
四是海洋军事革命。以信息技术为代表的新军事革命，使海上战争形态进一步向信息化海上局部战争发展，后者具有的巨大杀伤力和毁灭性，以及时间短、强度大、消费高等特点，迫使海洋争端国家在处理棘手海洋问题时，更多倾向通过海洋政治交涉、海洋经济博弈、海洋法理斗争、海上军事威慑等手段，达到“不战屈人”之目的。由此，海洋“冷对抗、冷和平”现象，相比冷战期间更加普遍、更加突出。
据此分析，可以发现当今世界海洋安全形势正在呈现以下发展趋势：
一是新兴海洋大国群体性崛起对现有海洋安全秩序形成较大冲击，但西方传统大国在世界海洋安全秩序中仍然占据主导地位。早在20世纪70年代，发展中国家掀起的维护自身海洋权益的斗争，有力地促进了《联合国海洋法公约》为标志的国际法规的修订和完善。冷战结束以来，以中国、印度为代表的主权国家，以及东盟和金砖国家为代表的国家集团在海洋领域群体性崛起，极大地改变了海洋安全事务主要由西方国家主导的传统局面，它们在海洋安全事务领域提出的系列主张，也有力地塑造了地区海洋安全局势，对国际海洋安全格局产生了重大影响。然而，由于海洋覆盖范围广，海洋科技投入大，海洋安全问题复杂棘手，海军建设耗资巨大等，西方传统大国凭借较强的综合国力，仍然在海洋安全领域占据着主导地位，引领着海洋安全规则，并主导着世界海洋安全局势发展。当前，世界“海洋守成大国”与“海洋后发国家”，围绕着海洋规则问题展开了激烈竞争与斗争，原因在于，与经济领域“三流国家搞产品，一流国家搞标准”一样，海洋规则体现的是主流国家的价值观和利益趋向，一旦形成“规则”，其他国家需要参照执行，世界海洋安全秩序也会依据制定规则的国家所希冀的方向发展。
正是在这一背景下，构建体现海洋后发国家安全理念的国际规则，并以这样的规则塑造区域海洋安全秩序，比历史上任何时期都变得紧迫和必要。我们既要看到，新兴国家崛起及其海洋（安全）领域系列主张，为中国团结一切可以团结的力量，打造蓝色伙伴关系提供了机遇，也要看到传统“海洋守成大国”在海洋安全领域中占据的优势地位及其对中、印等国重塑海洋安全秩序的努力带来的挑战和困难。要以联合国《千年宣言》等一系列国际法治的标志性文件为准则，建立和维护“一种以法治和国际法为基础的国际秩序”，确立以公正平等为核心价值、以规则而非权力为导向的国际海洋秩序，促进全球海洋安全秩序向公正、公平、合理的方向发展。
二是海洋地缘政治博弈依然严峻，合作共赢成为海洋安全事务中的一股清流。利用海洋地缘政治优势，操弄海洋国际规则，历来是西方大国在海洋安全领域的惯用技俩。从布热津斯基《大棋局》对地缘政治津津乐道，再到美国等国热衷推出“印太战略”，都折射出西方部分国家基于零和博弈思维，采取地缘政治手段谋求战略优势的习惯做法，由此引发一系列海洋地缘政治危机。
从世界海洋安全大格局看，美、俄两个大国具有得天独厚的海洋地缘优势，海洋军事实力超群，海洋安全事务娴熟，具有在全球海洋安全领域展开战略博弈的决心和能力。相比之下，其他国家只能在区域海洋安全事务中发挥作用，倘若次等海洋大国处于海洋地缘同一区域，国力或军力大致相等，文化制度和民族特性殊异，海洋地缘政治风险便会显著增加，“一山不容二虎”现象便会显现。这一点，在世界主要海洋战略区域均有不同体现，如国际社会经常提及的中日在东亚海洋地缘上争斗、沙特和伊朗在中东的海洋地缘斗争，等等。
摆脱通过战争实现大国崛起的魔咒，坚定走和平发展道路，避免落入“修昔底德陷阱”，是中国政府在新时代向世界发出的庄严宣示。中国提出“一带一路”倡议，旨在遵循共商、共建、共享原则，通过与“一带一路”沿线国家的政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，实现中国与世界各国人民生活水平的共同提高，实现打造人类命运共同体的远大理想。为此，中国主张，坚定地维护以联合国和公认的国际法则为基础的海洋安全秩序，尊重“一带一路”沿线国家多样化海洋发展理念，恪守各国在海洋安全上的核心利益，照顾彼此安全关切，弥合安全认知差异，求大同，存小异，通过广泛协商达成合作共识。中国政府提出的求同存异、合作共赢的理念以及避免危机、管制风险的思路，在海洋地缘政治湍流中仿佛是一股清澈泉流，沁人肺腑，得到世界上绝大多数国家的广泛认同。
三是海洋安全领域的战略博弈不断向大洋、深海和极地等空间扩展，护霸、扩权与维权斗争十分激烈。进入21世纪以来，随着海洋科技不断进步和人类对海洋战略地位的认识进一步提高，深海、大洋和极地成为21世纪中叶各国谋求战略制高点的新疆域，个别超级大国、海洋后发国家以及海洋小国，围绕护持海洋霸权、扩展海洋利益和维护海洋权益展开了激烈的竞争和斗争，“看不见的硝烟”几乎弥漫在各个领域。
首先，围绕大洋规则制定展开的斗争异常激烈。《联合国海洋法公约》规定的主权权利主要集中200海里专属经济区和大陆架范围内，200海里以外的广阔大洋，属于全人类共同遗产。不同国家对海洋的认识水平和科技实力差距巨大，使得大洋开发利用几乎成为发达国家的“专利”。另一方面，各国竞相向大洋索取资源，使得大洋自然、生态环境不断恶化，海洋生物资源日益枯竭，海洋生物多样性遭受严重破坏。尽管联合国制定《促进公海渔船遵守国际养护和管理措施的协定》《负责任渔业行为守则》等制度，但仍然缺乏得到普遍认同和遵守的、涵盖所有生物资源的统一管理制度，无法有效约束各沿海国特别是海洋大国的过度捕捞行为。正是在这种背景下，联合国启动了海洋生物基因资源的保护和利用，即制定《国家管辖范围外海域生物多样性国际协定》的进程。对广泛海洋后发国家来说，该协定如何才能做到公平合理透明，使得海洋资源、海洋环境、海洋生物等涉及各国后续发展、安全利益，甚至全人类海洋可持续发展的重大问题得到公平、公正、合理解决，是国际社会面临的重大课题。
其次，围绕深海利用与控制的竞争也在不断凸显。《联合国海洋法公约》在确认领海、毗连区、专属经济区和大陆架制度外，还专门设立国际海底区域制度，旨在促进深海海底的勘探、开发利用能够合理、公平、公正。然而，囿于深海科技能力、海洋制度话语权等方面实力悬殊，广大发展中国家事实上很难在《多金属结核探矿和勘探规章》《多金属硫化物探矿和勘探规章》《富钴结壳探矿和勘探规章》等规则的制定和讨论中充分体现自身的价值观和国家利益，加上深海开发利益不仅涉及国家海洋事业的长远发展，而且对国家海洋安全影响深远，由此发展中国家与发达国家之间在深海利用和控制上的矛盾愈加突出。
再次，极地治理面临严峻挑战。北极和南极的属性不同，前者为海域，主要涉及海域划界、科学考察、资源利用、环境保护、航道通行等问题；后者是陆地，涉及领土主张、科学考察、环境保护、矿物资源开发等问题。发达国家凭籍先进的科技力量、话语权份额等优势，变相地申张在南极的领土主张，扩展外大陆架的主权权利，并通过制定国内法、设立海洋保护区等形式，限制甚至阻挠海洋后发国家对极地的合理利用，由此引发与广大发展中国家极地利益诉求新的矛盾。
面对海洋安全领域错综复杂的局面，中国要以联合国框架下的国际法治为基本导向，在遵循国际社会普遍认可的国际规则的前提下，推进国际法治向公平、公正、道义方向发展，维护全球海洋的战略稳定；要坚持深海极地大洋是全人类共同遗产这一道义准则，适当顾及先期投入国家的利益份额，兼顾广大海洋后发国家的利益；要坚持共商共建共享原则，探讨深海极地大洋“仁治善治”的新途径新路子；要着眼我国海洋强国的战略需求，在深海极地大洋等重大安全问题上提出系列主张，赢得更多国际话语权，发挥更大作用，做出更大贡献。
文章来源：原刊于《中国海洋报》2018年9月6日
作者：冯梁，海军指挥学院战略指挥系教授，中国海洋发展研究中心研究员