其他
专家视点 | 将海洋文化遗产保护纳入海洋保护区体系的思考
作者：李伟
海洋文化遗产
海洋文化遗产是海洋文化的承载物。所谓海洋文化遗产, 是指历史上遗存下来的具有文化、社会、经济或政治价值的与海洋有关的遗迹。在漫长的历史中, 生活在海岸带地区的人类在生产和生活中不可避免地与海洋发生各种各样的关系, 在海洋和陆地不仅留下了丰富的物质文化遗产, 也遗留了丰富的非物质文化遗产, 前者主要包括庙宇、城寨、码头、沉船、涉海纪念物、传统滨海村落等, 后者主要包括与之相关的习俗、信仰、艺术、生产生活方式等。
中国沿海地区历史悠久、人口密集。各地均保留有大量的反映历史时代特点与当地民俗气息的生产生活遗存物。例如, 以传统渔村为核心, 分布着各个时期遗存的庙宇、码头、特色民居、农业设施、渔业设施, 较好地保存着历史风貌。这一特征在海岛村落中更为明显。这些文化载体虽然大部分达不到文物标准, 却能够较好反映沿海特色民俗文化气息, 对周边居民产生认知、情感、审美、娱乐方面的影响, 体现出一种非物质性价值。对于沿海居民而言, 一些海洋文化遗产作为居住地特征元素的一部分, 已经成为其人生记忆和身份认同的标志。随着中国沿海地区快速城市化, 这些传统元素正在消退。特别是在沿海大城市周边地区, 随着村庄改造的推进, 海洋文化遗产往往成片消失, 取而代之的是无差别的现代化城市文化载体。因此, 选择代表性区域对海洋文化遗产进行连片保护, 保护其历史风貌和民俗特征, 对中国海洋文化保护与发展具有重要意义。
海洋文化遗产在空间分布上多跨越海陆边界, 主要集中在海岸带区域, 往往包含周边陆地、水体和海底区域。从自然属性方面来看, 海洋和陆地的差别非常明显;从资源开发和空间利用方面来看, 在很多时候两者也存在利益冲突。陆海统筹建立综合管理体系很有必要。针对海洋文化遗产分布的特殊性, 应当寻求在自然、文化、社会和政治等方面的平衡来制定管理策略。基于以上原因, 欧美发达国家均将海洋文化遗产保护纳入海洋 (海岸带) 管理体系, 将之作为管理的重点环节之一, 形成了异于陆地的特色管理经验。借鉴发达国家特别是欧洲各国在海洋文化遗产保护中的经验, 将之纳入基于生态系统的海洋管理体系, 探索符合中国国情的海洋文化遗产保护与关联文化产业开发模式, 应当成为中国海洋综合管理水平提升的重点努力方向之一。
基于生态系统的海洋文化遗产
保护机制的国际经验借鉴
在发达国家中, 欧盟各国对海洋文化遗产的保护最为重视。欧盟各国均将生态系统理念纳入海洋管理之中, 相继实施了海岸带综合管理 (ICZM) , 并编制海洋空间规划 (MSP) , 作为海洋综合管理的重要工具和手段。在加强对海洋文化遗产的管理过程中, 欧盟各国通过设计兼容性评估指标, 将海洋文化遗产视为一种特殊的“自然”资源, 从而将海洋文化遗产纳入了基于生态系统的海洋综合管理体系。其主要经验包括以下几个方面。
(一) 将海洋文化遗产保护作为海洋综合管理的重要内容
为了更好评估分布在海岸带区域的文化遗产, 也基于为行政管理部门提供管理依据, 意大利政府组织编制了海岸带文化遗产管理指南, 统一制定了海岸带文化遗产的评估方法。西班牙中央政府以及各级地方政府在编制海洋规划, 以及明确海洋环境保护和海洋资源开发的准则过程中, 均将海洋文化遗产作为海岸带区域管理与保护的重点。英国推行了基于生态系统的海岸带综合管理模式, 也将海洋文化遗产作为保护的重要内容。葡萄牙政府颁布的海岸带管理计划, 将海陆“资源、自然和景观遗产保护”单独列出, 并将之作为海岸带综合管理的8个重要目标之一。
(二) 将海洋文化遗产保护纳入海岸带综合管理和海洋空间规划体系
欧盟采用ICZM和MSP作为海洋综合管理的基本工具。ICZM通过搭建综合性的海洋管理架构, 兼顾经济、环境、社会等各方面管理职能, 避免多头管理带来的管理重叠与空隙。MSP主要对人类海洋活动的空间分布进行规划, 为ICZM提供管理依据。结合ICZM和MSP管理, 欧盟发展出一套定量化的分析评估方法, 提升了海洋综合管理水平。在利用ICZM和MSP体系对海洋文化遗产进行管理和保护过程中, 针对文化价值与自然环境价值、经济价值不可比的问题, 比利时等国以自然资源管理评估模型为基础, 发展了针对海洋文化资源的评估、管理和保护工具, 从自然环境维度、经济维度、社会维度和政治维度, 对海洋文化遗产价值进行评估, 将之纳入ICZM管理系统, 实现自然资源与文化资源保护和利用的平衡。
(三) 建立了海洋文化遗产保护区制度
绝大部分海洋文化遗产分布在海岸带区域。为更好保护海洋文化遗产, 欧盟国家以海岸带区域为主体, 以海洋文化遗产保护为主要目标, 兼顾海洋文化遗产可持续开发利用的需求, 建立了特殊管理区。海洋文化遗产保护区包括海洋水体和海底, 也包括海岸线附近的陆地。划定海洋文化遗产保护区的主要步骤有: (1) 辨别并标识出海洋文化遗产。识别海洋文化遗产, 不仅要将其所关联的历史和地理信息作为重要标志, 也要综合兼顾其所处的自然环境特征, 并利用经济学方法评估其价值。(2) 对海洋文化遗产进行精确描述。就是在综合考虑海洋文化遗产所关联的历史事件、所经历的历史沿革和目前的现实状态, 从经济价值、社会价值、景观价值和政治影响等方面对海洋文化遗产进行多维度、多视角的描画。(3) 圈定保护区最大假想边界。根据价值评估和空间分布, 以保护效果最大化为目标, 划定假想的保护区范围。(4) 划定实际保护区范围。很多海洋文化遗产分布在城镇等人口、产业密集区或滨海旅游区。如果按照保护效果最大化划定保护区边界, 很可能对当地居民正常生产生活造成较大影响。因此, 要对保护效果与经济发展和社区发展的要求进行权衡, 合理划定保护区的边界, 最大限度减小负面影响, 更好实现保护效果。
(四) 兼顾保护与开发利用的平衡
设立海洋文化遗产保护区的目的并非将海洋文化遗产封闭地保护起来, 使之与周围环境完全地隔绝开来, 而是在充分保护下使海洋文化遗产更好地与周边环境相融合。很多文化遗产仍然在当地经济社会运行中发挥着独特作用:一些码头、海岸建筑仍然在使用, 发挥着良好的经济功能;一些历史和文化遗迹已经成为地方旅游的重要景观。设立保护区是为了更好地减少和避免利益冲突。例如, 海洋捕捞活动有可能对沉船等水下遗迹造成破坏, 这就需要在沉船周边设立禁止拖网捕捞区;海岸遗迹周边新建建筑很可能给原有景观带来破坏性影响, 也需要通过规划予以协调。
中国海洋文化遗产保护现状
和存在的问题
与欧盟各国相比较, 海洋文化遗产保护在中国现行海洋管理体系中总体上可认为是一个盲点:在认知上无意识, 在立法上被忽略, 在管理实践上无所作为。在相关理论、方法工具和管理实践上, 都比较薄弱。总体上表现在以下几个方面。
(一) 对海洋文化遗产的认知比较狭窄, 重视程度不够
普遍存在把文化遗产等同于文物古迹的意识。由于自然、经济和政治原因, 中国沿海遗留重要古代遗迹不多, 绝大部分是军事设施、庙宇、纪念物等, 且呈零星分布状态。沿海以渔业社区为核心的、反映 (近现代) 各个时期生产生活面貌的文化片区的历史文化价值尚未引起足够重视。在住建部和国家文物局先后公布的250多个历史文化名镇中, 沿海仅5个;在公布的300多个历史文化名村中, 沿海仅6个。
(二) 海洋文化遗产信息不完善
以“908专项”为代表的海洋调查主要以海洋环境、海洋资源为调查对象。对海洋文化遗产的调查还不充分。海洋文化遗产信息分散在文物、住建、宗教、海洋等各个部门中, 处于一种分散管理状态。这使中国目前难以精确统计海洋文化遗产的数量、类别、分布和状态。
(三) 海洋文化遗产保护的法律法规不健全
重要文物古迹的保护主要依据《文物法》, 而对大量的未达到文物标准的历史遗存物的保护还处于无法可依的状态。同时, 保护中重文物、轻文化的问题比较严重, 对于缺少重要文物但具有浓厚海洋文化气息、反映阶段性历史风貌的沿海渔村、商埠、社区的保护法律依据不足。如《海洋环境保护法》中规定, “国务院和沿海地方各级人民政府应当采取有效措施, 保护红树林、珊瑚礁、滨海湿地、海岛、海湾、入海河口、重要渔业水域等具有典型性、代表性的海洋生态系统, ……具有重要经济价值的海洋生物生存区域及有重大科学文化价值的海洋自然历史遗迹和自然景观”, 强调对具有重大科学文化价值的海洋自然历史遗迹进行保护, 将绝大多数海洋文化遗产排除在外。
(四) 对海洋文化遗产的特殊性认识不到位
海洋文化遗产分布区往往跨越海陆边界。海水的流动性进一步扩大了海洋文化遗产关联区的范围, 这就需要建立陆海统筹的管理体系。而中国目前海陆分治的行政管理体系不能适应海洋文化遗产保护需求。例如, 《海域使用管理法》对海洋历史遗迹周边海域特殊管理问题完全没有提及。
海洋保护区应当成为海洋文化
遗产保护的先行区和示范区
中国正在推进现代化的海洋综合管理体系建设, 基于生态系统的海洋管理理念和方法正在公共管理中大量运用, 但目前总体管理水平仍然不高。中国正处于城市化、工业化后期阶段, 海岸带仍然是开发建设的重点区域。随着港口、临港产业区、滨海新城建设以及村落改造的推进, 海岸带地区反映历史文化和传统风貌的文化遗存将越来越稀缺, 与自然资源和景观相类似, 逐渐成为需要保护的对象。为保护海洋资源与海洋环境, 中国建立健全了海洋保护区体系, 在海洋保护中发挥了显著作用。将海洋文化遗产纳入海洋保护区体系, 不失为管理成本最低、效果最好的保护方式。
(一) 海洋保护区为海洋文化遗产保护提供了制度基础
20世纪80年代以来, 中国逐步建立完善了海洋保护区制度, 形成了以海洋自然保护区和海洋特别保护区为主体的海洋保护区体系。海洋自然保护区是指以海洋自然环境和资源保护为目的, 依法把包括保护对象在内的一定面积的海岸、河口、岛屿、湿地或海域划分出来, 进行特殊保护和管理的区域。海洋特别保护区是指对具有特殊地理条件、生态系统、生物与非生物资源及海洋开发利用特殊需要的区域采取有效的保护措施和科学的开发方式进行特殊管理的区域。海洋特别保护区又可分为海洋特殊地理条件保护区、海洋生态保护区、海洋公园、海洋资源保护区等类型。为加强海洋保护区管理, 国家海洋局于1995年和2010年相继颁布实施《海洋自然保护区管理办法》和《海洋特别保护区管理办法》, 对海洋保护区的定义、功能、法律责任, 以及其选划、建设、管理等做了规定。其中, 《海洋自然保护区管理办法》第六条规定, 应当在“具有重大科学文化价值的海洋自然遗迹所在区域”建设海洋自然保护区。《海洋特别保护区管理办法》第十条规定, “为保护海洋生态与历史文化价值, 发挥其生态旅游功能, 在特殊海洋生态景观、历史文化遗迹、独特地质地貌景观及其周边海域建立海洋公园”。这些规定为将海洋文化遗产纳入海洋保护区管理体系提供了法律基础。在现有基础上, 进一步扩大海洋文化遗产保护范围, 可以实现制度上对海洋文化遗产保护的覆盖。
(二) 海洋保护区为海洋文化遗产保护提供了空间保障
自1990年批准成立第一批海洋自然保护区以来, 中国已建立各种类型的海洋自然保护区60处, 其中国家级15处、省级26处, 保护区面积近1.3万平方千米。自2005年设立第一批海洋特别保护区以来, 中国已建立国家级海洋特别保护区56处, 总面积达6.9万平方千米, 其中包括海洋公园30处, 省级海洋特别保护区10余处。海洋保护区总面积约10万平方千米。这些海洋保护区大部分位于近海, 面积多为千公顷级, 覆盖了中国沿海多数主要岛屿, 相邻海岸线长度达数十千米。这为成片保护海岸带文化遗存和文化风貌提供了良好的空间载体。中国海洋保护区相关管理办法规定, 保护区需要拟定建设规划、设定界碑标志物、开展日常监测和生态恢复科研工作, 在保护区范围内的生产、科研、建设和其他活动需要遵守保护区管理有关规定。根据海洋文化遗产分布特点, 适当将海洋保护区范围向周边陆地、岛屿延伸, 建设陆海统筹管理的生态—文化保护系统, 可以成为中国海洋保护区制度创新的重要努力方向。
(三) 海洋文化遗产保护可以成为海洋保护区建设的重要内容
海洋保护区以生态保护和修复为主要功能, 严格限制生产开发活动。海洋特别保护区中, 海洋公园设立的主要目的是为公众保障生态环境良好的海洋休闲娱乐空间, 具有统筹兼顾海洋生态保护和滨海旅游业可持续发展的功能。由于海洋文化遗产通常与周围环境融合在一起, 因此其既是海洋生态系统的一部分, 也是海洋景观的一部分。海洋文化遗产为海洋公园增添了文化元素, 也为滨海旅游业发展提供了文化载体。海洋文化遗产保护并不是为了将文化遗存物与人类活动隔绝, 而是要使文化遗存物与所在社区人群融合在一起, 使其在人类生产生活中继续发挥现代文化载体不可替代的独特作用。因此, 在海洋公园管理框架内, 兼顾海洋文化遗产保护与可持续开发利用双重目标, 实施保护性开发, 围绕传统滨海村落发展渔家乐、民俗体验、休闲度假等旅游产品, 既可以更好利用海洋公园优良的资源环境为人类造福, 也可为海洋文化遗产保护筹集资金, 实现开发与保护的良性循环。
将海洋文化遗产保护
纳入海洋保护区体系的主要构想
将海洋文化遗产纳入海洋保护区体系的总体思路是: 利用海洋保护区相对完善的制度架构, 针对海洋文化遗产保护的特殊性, 将海洋文化遗产视为海洋自然资源的“等同物”, 建立可量化的分析评估体系, 将之纳入基于生态系统的海洋管理体系中, 从而实现海洋保护区的海洋文化遗产保护功能。主要可从以下几个方面着手。
(一) 探索将海洋文化遗产纳入海洋保护区管理的工具
中国海洋自然保护区的主要功能是保护海洋资源环境, 海洋特别保护区则针对海洋自然资源、生态系统、特殊地理环境、旅游资源统筹进行保护与可持续开发。各种类型的海洋保护区都有明确的管理保护对象, 且这些对象全部为自然物。海洋文化遗产除了具有自然价值外, 还具有历史人文价值。这部分价值在现行海洋保护区管理框架下, 其保护的有效性以及开发利用的可持续性均无法评估, 很难实现有效管理。所以, 要建立一种比照海洋自然资源和生态环境价值来评价海洋文化遗产价值的方法。对于经济价值、社会价值和文化价值, 要实现定量评估, 这样才能将之纳入现行的海洋保护区管理体系。可分为两个步骤:第一步主要是由人文社科学者对文化遗产的价值进行评估, 并对其管理边界、历史与现状、管理保护要点进行详细说明;第二步是在海洋保护区管理体系中纳入海洋文化遗产保护功能, 就是全面评估海洋文化遗产的综合价值、现状特点和利益冲突, 在海洋保护区管理制度基础上制定有针对性的管理措施。
(二) 建立陆海统筹的海洋保护区管理体制
根据海洋文化遗产保护需要, 将海洋保护区范围适度向海岸带陆地方向延伸。海洋保护区的空间范围主要在海域, 周边海岸带陆地区域虽然对海洋保护区具有重大影响, 但在管理权限上分属不同部门。海洋文化遗产主要分布在海岸带陆地空间区域内, 同时向海延伸到水体、水面和海底。这就要求建立陆海统筹的海洋保护区管理体制, 将海洋保护区部分管理权限向陆地延伸。可通过建立跨部门的管理委员会机制, 将城建、环保等部门吸纳进海洋保护区管理架构之中, 实现对海洋文化遗产保护工作的统筹协调。
(三) 建立海洋文化遗产分级分类标准并开展普查
通过“908专项”调查, 中国已经建立了覆盖全国的海洋资源调查体系, 为海洋综合管理提供了良好的信息数据支撑。但是, 针对海洋文化遗产的调查活动尚未展开, 有必要将文化普查纳入“908专项”, 建立更加完整的海洋信息系统。开展海洋文化遗产普查, 必须首先建立分级分类系统。在保护等级方面, 可根据海洋文化遗产的历史、文化、经济等方面价值, 比照文物保护有关制度, 建立分级别的保护体系;在保护对象方面, 除针对文化遗产单体进行评估外, 更要重视对村落、集镇、渔码头市场等文化生态系统的保护, 建立多层次的保护体系;在保护类别方面, 可根据其功能、存在方式等进行分类, 如对庙宇、码头、集市、民宅等仍在发挥作用的文化遗产以及沉船、古代构筑物残迹等纪念物要进行区分, 对物质文化遗产和音乐、舞蹈、戏曲、手工艺、信仰等非物质文化遗产要进行区分, 分别建立保护清单。另外还要注重保护海洋非物质文化遗产, 比如, 苫海草房的技艺逐渐失传, 因此要一一梳理, 根据不同的紧迫程度采取不同的保护措施。
(四) 在海洋保护区框架下建立海洋文化遗产保护制度
第一, 加强相关立法工作。针对当前相关立法总体上处于空白的实际, 在《海洋自然保护区管理办法》《海洋特别保护区管理办法》中, 增加有关海洋文化遗产保护的规定, 并积极推动在《海洋环境保护法》《海域使用管理法》中增加有关规定。第二, 明确海洋文化遗产保护的责任主体。可以在海洋保护区框架内, 确定各级政府分级负责, 以及以海洋管理部门为主、文化部门配合的管理体制。第三, 建立兼顾开发与保护的管理模式。一方面, 海洋保护区所在的市 (地) 、县 (市、区) 两级政府财政拨专款用于海洋文化遗产保护, 由市级政府统筹, 可考虑从海域使用金和土地出让金中划出专款建立保护基金。另一方面, 鼓励有关企业开展相关可持续开发利用经营, 发展旅游、文化等产业。第四, 实施海洋文化遗产保护区域示范。采取地方主动申报与国家海洋主管部门筛选相结合的办法, 选择若干海洋文化遗产数量大、质量高、分布集中的沿海地区, 在海洋保护区的海岸线附近海陆区域建设海洋文化保护示范区, 为全国探索经验。
依托国家级海洋公园
建设海洋文化保护示范区
———以青岛西海岸新区为例
青岛西海岸新区是国务院于2014年批准成立的以海洋经济为主题的国家级新区。根据新区的发展定位, 陆海统筹试验区建设是其先行先试的重要内容。2014年, 青岛西海岸国家级海洋公园获批成立。海洋公园位于新区管辖海域范围内, 与新区主城区毗邻, 海岸线附近既有城市景观, 也有传统渔村。尤其是灵山岛、斋堂岛、竹岔岛等岛屿, 以及凤凰岛国家级旅游度假区, 海洋文化风貌保存较好, 具备实施海洋文化保护区域示范的基础条件。依托海洋公园建设海洋文化保护示范区, 主要可从以下几个方面开展工作。
(一) 在海洋公园内划定海洋文化保护区
在全国率先提出陆海统筹建设海洋文化保护区的理念, 以及相应的管理和开发机制创新的措施, 形成较为完整的理论-实践体系, 使之成为海洋文化新区、陆海统筹试验区建设的重要内容。以海洋特色浓郁、反映时代特征的有居民海岛、沿海渔业社区为核心, 适当延伸覆盖周边海岸带和海域, 陆海统筹划定海洋文化保护区, 并结合新区功能区体系建立综合管理系统。在示范区域选择上, 灵山岛、薛家岛南岛-竹岔岛、琅琊台-斋堂岛等三个片区条件最好。主要优势在于:一是海岛-地岬的自然地理特征天然包含陆海统筹的因素, 陆域与海域形成了不可分割的整体;二是海岛相对封闭, 岛上自然景观与传统人文景观受现代化影响小, 便于保护与可持续开发;三是上述区域在新区总体规划和海洋功能区划中总体上属于限制开发和不可开发区域, 保护区建设基础好、利益冲突小。
(二) 结合海洋文化保护区建设, 开展管理体制机制创新
以海洋文化保护为主题、以陆海统筹为主线, 在海洋文化保护区开展管理体制机制创新。一是依托上述区域现有管理主体, 因地制宜组建保护区管理机构 (薛家岛-竹岔岛可依托国际旅游度假区管委会, 灵山岛可依托积米崖港区管委会, 琅琊台-斋堂岛可依托琅琊台风景区管委会) 。二是开展文化遗产普查登记, 兼顾历史价值、文化价值, 以反映海洋特色生产生活的成片居住区为主体, 适当延伸到周边关联海陆区域, 识别和划定文化保护核心区。三是在上述区域实施陆海统筹多规合一试点, 以新区现有海陆各项规划为基础, 分别编制综合发展规划。四是完善综合执法体制, 以新区已经开展的行政综合执法改革为基础, 针对文化保护特点, 整合设立综合执法队伍。
(三) 以海洋文化为特色开展可持续开发
在保护好海洋文化风貌的基础上, 以旅游、度假、休闲渔业、户外活动、影视、创意等文化关联产业为重点, 开展可持续经济开发, 促进区域发展和居民就业。一是利用新区“功能区+平台公司”的开发体制, 引导平台公司在上述区域开展基础设施建设和商业开发活动。二是将琅琊台-斋堂岛、灵山岛纳入新区特色小镇建设, 建设以海洋文化关联产业为特色的“海岛小镇”, 依托特色小镇建设强化基础设施, 促进滨海旅游和文化产业发展。三是因地制宜实施差别化开发, 灵山岛以保护山、海、渔村原始风貌为主, 主要强化岛上水、电、道路、环保等基础设施建设, 社区风貌应尽量保持前城镇化景观, 避免大拆大建, 不搞现代楼宇, 不搞万国建筑博览会;琅琊台-斋堂岛片区可结合旅游开发需要适度建设, 打造传统与现代风格结合的文化旅游区;薛家岛-竹岔岛片区中, 薛家岛南岛主要向文化体验、高端度假方向发展, 竹岔岛在居民迁出后, 最大限度保护好原有民居和生活设施, 待条件成熟时实施整体开发。四是鼓励当地居民在政府引导下自主开展民居保护和自主经营, 结合文化产业发展开展住宿、租赁、餐饮、零售等经营活动, 实现区域发展与居民致富的共赢。
(四) 探索全国可复制的海洋文化保护区建设经验
一是在积极推进建设的同时, 加大宣传力度, 突出对理念-措施-效果的整体宣传, 在全国形成良好的示范效应。二是积极争取海洋、文化部门的认可和支持。在海洋管理方面, 将海洋文化保护区建设作为海岛开发与保护、海洋生态示范区建设的创新性措施, 探索形成全国可复制的管理经验;在文化管理方面, 积极争取历史文化名镇 (村) 创建, 争取实现新突破。三是总结国家级新区经济建设、生态建设与文化建设相互促进的经验, 将海洋文化保护区建设打造成为美丽新区建设的典型案例。
文章来源：原刊于《中国海洋经济（Marine Economy in China）》，2018年01期
作者： 李伟， 青岛经济技术开发区管委会副研究员