巴曙松、吴丽利：改革开放四十年来中国金融监管模式变革的逻辑与实践

巴曙松、吴丽利北大汇丰金融研究院 2020-08-26

编者按

改革开放四十年来，伴随着中国金融体系的变革与发展，金融监管体制也经历了多次重要的调整，并对中国的金融运行产生了深远的影响。因此，有必要回顾改革开放以来中国金融监管体制的变革路径，结合金融危机前后国际监管模式改革经验，并针对当前中国金融结构的发展阶段，分析中国金融市场所特有的风险结构特征和监管目标，从而有针对性地选择适合的监管模式和变革方向。

文 / 巴曙松（北京大学汇丰金融研究院执行院长，中国银行业协会首席经济学家，香港交易所集团董事总经理、首席中国经济学家）、吴丽利（中国科学技术大学管理学院）

一中国金融监管体制改革的历史和现状

金融监管制度和格局的转变是经济增长发展和金融市场深化等因素综合作用的结果，具体到中国金融监管的演进过程，在不同发展阶段的金融市场实际需求推动下，可以将中国金融改革归结为由“统一”走向“裂变”，由“裂变”走向“协同的过程。大致经历了三段历程：

第一阶段以1985年为分水岭。改革开放以来，伴随着中国金融体制改革，国有银行、保险公司陆续恢复，金融监管制度也初步探索。1985年，中国人民银行正式履行监管职能，对金融业务进行集中统一监管。

第二阶段为1993年到2017年。随着国内金融秩序出现阶段性的混乱，金融体系出现严重风险。1993年12月，国务院发布《关于金融体制改革的决定》提出对保险业、证券业、银行业、信托业实行分业经营分业管理。1997年，针对中国金融体系在亚洲金融危机中暴露出的问题，第一次全国金融工作会议指出对金融业实行分业监管，成立证监会、保监会，分别负责证券业和保险业的监管，人民银行专司对银行业、信托业的监管，分业监管初现雏形。2003年，正式组建银监会，接管人民银行的银行监管职能。由此中国“一行三会”的分业监管体系正式形成。相比过去统一监管体制，分业监管体制在防范金融风险、提升金融效率和推进金融业改革开放等方面发挥了积极作用，金融监管专业性得以显著提升。

第三阶段从2017年至今。近年来，行业壁垒逐渐被打破，在大资管的推动下，金融市场业务呈现跨市场关联、跨行业联动的特征，而分业监管协调却一直处于“铁路警察，各管一段”的状态，这就造成了监管重复与监管空白，分业监管弊端逐渐暴露。2017年11月8日正式成立了国务院金融稳定发展委员会（下称“金稳会”），作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重要问题的议事机构，旨在强化宏观审慎管理和系统性风险防范职责及强化金融监管部门监管职责，以确保金融安全和稳定发展。为进一步防范和化解金融风险，深化金融体制改革，解决现行体制存在的监管职责不清晰、监管空白和交叉监管等问题，2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革》，将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位，主要职责是依照法律法规统一监管银行业和保险业，保护金融消费者合法权益，维护银行业和保险业合法稳健运行，防范和化解金融风险，维护金融稳定等。至此，历经15个春秋的“一行三会”金融监管架构迎来了变革，“一委”统筹和“一行两会”的矩阵式的金融监管架构就此形成，金稳会与“一行两会”共同履行监管职能，重点关注影子银行、资产管理行业、互联网金融、金融控股公司等问题。新的监管架构体现了宏观审慎管理和微观审慎相结合、机构监管和功能监管相结合的监管理念，是结合目前中国金融结构和风险结构的一次及时调整。

资料来源: 作者根据公开资料整理

二金融监管框架变革的国际探索

2008年爆发的全球金融危机后，不少国家都在重新评估过往基于“微观审慎”的金融监管体系，提出并进行了不同程度的改革方案。重点有三个方面：一是强化宏观审慎监管；二是倡导功能监管和行为监管；三是加强跨部门协同和信息共享。

（一）建立宏观审慎监管框架，防范系统性风险

全球金融危机之前，国际上主导微观审慎监管。微观审慎监管是以独立性假设为前提，即微观审慎监管相信自身资本充足，金融机构都是相互独立的，所以可以隔断其他金融机构的破产带来的风险。但随着放松管制和金融创新的推进，金融机构间、金融行业和实体经济间、国家间的联系日益紧密。这种相互联接性突破了独立性前提的假设，单一的微观审慎监管已经不能保障整个金融体系的稳定。因此，危机后各主要发达国家都在监管体系中突出了宏观审慎监管的地位和作用。在具体做法上，各国均成立不同形式的宏观审慎监管机构，并赋予央行在宏观金融监管体系中统筹、协调的核心地位,重点加强风险隔离和系统性风险防控要求。根据《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，美国于2010年设立金融稳定监管委员会（FSOC），有权认定某些非银行金融机构或金融基础设施具有“系统重要性”，向有关监管机构推荐使用更严厉的监管标准。同时，在《多德-弗兰克法案》中，美联储在保留传统的最后贷款人职能外被赋予更多的金融监管职能，其中包括全面监管银行、保险、按揭中介机构及证券公司等系统重要性金融机构。英国在金融危机后撤销金融服务局（FSA），将大部分监管职能纳入英格兰银行，并以独立于英格兰银行的英国金融行为监管局（FCA）作为补充。德国出台《金融稳定法》，成立金融稳定委员会，加强金融机构系统性风险监管。

（二）倡导功能监管和行为监管

从各国监管实践来看，金融危机后金融监管主要表现为两种不同的模式。一是“功能监管”模式，即按照某项金融产品或者业务的法律关系实质来实施监管，不拘泥于机构性质，强调跨行业和跨市场监管，较分业监管更有助于金融风险防范和化解。美国金融监管属于多头功能监管模式，典型案例是P2P在美国出现后，美国证监会（SEC）依据其功能特征认为P2P交易为债券发行，需要遵循联邦证券法，要在SEC注册，有效地解决了金融创新产品的监管权责归属问题，有利于金融风险防范和化解。二是“双峰监管”模式，即将金融监管机构职能分成维护金融体系稳定和保护消费者合法权益，即“审慎监管 + 行为监管”的“双峰”。重在强调保护金融消费者的合法权益，建立并行于审慎监管的行为监管体系。澳大利亚自1998年便开始实行双峰监管，其重视审慎监管和行为监管职能的实施，充分保障了市场的公平公正。澳大利亚也因完善的监管制度安然度过2008年的金融危机，其在危机中的优秀表现，成为英国、南非等国家重视双峰监管的重要原因之一。危机后澳大利亚开展金融赔偿计划，监管框架保持不变，其中，审慎监管局和证券投资委员会分别执行审慎监管和行为监管职能。危机后的英国将金融服务管理局（FSA）分拆为审慎监管局（PRA）和金融行为管理局（FCA），其中，PRA负责对具有审慎重要性的机构进行前瞻性的主动监管，主要包括对大型银行、保险机构、投资公司、中央对手方等的审慎管理。而FCA负责对PRA管辖范围之外的金融机构的日常监管，维护消费者权益和市场秩序。（如图2）南非是发展中国家中对行为监管尝试较早的国家，2011年，南非以政策文件形式提出建议南非采取“准双峰监管”模式。2017年6月22日，议会通过《金融部门监管法案》，提出在南非储备银行中设审慎监管局，设立金融行业行为管理局。

资料来源：作者根据公开资料整理

（三）注重监管协调，加强跨部门协同与信息共享

金融危机过后，主要国家的监管体制改革均体现出监管协调合作，加强跨部门协同与信息共享的特点。充分的信息是金融监管有效性的前提，打破部门壁垒的统一信息收集和共享机制至关重要。英国建立多层次监管协调机制，PRA、FCA和FPC之间建立定期沟通机制。同时，英国金融监管机制中非常注重人员的交叉任职，以此来提高监管的效率。德国金融稳定委员会由来自德国央行、财政部和联邦金融监管局的官员共同构成，有助于信息交流、加强跨部门协同和提高监管效率。南非在改革中设立金融稳定监督委员会，统筹协调信贷监管局、南非储蓄银行、金融服务局和金融行业行为管理局，定期审查金融行为监管的边界和范围。

三对中国金融监管模式的启示和借鉴

从全球金融监管制度的演进过程可以看出，随着金融市场的不断深化整合，注重以系统性金融风险防范为监管导向，以规则的协调性、公平性和一致性为原则的功能性监管、行为监管成为全球各主要经济体制定金融监管制度的关注点，危机后金融监管的改革也为全球主要经济体金融市场的稳健运行和经济层面的稳定复苏提供了较为合理的监管支持，这为中国重塑监管体制带来一定的启示和借鉴。另一方面，要客观的认识到，在统一的监管理念下，各国金融监管改革方案不尽相同，在保留原金融监管框架的基础上，不同程度地进行监管机制的调整和修正，这反映出不同国家金融市场基础的差异。改革金融模式不是简单的机构撤并，而是结合改革过程中的金融结构及风险结构，通过监管框架重塑，从机制和规则上提升监管能力，达成监管目标。

根据《“十三五”规划纲要》，中国金融监管框架的改革目标主要有三个：一是加强统一监管、宏观审慎监管；二是强化功能监管；三是建立切实保护金融消费者合法权益的行为监管框架。这些改革理念与上文分析的国际金融监管改革的方向是一致的。

资料来源：作者根据公开资料整理

回顾历史，中国金融监管从央行统一监管逐渐演变成扁平化的“一行三会”分业监管模式，再调整为现在矩阵式的“一行一委两会”协调监管模式，从时间维度上，中国金融监管改革是顺应金融市场的动态变化的演进，具有“渐进式”特征。在金融监管的实践中，各国金融监管模式往往在金融危机爆发后不断调整，而又不断面临金融创新和金融发展的挑战；当金融危机再度来临时，又再次不断完善金融监管规则。金融本身就是风险的游戏，而风险即未来结果的不确定性，所以在实践中很难做到真正的前瞻性监管。因此，一国的金融监管需要按照其历史沿革、金融结构、风险结构和金融监管目标进行分阶段设计，并在金融发展和运行中不断调整，借鉴和总结经验，守住不发生系统性风险的底线，降低大规模危机和不确定性发生的概率。

参考文献

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