尹吉 王梦瑶：全面优化刑事附带民事公益诉讼制度的立法研究

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尹吉，东南大学法学院教授，最高人民检察院研究基地“东南大学民事检察研究中心”主任；

王梦瑶，浙江省衢州市中级人民法院法官助理

内

容

提

要

现行的刑事附带民事公益诉讼法律制度是国家公益保护法治体系中亟待改革的领域，也是刑民交叉公益诉讼案件的热点问题。它存在公益保护的范围显著窄于刑法的法益、起诉主体的组成与顺位的顶层设计明显的失当、管辖机制有待完善、惩罚性赔偿与罚金竞合适用不明，以及以司法解释替代修改《刑事诉讼法》等问题。根据《中共中央法治中国建设规划（2020－2025年）》“拓展公益诉讼案件范围，完善公益诉讼法律制度”等重要部署，从立法层面将刑事附带民事公益诉讼的保护范围由《刑事诉讼法》规定的“国家财产、集体财产”扩大至“国家利益”“集体利益”，并增加“社会公共利益”，使之与刑法中的公共利益相对应；扩大起诉主体的范围并且优化各主体的起诉顺位，构建刑事附带民事公益诉讼的惩罚性赔偿制度，依法有序地推进国家公益保护治理体系和治理能力的现代化。

本文首发在《法治社会》2021年第3期第63~72页。为便于阅读，已删去注释，如需全文，请查阅《法治社会》或在中国知网下载。

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词

全面优化  刑事附带民事公益诉讼  立法研究

目

次

      一、进一步明晰刑法中的公共利益

     二、拓展刑事附带民事公益诉讼案件范围的，应当依法进行

     三、优化提起刑事附带民事公益诉讼主体的法律制度

     四、优化提起刑事附带民事公益诉讼主体的范围与顺位

     五、完善刑事附带民事公益诉讼的管辖制度

     六、构建刑事附带民事公益诉讼的惩罚性赔偿制度

     结语

根据刑事诉讼法的相关规定和学界的通说，刑事附带民事公益诉讼制度是指犯罪嫌疑人（被告人）的犯罪行为同时损害了我国《刑法》所保护的公共利益，依法追究犯罪嫌疑人（被告人）刑事责任和民事责任的规范体系。“刑事附带民事公益诉讼综合了众多性质迥异的要素和程序，其功能、模式和机制方面的协同问题亟待解决。”全面优化刑事附带民事公益诉讼制度是推进国家公益保护治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是加快法治中国建设的应有之义。

2014年10月，中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，2017年6月，新修订的《民事诉讼法》增设了检察机关提起民事公益诉讼制度。2019年10月31日，中共中央《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》作出了“拓展公益诉讼案件范围”与“深化司法体制综合配套改革”的重要部署。中共中央《法治中国建设规划（2020－2025年）》（以下简称《规划》）进一步指出“拓展公益诉讼案件范围，完善公益诉讼法律制度”和“完善民事、行政检察监督和检察公益诉讼案件办理机制”。当下，刑事附带民事公益诉讼法律制度存在案件范围过窄、起诉主体的设置与顺位不科学等问题，在一定程度上已经影响到国家公益保护的效能。以《规划》和2021年1月召开的中央政法工作会议的精神为指导，全面优化刑事附带民事公益诉讼法律制度，对于维护我国经济社会的健康发展，提升社会大众的安全感，完善国家公益保护法治体系并且推进相关的司法体制综合配套改革，均具有重要意义。

一、进一步明晰刑法中的公共利益

通过界定公共利益的范围建立刑事附带民事公益诉讼制度，成为立法上无法回避的问题。然而，现有《刑事诉讼法》与《民事诉讼法》《行政诉讼法》没有进行同步的修改，同时，法律和司法解释亦未对公共利益的内涵作出明晰的界定。由此导致“独立的刑事或民事诉讼无法形成合力，以至于法益和公益保护难以协同，甚至本应兑现的制度功能亦遭遇尴尬”。一些学者认为基于司法资源的有限性，应在立法层面确认‘公益’范畴。诚然，以立法的方式明确公共利益具有可取之处，但目前立足于司法解释来界定公共利益，难免带来较大的随意性。鉴于此，针对刑事附带公益诉讼案件范围，既无法通过穷举式填补保护范围漏洞，亦不能保障法律实施的相对稳定性。问题的本质在于刑法法益中的公共利益有哪些。考量刑事附带民事公益诉讼的案件范围，关键在于对于公共利益这一内涵的界定，故需要进一步明晰刑法法益中的公共利益，方能防止司法实践不当扩张案件范围适用。

刑法所保护的公共利益是其法益中的重要内容，也是拓展刑事附带民事公益诉讼案件范围的根据。公共利益是我国宪法、刑法与民商法等共同涉及的法律概念。不得损害国家的、社会的、集体的利益，于《宪法》第五十一条明确规定。据此，公共利益分为国家利益、社会公共利益和集体利益。刑法与民商法等中的公共利益均以宪法中的公共利益为基础，基于调整社会关系的不同，刑法与民商法中的公共利益的指向也有所不同，且具有交叉关系。刑法是民商法和行政法等的保障法，它对公共利益的保护范围明显广于民商法。

刑法中的公共利益是指被犯罪行为损害的，一定范围内的不特定（有时也具有特定性）的公民、法人和其他组织赖以生存和发展的基本需求之法益，该法益具有客观性、社会性、共享性、主体数量众等特点。当然，公共利益既不同于公民、法人和其他组织的本位利益，也不同于公权力机关的本位利益。目前，刑法与民商法等关于公共利益的表述并不一致。根据《民法典》第一百三十二条的规定，将公共利益表述为：国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。《民事诉讼法》第二百零八条，《行政诉讼法》第二十五条，《检察官法》和《法官法》第十条均将公共利益具体表述为国家利益和社会公共利益。我国《刑法》《刑事诉讼法》对公共利益的表述并不严谨。根据《刑法》第二十条的规定，作为构成正当防卫的主观前提为，行为人必须是为了国家、公共利益和个人私益免受正在进行的不法侵害；《刑法》第四百一十条（非法批准征收、征用、占用土地罪）中使用了“国家或者集体利益遭受重大损失”一语，《刑事诉讼法》第一百零一条则使用了“国家财产、集体财产”的表述。显然，“国家利益”“公共利益”并非并列关系，因为公共利益包括了国家利益和集体利益；此外，“国家或者集体利益”的范围也大于“国家财产、集体财产”。不能仅仅保护公共财产，而限缩公共利益的范围。《刑法》中的公共利益具有多样性，而《刑事诉讼法》不应将附带民事公益诉讼的保护范围限制为“国家财产、集体财产”。根据《刑法》第二条（任务），结合《刑事诉讼法》和民商法、行政法等的规定，刑法中的公共利益包括国家利益、社会公共利益和集体利益。

（一）明晰刑法中的国家利益

国家利益以现实国情为基础，它在国与国之间具有一定差异性。国家利益种类多样，从时空角度可分为长远利益与当前利益；从权重角度可分为核心利益与其他利益；从发展角度可分为现实利益、潜在利益和预期利益。此外，还可以从精神与物质等角度对其进一步分类。

我国《刑法》直接使用“国家利益”共计十次。《刑法》中的国家利益以我国国内法为依据，其范围宜参照我国的安全体系，即政治、国土、军事、经济、文化、社会、科技、信息、生态、资源和核安全的体系。该十一个项国家安全体系均与《刑法》分则中的一系列罪名相对应。现行刑事附带民事公益诉讼法律制度中仅对国家利益中的国家财产进行保护，而在司法改革中“还探索了安全生产、互联网、扶贫以及国防、军事等领域的公益保护”。根据实现《国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》的需要，通过刑事附带民事公益诉讼的路径来保护国家利益将更显重要。鉴此，需要将“国家财产”调整为“国家利益”，即能够满足中华民族生存发展的需要，且对国家在整体上具有利益性的事物，而不仅仅限于国家财产。当然，这里所谓的“国家利益”也应进行限缩性解释，即刑法与民商法共同调整的“国家利益”。

（二）刑法中的社会公共利益

在我国《刑法修正案（十一）》出台之前，我国《刑法》还没有使用社会公共利益的概念，但它却是刑法法益中的重要内容；它是指被犯罪行为损害的社会公众依法享受的共同利益，它是以公民基本权利为核心展开的聚合性利益，更是社会公众生存与发展的基础需求。这里的社会公众可以是全国性的，也可以是区域性的。《刑法修正案（十一）》在增设的侮辱、诽谤或者以其他方式侵害英雄烈士的名誉、荣誉罪中，规定“……损害社会公共利益，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。”事实上，我国《刑法》法益中的“社会公共利益”是普遍存在的，并不限于该罪的构成之中。《民事诉讼法》第五十五条第二款规定，……破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为……”，与《刑法》分则中的一系列的罪名相对应，如《刑法》中的“生产、销售伪劣产品罪”（刑法第一百五十七条至一百八十一条），“破坏环境资源保护罪”（刑法第三百三十八条至三百四十六条）等等，建议将《宪法》、民商法中的社会公共利益的概念植入《刑法》。

现代社会，需要更加注重社会公共利益与国家利益、集体利益的区别。首先，社会公共利益不同于国家利益，两者之间又有密切的联系。在一些领域，社会公共利益与国家利益还具有交叉性或者双重性，如《民事诉讼法》将生态环境和资源保护列为社会公共利益，而“生态安全、资源安全”又是总体国家安全观中的重要内容，当属国家利益。损害国家利益是对社会公众根本利益的损害。其次，社会公共利益不同于集体利益。根据《宪法》第五十一条等规定，基本利益分为社会公共利益与国家利益、集体利益和公民的利益；社会公共利益与集体利益和个体利益不能相互涵盖，具有交融性，如社会公共利益凝聚了广大个体利益的共性，同时，“附带公益诉讼的目的在于维护社会公共利益，这种公共利益既不同于刑法保护的社会秩序这种利益模式，更不同于公民的个人私益。”因此，“社会公共利益受损害是区分公益诉讼和私益诉讼的基本条件，也是能够提起公益诉讼的最核心条件。”

（三）刑法中的集体利益

集体利益是刑法法益中的重要内容。《刑法》第四百一十条规定，“……集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑”。集体利益分为集体财产权益和其他权益。根据《宪法》第六条的规定，劳动群众所有制也是我国经济基础的重要组成部分和社会主义制度的特色之一。集体所有制是指一定范围内的劳动群众对生产资料的共同占有，由其集体组织享有生产资料所有权的法律制度。集体组织主要是集体经济组织、集体事业单位和集体公益组织等。集体企业与国有企业和民营企业在企业财产的所有权、管理和分配等方面明显不同。集体财产权益，一般是指法律明确规定的属于集体所有的不动产和动产。集体财产的范围为：依法属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源；集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施，教育、科学、文化、卫生、体育等设施，以及集体所有的其他不动产和动产。集体组织的其他利益主要有其名称权、名誉权和荣誉权等。

二、拓展刑事附带民事公益诉讼

案件范围的，应当依法进行

我国《刑事诉讼法》第一百零一条规定：“……如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”1979年《刑事诉讼法》中的刑事附带民事诉讼制度至今未进行修改，该制度存在的主要问题是：刑事附带民事公益诉讼的保护范围仅限于“国家财产、集体财产”，而非完整保护刑法法益中的各项公共利益，不能满足我国经济社会发展和保障民生的现实需要。相比之下，如何拓展刑事附带民事公益诉讼范围，成为近年来司法改革的关注热点和难点。在2019年最高人民检察院的年度工作报告中，明确强调拓展公益诉讼案件的范围，对法律明确赋权领域之外人民群众反映强烈的公益损害问题探索立案，但其基本原则是“稳妥、积极”；2020年的最高检工作报告将该原则调整为“积极、稳妥”。司法实践中，公益诉讼的保护对象亦从最初的物质利益逐步向精神层面适度拓展，如各地检察机关对英烈保护公益诉讼等新型案例的探索。有基于此，要根据党中央的相关重要部署，从立法层面扩大刑事附带民事公益诉讼的保护范围，使之与刑法法益中的公共利益相匹配。将现行《刑事诉讼法》中的刑事附带民事公益诉讼的保护范围由“国家财产、集体财产”扩大至“国家利益”“集体利益”，并增加“社会公共利益”，从而有效落实《刑法》的任务。

前已述及，从立法层面扩大刑事附带民事公益诉讼的保护范围确有必要之处。具体而言，学界又有不同看法，主要有通过司法解释或者专门增加法条两种主流观点。有的学者认为，“考虑实践的迫切需求以及司法解释修订的迟缓，可以在公益诉讼的司法解释中一并规定”。有的学者认为，“解决这一冲突的根本方法是对《刑事诉讼法》第一百零一条进行修改，增加一款关于刑事附带民事公益诉讼的规定”。主要理由之一在于，因刑事附带民事公益诉讼与其他刑事附带民事诉讼之间存在着程序启动条件的冲突，即国家集体财产遭受损失和公共利益受到侵害不可等同理解的冲突。笔者认为，目前以司法解释的方法来扩大刑事附带民事公益诉讼案件范围的法律规定，是不可取的。“国家财产、集体财产遭受损失的……”是《刑事诉讼法》规定的检察机关提起附带民事公益诉讼案件的法定范围，由于其中并没有“等”，因此，该范围是刚性的。最高人民法院、最高人民检察院基于落实党中央相关改革的部署，出台的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2018〕6号，修改后为法释〔2020〕20号，以下简称为《检察公益诉讼解释》）第二十条规定，检察机关对于破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等，可以提起刑事附带民事公益诉讼。该解释不仅直接突破了《刑事诉讼法》第一百零一条的规定，而且其中还有“等”，又为实践探索预设了巨大的拓展空间。

司法解释是最高司法机关依法对司法工作中具体适用法律条文的含义所作的说明。首先，从有效保护公共利益的角度看，《检察公益诉讼解释》具有强化公益保护的积极意义，但是，从推进法治中国建设的角度看，其方法是不可取的。最高司法机关虽然可以根据立法的目的、原则和原意作出扩大的司法解释，但是，其解释不能超出法律用语之含义的最大范围。显然，不能从《刑法》《刑事诉讼法》中的“国家财产、集体财产”，解释出其也包括“生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等”。要根据《规划》“坚持立法和改革相衔接相促进，做到重大改革于法有据，充分发挥立法的引领和推动作用。对改革急需、立法条件成熟的，抓紧出台……”的精神，按照《立法法》相关规定，及时提出修改《刑事诉讼法》的议案。其次，有观点认为，《民事诉讼法》能够直接适用于刑事附带民事公益诉讼的案件办理。具体而言，如有学者指出，“刑事附带民事公益诉讼其本质上属于民事公益诉讼，遵循《民事诉讼法》的相关规定是刑事附带民事公益诉讼制度得以推行的合法性、正当性基础”。其实不然，从法律适用原则的角度看，特别法优于一般法，对于《刑事诉讼法》已有明确刚性规定的，只能适用《刑事诉讼法》，而不能以《民事诉讼法》去突破《刑事诉讼法》。

三、优化提起刑事附带民事公益

诉讼主体的法律制度

近几年来，检察机关在刑事附带民事公益诉讼和民事公益诉讼中的主体身份，成为学界热议的话题。“已有的对检察民事公益诉讼的起诉主体规范性文件绝大多数是由‘两高’出台的，由其对公益诉讼程序进行规范。”在顶层制度设计层面，检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的身份，在《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》《检察公益诉讼解释》等司法解释和改革文件中，有“附带民事诉讼原告人”“公益诉讼人”“公益诉讼起诉人”等称呼。笔者认为，基于对检察机关性质、任务与诉讼原理关系的不同理解，对检察机关在刑事附带民事公益诉讼的角色定位始终存在争议。检察机关同为代表国家利益、社会公共利益和集体利益提起公诉和附带民事公益诉讼，将其定性为“附带民事诉讼原告人”“公益诉讼人”和“公益诉讼起诉人”都是不准确的。检察机关提起民事公益诉讼的主体身份宜为公诉人。

首先，我国《宪法》明确将检察机关的性质定位为法律监督机关。该性质是由中国特色社会主义制度决定的，不同于欧美的检察机关即单纯公诉机关框架下的检察原告人地位。2017年9月11日，国家主席习近平在致《第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会的贺信》中明确指出：“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。中国检察机关……是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。”我国检察权是一种复合型权力，即法律监督与司法和公益保护的复合体，各项检察权都是法律监督权的具体化。在刑事诉讼和民事诉讼中的检察角色应当以宪法为依据，有别于欧美国家。其次，将检察机关列为“附带民事诉讼原告人”并不恰当。众所周知，诉讼角色决定诉讼权利的配置。人民检察院是国家的法律监督机关，与当事人诉讼权利的配置明显不同；我国检察机关有权监督审判及执行活动，而欧美检察机关和当事人不能监督审判活动。同时，检察机关并非案件当事人，与诉讼本身无直接利害关系，基于维护公益而非自身权益提起诉讼，不适用意思自治原则，不可以放弃维护国家利益、社会公共利益和集体利益的诉权。此外，也不能适用回避、诉讼代理人、反诉等，以及被其他的机关、社会团体、企业事业单位支持起诉等民事诉讼法的基本原则或者制度。再次，将检察机关列为“公益诉讼人”或者“公益诉讼起诉人”也不准确：“检察官以公益诉讼起诉人之身份，对公益诉讼案件进行控诉，积极出庭应诉，承担举证证明责任，督促法院作出有效裁判。”虽然这在一定程度上具有合理性，走出了民事诉讼本位的诉讼主体思维，但是，它既不能将行使国家公权力的检察机关与其他的公益诉讼人相区别，也不能展现检察机关法律监督的性质。究其原因，其理念固化于单纯的民事诉讼原理，脱离了宪法对检察机关的定位。第四，检察机关为维护国家利益、社会公共利益和集体利益，提起各类诉讼的诉讼角色应当协调一致。人民检察院的法律监督性质在各项诉权领域（指第一审）的角色外化应当一致，需要保持性质及内在逻辑的一体性。公诉人是传统刑事诉讼法中的概念，形成了固化的内涵。我国法律中的公诉人，不同于英美国家当事人地位的公诉人，而是具有审判监督职能的公诉人。为落实《宪法》对于检察机关的定位，且区别于“法律规定的机关和有关组织”，检察机关在刑事附带民事公益诉讼案件中的诉讼角色也应当是公诉人。

四、优化提起刑事附带民事公益

诉讼主体的范围与顺位

“由于刑事附带民事公益诉讼试点制度化的方式，让检察机关主体资格合法化备受质疑。”刑事附带民事公益诉讼起诉主体的范围与顺位，在很大程度上影响着保护公共利益的效能。

（一）从立法层面拓展提起刑事附带民事公益诉讼主体的范围

根据《刑事诉讼法》的相关规定，检察机关是提起刑事附带民事公益诉讼的唯一主体。而根据《检察公益诉讼解释》《最高人民法院、最高人民检察院关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》（法释〔2019〕18号）（以下简称《批复》）的规定，不仅增加了公益组织作为其起诉的主体，而且它是前置于检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的起诉主体。虽然增加公益组织作为其起诉的主体具有合理性，但是于法无据。

从有利于发挥多元起诉主体的积极性、加大保护公共利益力度看，建议参照《民事诉讼法》的相关规定修改《刑事诉讼法》，提起刑事附带民事公益诉讼的主体范围再增加：受犯罪侵害国有单位的上级国有资产管理等机关、负有管理和保护集体利益的机关，以及社会公益组织。虽然受犯罪侵害的国有单位和集体单位有权提起刑事附带民事诉讼，但是，从诉讼原理看，它们是以刑事被害人即当事人的身份起诉，并不直接具有公益诉讼的实质属性。当然，它在一定程度上也具有准公益诉讼的要素。如果由受犯罪侵害国有单位的上级国有资产管理等机关或者负有管理和保护集体利益的机关提起附带民事诉讼的，则为完整意义上的公益诉讼。

（二）优化提起刑事附带民事公益诉讼各类主体的顺位

第一，从立法层面优化检察机关与其他诉讼主体的起诉顺位。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（法释〔2021〕1号）的相关规定与《刑事诉讼法》相悖。该解释第一百七十九条规定，检察机关提起附带民事诉讼以受损失的单位未提起诉讼为前提条件。根据《刑事诉讼法》第一百零一条的规定，检察机关作为法律监督机关，其提起附带民事公益诉讼，并不以“受损失的单位未提起附带民事诉讼”为前置条件。综合考量多种因素，检察机关与受损害的国有单位和集体单位，宜根据向法院起诉的时间顺序来决定，即一方先起诉的，另一方则不再另行起诉。当然，如果一方认为另一方起诉的赔偿数额小于实际损害赔偿数额的，或者需要被告人承担其他民事责任的，则可以补充起诉。

第二，从立法层面调整检察机关与公益组织在提起刑事附带民事公益诉讼中的起诉顺位。《检察公益诉讼解释》《批复》规定，检察机关拟提起公益诉讼的，应当依法公告三十日，期满后法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，人民检察院才可以向人民法院提起诉讼。上述司法解释将公益组织列为前置于检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的主体资格，值得商榷。

全国政协于2019年11月23日围绕“协同推进公益诉讼检察工作”召开的“双周协商座谈会”上，一些委员提出“明确行政机关、公益组织、检察机关提起诉讼的顺位和相关程序。”首先，将公益组织列为前置于检察机关起诉主体的制度设计，既不符合诉讼规律，也减损了公益保护的及时性。由检察机关一体化提起公诉与刑事附带民事公益诉讼，有助于提高保护公共利益的及时性，提高诉讼效率、降低诉讼成本。公益组织提起附带民事公益诉讼，将必然降低诉讼效率和增加司法成本。公益组织及其代理律师提起附带民事公益诉讼，需要查阅侦查卷、主证复核和做好各项庭前准备工作；实践表明，这将导致法院在审理刑事部分后，再迟滞1—2个月才能审理民事部分。而由检察机关在查明案件事实后一并提起公诉和附带民事公益诉讼，法院可以一体化地开庭审理，有助于及时保护公共利益。笔者认为，宜将公益组织优先于检察机关起诉主体的顺位关系，调整为检察机关优先；如果公益组织认为检察机关应当提起而未提起刑事附带民事公益诉讼的，则有权起诉；或者认为检察机关起诉的赔偿数额小于应予损害赔偿数额的，或者认为需要被告人承担其他民事责任的，有权补充起诉。其次，将公益组织列为前置于检察机关起诉主体顺位，缺乏可操作性。实践中的一些问题也难以解决，如一些公益组织基于功利主义，选择在检察机关诉前的“公告期间”提出起诉要求，检察机关即失去了起诉主体的资格。由于损害公共利益与犯罪基于相同的事实，检察机关与公益组织均陷入了一个困局：公益组织为满足其起诉和出庭的基本需求，向检察机关提出查阅并且复制侦查卷，会见在押的犯罪嫌疑人（被告人），会见证人、被害人等要求；甚至为了降低其起诉出庭难度，依照《民事诉讼法》第五十五条，提出再由检察机关派员出庭支持其起诉的要求。侦查卷在检察机关提起公诉权前依法属国家秘密，即使在审判阶段，侦查卷中的一些内容如侦查方法、个人隐私、商业秘密等也属于保密的法定范畴。公益组织如何履行《保守国家秘密法》的义务和承担相关的法律责任，也值得研究。同时，公益组织会要求见在押的犯罪嫌疑人（被告人），这也缺乏法律依据。实践中也确有检察机关出庭（刑事）后，再派员出庭支持公益组织提起的附带民事公益诉讼，这种多此一举的顶层设计亟待调整。

五、完善刑事附带民事公益诉讼

的管辖制度

在办理刑事附带民事公益诉讼的改革探索中，地域管辖与级别管辖时常发生争议，一些司法改革机制文件在一定程度上突破了刑事诉讼法。

（一）完善刑事附带民事公益诉讼的地域管辖制度

实践中时常遇到以下情况：一条被污染的河流经过多个省辖市甚至跨省，上游的企业违法排污导致下游受害，上游所在地的公检法机关办案的积极性不大，甚至因为保护地方企业等地方保护主义的原因不想办案；下游被污染后即使以犯罪结果地为由进行管辖，但是由于河流有多个支流汇入，其污染源难以精准确定，难以取证。上游的党政领导不落实中共中央办公厅、国务院办公厅2016年12月11日《关于全面推行河长制的意见》“依法依规落实地方主体责任，协调整合各方力量，有力促进了水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。”等要求，成为关键因素。在司法改革中，一些地方不得已明确规定由下游集中管辖，如江苏省高级人民法院和省人民检察院对流经盐城市和连云港市的灌河环境污染刑事和民事案件，指定由灌南县人民法院和人民检察院集中管辖。此举有力地保护了灌河的水环境。但是，从法治层面看，刑事诉讼法中是以地域管辖为常态的，只有在特殊情况下才能进行指定管辖，如果以指定管辖为常态，则不符合刑事诉讼法关于管辖制度的立法精神。建议加大监督落实《刑事诉讼法》《关于全面推行河长制的意见》等的力度，强化对上游党政领导和公检法相关的责任追究，回归以地域管辖为常态、指定管辖为例外的刑事诉讼管辖制度。

（二）完善刑事附带民事公益诉讼的级别管辖制度

根据《检察公益诉讼解释》的规定，“民事公益诉讼的级别管辖为由省辖市级人民检察院向中级人民法院起诉。”司法实践中，检察机关提起民事公益诉讼制度的案件，绝大多数是刑民交叉案件，由基层检察院在提起公诉时一并提起附带民事公益诉讼，有助于提高司法效率和节约司法成本。如果一个刑事案件由基层法院审判后，再由中级人民法院审理该案的民事赔偿部分，完全没有必要。但是，最高人民检察院对此并不认同，张军检察长于2019年10月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上所作的《关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》中提出“起诉案件中，刑事附带民事公益诉讼占77.82%，民事公益诉讼占6.52%，行政公益诉讼占15.66%。起诉案件“搭顺风车”多、“啃硬骨头”少……。”笔者认为，应当遵循司法规律，以提起刑事附带民事公益诉讼为常态。

此外，全面推开检察机关提起民事公益诉讼制度已达四年，对于应当单独提起附带民事公益诉讼的，其级别管辖宜调整为由基层检察院向基层人民法院起诉。

六、构建刑事附带民事公益诉讼

的惩罚性赔偿制度

一般而言，惩罚性赔偿制度是指，人民法院基于公正、惩戒等价值考量，根据相关法律的规定并且结合具体案情，判决行为主体承担超过实际损害数额的责任。现行的《刑法》《刑事诉讼法》中没有惩罚性赔偿的制度设计。相比之下，《民法典》不仅在多个条款明确规定了惩罚性赔偿；同时，该法第一百七十九条还规定：“法律规定惩罚性赔偿的，依照其规定。”在《侵权责任法》第四十七条和《消费者权益保护法》第五十五条中，明确规定了惩罚性赔偿的内容。值得关注的是，这些规定是私益损害的惩罚性赔偿，而非公益损害的惩罚性赔偿。

近几年来以来，根据现行的法律规定，法院能否采纳检察机关提出的惩罚性赔偿的主张，始终存在争议。很显然，从完善国家公益保护法治体系的角度看，惩罚性赔偿应当适用于包括刑事附带民事公益诉讼在内的各项公益诉讼，这样才有助于预防行为人以过低成本侵害公共利益，增强法律威慑效能。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》《规划》中关于探索建立民事公益诉讼惩罚性赔偿制度等重要部署。

近两年来，对公益诉讼案件惩罚性赔偿的有益探索不断发展，如2021年1月，全国首例适用《民法典》的污染环境惩罚性赔偿的公益诉讼案宣判，该案由江西省浮梁县人民检察院对浙江海蓝化工集团有限公司提起的环境污染民事公益诉讼，并且主张依据《民法典》第一千二百三十二条的规定予以惩罚性赔偿，浮梁县人民法院予以采纳。又如最高人民检察院发布的“邓秋城、双善食品（厦门）有限公司等销售假冒注册商标的商品案”等指导案例。但是，从法治层面看，该案将法律明文规定的被侵权人基于私益保护的惩罚性赔偿制度，直接适用于公益保护的惩罚性赔偿，是缺乏法律依据的。

当下，亟待从顶层制定探索建立民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的改革方案，使之能够依法有序地稳步进行。虽然，惩罚性赔偿制度适用于刑事附带民事公益诉讼案件并无争议，但是，该惩罚性赔偿与适用罚金的关系有待厘清。目前，在办理刑民交叉案件中，罚金与惩罚性赔偿能否竞合适用，本身就缺乏相关法律法规指引。此外，在二者竞合适用扩大的背景下，上述两者之间的折抵成为具体处置难题，因而备受理论和实践争议。

第一，罚金与惩罚性赔偿可以竞合适用。罚金与惩罚性赔偿的法律属性明显不同，罚金属于刑罚体系中的附加刑，是惩罚犯罪的一种方式，它是指法院判处被告人向国家缴纳一定数额金钱的刑罚方法。在刑事责任与民事责任可以并行适用的基础上，才能解决好适用罚金与惩罚性赔偿的关系。广州市中级人民法院的（2020）粤01刑终130号判决书中写道，罚金和惩罚性赔偿金的不同属性，以刑事罚金抵扣民事赔偿金并无法律依据，且有可能降低侵权民事赔偿责任，该自由裁断方法有待商榷。

众所周知，我国《刑法》中的罚金分为四类：“单科式”“选科式”“并科式”和“复合式”，对于检察机关提起的刑事附带民事公益诉讼，法院应当根据犯罪的具体情节，特别是被告人损害公共利益造成的直接损失与间接损失的大小等依法判处。对于“单科式”和“并科式”，罚金与公益保护的赔偿或者惩罚性赔偿宜并行；对于“选科式”和“复合式”，若选择判处罚金的，不宜再判处惩罚性赔偿。从被告人的角度看，承担罚金与惩罚性赔偿都是缴纳金钱，但是，从法律适用层面看，作为刑事责任的罚金可以与民事责任的惩罚性赔偿并行，而非必然的抵扣关系。此外，也要防止过度地加重被告人的负担。

第二，正确适用《刑法》中的民事赔偿优先的原则。在刑事附带民事公益诉讼案件中，该原告人（即刑事诉讼中的被害人）在获取合理的民事赔偿金后，对于超出正常赔偿数额的惩罚性赔偿，不宜适用民事赔偿优先原则。因民事赔偿应当判归刑事附带民事诉讼的原告人，《刑事诉讼法》并没有规定基于私益保护，可以适用惩罚性赔偿；而刑事附带民事公益诉讼案件的赔偿金或者惩罚性赔偿金是基于公益保护，不可判归该原告人，该赔偿金应当交由相关的行政执法机关或者社会公益组织将其用于修复对公益的损害。罚金与公益保护的惩罚性赔偿属于自由裁量的范畴。

结语

在我国改革开放处于纵深期的今天，公共利益侵害现象愈演愈烈，在立法上明确检察机关有权提起公益诉讼及相关实体标准与程序，使检察权更好、更充分地发挥，这不仅是公益保护之需求，更是法治的需要。根据《规划》等重要部署，进一步厘清刑法法益中的公共利益，从立法层面对应性地拓展刑事附带民事公益诉讼案件的范围，优化检察机关在该诉讼中的角色定位，适当增加该诉讼中的起诉主体，并且优化各类起诉主体的顺位，探索刑事附带民事公益诉讼中的惩罚性赔偿制度，有助于完善刑事诉讼制度、人民检察制度和加快国家公益保护法治体系建设的步伐，有助于保障我国经济和社会的健康发展。

            （责任编辑：陈毅坚）

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