田华、王全泽：环境噪音污染等专业性行政处罚的司法认定与审查｜至正研究
田华，上海市第二中级人民法院行政审判庭经济管理纠纷审判团队审判员，三级高级法官
王全泽，上海市第二中级人民法院行政审判庭社会管理纠纷审判团队法官助理
——专业性行政处罚事实认定与行政裁量基准适用的司法审查
【裁判要旨】
当社会生活噪声排放源位于噪声敏感建筑物内时，噪声通过建筑物结构传播，属于边界噪声的特殊情况，应当按照《社会生活环境噪声排放标准》测定结构传播固定设备室内噪声来确定是否超出噪声排放标准。
行政机关制定的行政裁量基准经司法审查合法有效后应当作为审查被诉行政行为合法性的依据；人民法院认定行政机关逸脱裁量基准不具有合法性和合理性，但根据个案情况无需责令行政机关重新作出行政处罚的，可以直接作出变更判决，以促进行政纠纷实质性解决。
【案情】
上诉人（一审原告）：上海光明随心订电子商务有限公司（以下简称光明随心订公司）
被上诉人（一审被告）：上海市杨浦区生态环境局（以下简称杨浦生态环境局）
被上诉人（一审被告）：上海市杨浦区人民政府（以下简称杨浦区政府）
2019年6月3日，杨浦生态环境局接到举报，对光明随心订公司涉嫌违反社会生活噪声污染行为立案调查，经检测后于同年7月30日作出第2120190026号行政处罚决定，认定光明随心订公司位于延吉中路某室生产经营场所冷藏室夜间500Hz倍频带声压级的室内噪声排放值为30dB，超过《社会生活环境噪声排放标准》（GB22337-2008）规定的结构传播固定设备室内噪声排放标准1dB。杨浦生态环境局认为光明随心订公司的行为违反了《上海市社会生活噪声污染防治办法》第六条第三款的规定，依据该办法第十八条第一款第（二）项的规定作出处罚：1、责令光明随心订公司改正边界噪声超标的行为；2、罚款8000元。光明随心订公司不服，向杨浦区政府提出行政复议申请。杨浦区政府经审查作出杨府复字（2019）第122号行政复议决定，维持了杨浦生态环境局作出的处罚决定。光明随心订公司不服，向法院提起诉讼，请求撤销杨浦生态环境局作出的第2120190026号行政处罚决定，撤销杨浦区政府作出的杨府复字（2019）第122号行政复议决定。
【审判】
一审法院作出行政判决：驳回原告光明随心订公司的诉讼请求。一审宣判后，光明随心订公司依法提起上诉。上海市第二中级人民法院作出行政判决：1、撤销一审判决；2、变更杨浦生态局作出第2120190026号行政处罚决定第（二）项的罚款8000元为罚款4000元；3、撤销杨浦区政府作出杨府复字（2019）第122号行政复议决定。
一审法院认为：杨浦生态环境局作为本行政区域内的环境保护工作实施监督管理的行政主管部门，具有作出被诉行政处罚决定的行政职权。本案中，光明随心订公司生产经营场所的设备经检测超过《上海市社会生活噪声污染防治办法》规定的噪声排放标准，杨浦生态环境局所作处罚决定，并无不当。杨浦区政府所作复议决定合法。光明随心订公司提出的杨浦生态环境局对其噪声排放检测程序和方法的异议，缺乏相应的法律依据。一审遂于2020年4月28日判决驳回光明随心订公司的诉讼请求。宣判后，光明随心订公司不服，提出上诉。
上海市第二中级人民法院二审认为，杨浦生态环境局是杨浦区的环境保护工作的行政主管部门，具有作出本案被诉行政处罚决定的行政职权。光明随心订位于延吉中路73号-2室的经营场所与噪声敏感建筑物系在同一建筑物内，属于楼上楼下关系，符合《社会生活环境噪声排放标准》（GB22337-2008）第4.2条规定的结构传播固定设备室内噪声排放限值的测量、认定方法的情形。因此，上海市杨浦区环境监测站作为有资质的专业环境检测机构，其经检测，光明随心订公司生产经营场所噪声排放值超过《社会生活环境噪声排放标准》（GB22337-2008）规定的限值。杨浦生态环境局以《社会生活环境噪声排放标准》（GB22337-2008）为判定依据，认定光明随心订边界噪声超标，适用《上海市社会生活噪声污染防治办法》等规定，对其作出行政处罚，适用法律正确。
关于本案所涉噪声污染处罚幅度的确定问题，《上海市社会生活噪声污染防治办法》第十八条第（二）项，规定了3000元至3万元的罚款幅度。本市环境保护部门针对环境保护行政处罚裁量制订了《上海市环境保护行政处罚裁量基准规定》，在对本案所涉商业经营活动噪声超标违法行为有明确罚款幅度裁定表的情况下，杨浦生态环境局却选择适用了上述裁量基准规定中其他环境保护违法行为的罚款幅度的兜底条款，显然属于适用裁量规定不当。鉴于光明随心订公司经营场所噪声排放值经检测超标1dB，超标幅度较小，且光明随心订在行政程序中配合调查，并已按要求在规定期限内积极整改。因此，二审法院认为，杨浦生态环境局适用的裁量规定不当，处罚过重，复议维持被诉行政处罚决定，亦存在不当之处。原审判决驳回光明随心订的诉讼请求不当，应予撤销。
【评析】
不同于传统的行政处罚案件，以环境噪声污染行政处罚案件为代表的此类行政处罚案件体现出了较高的专业性，在法官不具有相关专业知识背景的情况下，需审查行政机关作出的专业性事实认定依据的技术性标准与作出处理依据的法律是否有效衔接，同时更需要结合事实审查行政自由裁量权行使是否适当。
一、技术标准性文件与法律的准确衔接
在目前在法律法规中，并没有有关结构传播固定设备室内噪声的规定。因此本案中，上诉人认为《中华人民共和国环境噪声污染防治法》和《上海市社会生活噪声污染防治办法》第十八条第一款第（二）项规定的是边界噪声超过国家规定排放限值的处以罚款，而被上诉人未测量边界噪声而是结构传播固定设备室内噪声，最终以边界噪声的法律规定对其进行处罚属于适用法律错误。
（一）两者适用范围的衔接《社会生活环境噪声排放标准》（GB22337-2008）首节内容“适用范围”规定：本标准规定了营业性文化娱乐场所和商业经营活动中可能产生环境噪声污染的设备、设施、边界噪声排放限值和测量方法。并未对结构传播固定设备室内噪声进行特别说明，以此看来，该标准的适用范围与法律法规是一致的。虽然该标准中确实将“4.1 边界噪声排放限值”和“4.2 结构传播固定设备室内噪声排放限值”进行了并列式编排，但同时也在“4.2 结构传播固定设备室内噪声排放限值”中规定了结构传播固定设备室内噪声排放限值系当社会生活噪声排放源位于噪声敏感建筑物内的情况下的噪声排放限值。从规范的角度考虑，两种噪声产生损益的方式和结果都是一致的，不同的仅是噪声源和受影响建筑的位置即噪声传播的方式，假设A为噪声源，B为受影响建筑，如简图所示：
不同的噪声的传播方式决定需采取不同的检测技术，因此结构传播固定设备室内噪声是边界噪声传播方式改变时的一种情况，二者并无本质区别。
（二）法律适用的准确衔接《社会生活环境噪声排放标准》（GB22337-2008）作为技术标准性文件，对法律中的概念进行技术性的区分是为了更细致地适用法律，通过法律解释即可得出法律中有关边界噪声的规定包含了对结构传播固定设备室内噪声进行规制的内涵。
为应对日益复杂的社会发展形态，不断扩张的行政权力已经将迟滞的立法更新甩在了身后。在本案中也可以看出，行政机关为能更好的行使行政职权而制定的专业性较强的技术标准性文件与法律法规的衔接存在问题，所以在事实认定后，法律适用方面的衔接工作事实上是由人民法院来完成的。本案中行政机关接到案外人举报后，委托专业检测机构按照《社会生活环境噪声排放标准》（GB22337-2008）的技术规定，准确布设测点，在规定的测量时段和测量工况下，按要求进行结果修正后得出专业性检测报告。该专业性检测报告虽系第三方机构作出，但并非用于行政机关居中裁决，而是作为对相对人作出不利处分的依据，因此为了更好地保障相对人权益，法院应当对其采取严格的高度盖然性的证明标准，对作出专业性检测报告的各项程序进行审查。具体到案中，应按照《社会生活环境噪声排放标准》（GB22337-2008）中“5. 测量方法”的规定，审查检测机构各环节留痕的程序性材料，包括检测过程、检测方法等是否符合该标准中相应程序规定。在查明上述事实的基础上，通过对技术性标准条文与法律条文的原意解释，将二者适用范围进行法律技术层面上的整合，进而将两者准确衔接，得出进行事实认定适用的检测标准的规定与进行处罚适用的法律法规规定并无冲突。
因此，行政机关在制定技术标准时，亦应当对相关的概念，编目等与现有法律法规进行详细对照，科学排序、对专业性概念详细注解说明，以减少当事人的误解和不具备专业知识背景的法官进行专业性解释可能发生的不良后果。
二、适用行政裁量基准的司法审查路径
新修订的《中华人民共和国行政处罚法》在第三十四条首次以法律形式规定了行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。而在此之前，已有相当数量的行政裁量基准被行政机关以规范性文件的形式适用于行政执法领域。因此，在涉行政机关裁量权案件中，人民法院的审查对象，往往具化为对行政机关适用行政裁量基准的审查。
（一）行政裁量基准的性质及效力行政裁量基准是指行政机关根据授权法的立法宗旨，通过对法定授权范围内的裁量权的情节细化和效果格化，并以规则的形式设定的一种具体化的判断选择标准，其目的在于对裁量权的正当行使形成一种法定的自我约束。它事实上是法律法规效力的延展，使得内容抽象的法律规范转化为具体的实施规则。从形式上看，行政裁量基准多表现为规范性文件，不对行政相对人创设新的权利和义务，但其规制对象为行政机关，因而属于内部规范性文件，且无法被法院直接作为对行政裁量权进行司法审查的依据。行政裁量基准为行政机关行使自由裁量权提供了具体的操作标准，同时带有行政命令的色彩，因此是理应得到行政机关遵守的行政规则。但值得注意的是，行政裁量基准只是对行政裁量权的行使加以规制而非剥夺，当个案之中出现不宜适用行政裁量基准但是符合上位法律法规的立法宗旨时，应当认可在特殊情况下行政行为未完全遵守行政裁量基准的合法性。行政裁量基准一般起着执行、解释法律法规等作用，其法律效果实则为其上级法律法规的效力折射，而这种折射也削弱了其作用于相对人的效力，加之从实践来看，并非所有的裁量基准均对外公开发布，因而其不具备完全的对外效力。
反观内部，从我国行政机关的层级制度设计的角度考量，上级机关制定的行政裁量基准无疑对下级行政机关有当然的强制拘束力。但是由于其内部行政规范性文件的性质，其只是为行政机关适用法律法规提供具体的操作标准，并不属于法律渊源，因此其也无法被法院直接作为司法审查的依据，但这并不意味着行政机关违反了行政裁量基准不会导致具体行政行为违法。当下新《行政处罚法》规定了行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权，如果行政裁量基准系在上位法的授权下，无越权及滥用权力行为，且制定程序合法，那么司法应当对行政机关内部的自我规制加以认可，如无特殊情况，违反裁量基准的行为则应认定行政裁量权运用不当，致使具体行政行为丧失合法性。
（二）对行政裁量基准的合法性审查本案生效判决的作出在新《行政处罚法》修订之前，在此之前法律对行政裁量基准并未有过明确界定，因而对行政裁量基准的司法审查，在司法实践中存在不同认识，采取了不同的应对策略，即不审查、合法性审查以及转换性审查策略等。在进行合法性审查时，法院可类比行政规范性文件对其进行形式审查。一般来说，法院尊重行政裁量基准的效力，即使行政裁量基准存在明显不合法之处，也应通过确认依据行政裁量基准作出的具体行政行为违法而不予适用裁量基准，不宜直接确认裁量基准违法。在本案中，二审法院采取了对行政裁量基准进行合法性审查与转换审查结合的审查策略。首先，对本市环保部门针对环境保护行政处罚裁量制订的《上海市环境保护行政处罚裁量基准规定》进行形式审查，该行政裁量基准制定主体合法，程序适当，因此在本案里对行政自由裁量权进行审查时可以予以援引和适用。
（三）对适用行政裁量基准行为的审查经审查，本案里的行政裁量基准规定中存在可以直接适用于本案的裁量的裁定表（即“商业经营活动或者工业企业噪声超标的罚款幅度裁定”表）；二审法院进而审查本案所涉处罚幅度的确定是否严格遵守了该行政裁量基准。经审理发现，在商业经营活动噪声超标违法行为在《上海市环境保护行政处罚裁量基准规定》中有明确罚款幅度裁定表的情况下，行政机关却未严格适用该行政裁量基准中相对应的裁定表，而是自行选择适用了“其他环境保护违法行为”的罚款幅度的兜底条款，同时也未说明具体适用情况。
尽管裁量基准对行政机关具有强制拘束力，但是基于个别情况考虑，行政机关可以不严格遵守行政裁量基准而直接依据法律法规作出决定，即是否具有逸脱行政裁量基准的正当理由。本案中，光明随心订公司经营场所的冷藏室设备噪声排放值经检测为30dB，仅超过《社会生活环境噪声排放标准》（GB22337-2008）规定的500Hz倍频带声压级的室内噪声排放标准1dB，虽属于超过国家规定的社会生活环境噪声排放限值，但超标幅度较小，该违法情形对环境影响程度并不严重。且根据行政机关查明的事实，其在行政程序中配合调查，并已按要求在规定期限内积极整改，更换了设备。因此，本案中行政机关未严格遵守该行政裁量基准规定，不属于可逸脱行政裁量基准的“特殊情况”，存在恣意裁量现象，得出行政机关属于适用裁量基准不当的结论。
三、变更判决作出的标准
《行政诉讼法》第七十七条规定了人民法院作出变更判决的情形，即行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。一般来说，变更判决是行政诉讼中较为复杂较难把握的一种判决形式，司法对行政干涉的界限在哪里的争议在学界一直存在，但无论如何，“专断权力和自由裁量乃是法院所拒绝支持的。它们编织了一个限制性原则的网状结构，要求法定权力应合理、善意而且仅为正当目的行使，并与授权法精神及内容相一致”。因此，人民法院应何时以及如何作出变更判决是更亟待形成共识的问题，《行政诉讼法》第七十七条中的“明显不当”，应从行政行为合理性角度出发，如是否适用行政法上比例原则等进行审查。
着眼本案中行政处罚的作出是否明显不当，主要从三方面展开：第一，相对人违法事实的危害程度与处罚是否相匹配。本案中相对人的噪声超标仅1dB，社会危害程度并不高，但处罚适用了较高的裁量基准，明显超出违法危害程度。第二，相对人是否配合行政行为作出并积极整改。本案中，相对人在行政机关调查过程中即更换了产生噪声的故障机器，同时积极配合整改，已将危害程度最大程度降低。第三，变更判决是否满足程序经济。本案的争议较为明确，对罚款金额直接变更判决明显比其他判决方式更为经济。从实质解决行政纠纷，节约行政资源与司法资源、减少当事人讼累的角度出发，也应作出变更判决。
*为方便网络发布，已删除脚注。