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周长军、芮秀秀：“醉驾”案件中强制提取血样行为的性质与规制——以行刑衔接为视角
摘要：“醉驾”案件中强制提取血样行为的性质界定直接影响到其遵循的法律规范、法律关系、取证效力、权利保障体系和法律救济程序的设计。我国相关立法、裁判和理论研究对于“醉驾”案件中强制提取血样行为的性质聚讼纷纭，以致实践中出现了司法处理的不统一、“醉驾”者权利保障的困局和公众法律认同感的降低。行刑法律衔接不畅、“二元一体”的公安权力结构和刑事立案程序的一体化安排是主要影响因素。应当根据主客观相统一和有利于机动车驾驶人权利保障原则，分类认定“醉驾”案件中强制提取血样行为的性质；贯彻法律保留原则和正当程序原则；改革刑事立案制度，赋予公安机关对强制性措施的紧急使用权；完善非法提取血样证据的排除规则，强化检察机关对公安刑事立案前调查活动的法律监督。
关键词：醉驾；强制提取血样；行政调查；刑事初查；刑事侦查
目次一、问题的提出二、“醉驾”案件中强制提取血样行为的定性乱象及其根源三、“醉驾”案件中强制提取血样行为定性的实践意义四、实然与应然：“醉驾”案件中强制提取血样行为的性质厘定五、“醉驾”案件中强制提取血样的制度完善
一、问题的提出
根据《醉驾若干意见》《指导意见》等的规定，血液酒精含量检验鉴定意见是认定犯罪嫌疑人醉酒与否的依据；交通民警检查中发现机动车驾驶人有酒后驾驶机动车嫌疑的，要立即进行呼气酒精测试，而当存在涉嫌醉酒驾驶机动车、当事人对呼气酒精测试结果有异议，或者拒绝配合呼气酒精测试等方法测试以及涉嫌饮酒后、醉酒驾驶机动车发生交通事故等情形时，应当立即提取血样检验血液酒精含量；当事人在醉酒状态下，应当先采取保护性约束措施，并进行人身安全检查，将当事人带至醒酒约束场所，约束至酒醒。可见，公安交警强制提取血样的行为就处于行政执法与刑事诉讼的中间地带，由此带来了性质认定的困难，产生了较大的认识分歧。笔者在北大法宝的司法案例库“危险驾驶罪”案件中，以“醉酒”和“血液”为关键词检索发现，在相关的刑事和行政裁判文书中，对于公安交警强制提取血样行为的性质，机动车驾驶人一方多主张是行政强制措施，检察机关和公安交警多认为是刑事侦查行为，法院的裁判结论则不尽统一。
近年来，危险驾驶罪已成为检察机关提起公诉的头号犯罪。据统计，2019年全国检察机关共起诉危险驾驶罪322041人，占17.7%，超出排在第二位的盗窃罪4个百分点。2021年1至6月，检察机关提起公诉的犯罪中，排在第一位的仍是危险驾驶罪。而在危险驾驶罪案件中，绝大多数是“醉驾”案件。可见，“醉驾”案件中强制提取血样行为的性质认定，事关重大。上述定性乱象不仅可能损害机动车驾驶人的权利保障，而且可能引发当事人对强制提取血样证据效力的质疑，削弱公众的法律认同感。
鉴此，本文拟就“醉驾”案件中强制提取血样行为的性质进行研究，探讨“醉驾”案件中行政执法与刑事司法的分离和衔接机制，旨在完善强制提取血样行为的制度规范，强化机动车驾驶人的权利保障。
二、“醉驾”案件中强制提取血样行为的定性乱象及其根源
从检索的“醉驾”案件裁判文书中发现，对于公安交警强制提取血样行为的性质，目前主要存在行政调查行为/行政强制措施、刑事侦查行为、双重性质、刑事初查行为等不同的认识或判定。
第一，行政调查行为/行政强制措施说。比如，在夏某某危险驾驶案件中，被告人夏某某饮酒后在公共地下停车库内，驾驶小型轿车倒车时尾部撞上他人轿车，交警到现场后多次要求夏某某接受呼气酒精测试，但其拒绝配合，交警于是将夏某某押上警车，带至医院，在控制其身体的情况下，由医生抽取血样进行鉴定，血样中乙醇浓度为2.28毫克/毫升，公安机关随后立案。该案审理法院认为，危险驾驶罪中强制提取血样行为暂时限制了被提取人的人身自由，且发生在刑事立案之前，属于行政强制措施；公安机关在提取血样过程中虽然违反了相关行政法规，但所提取的血样作为证据使用不会对司法公正产生严重影响，可以作为定案的依据。我国有学者也认为，对于拒绝提取血样并有反抗行为的饮酒当事人，可以使用约束带或警绳强制提取血液，这是一种行政调查方式，也是一种即时强制。
这种观点的立论依据在于：一是刑事立案程序的设置原理和刑事初查行为的任意性特征。我国刑事诉讼法》规定，立案是刑事诉讼中第一个独立的诉讼阶段，立案后才正式进入刑事诉讼程序，采取侦查措施。2020年修正后的《公安机关办理刑事案件程序规定》第174条进一步规定，公安机关在立案前可以进行调查核实即初查，但只能依照有关法律和规定采取询问、查询、勘验、鉴定和调取证据材料等不限制被调查对象人身、财产权利的措施，不得采取强制措施和技术侦查措施，不得查封、扣押、冻结被调查对象的财产。“醉驾”案件中公安交警将驾驶人带至医疗机构或者现场由法医等具备相应资质的人员抽取血液的活动发生于刑事立案之前，因而不属于侦查行为，同时由于其具有一定的人身自由限制性，所以也不属于刑事初查行为。二是相关行政法律规范将强制提取血样行为界定为行政强制措施。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第24条第（四）项规定，公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中，依法可以采取“检验体内酒精、国家管制的精神药品、麻醉药品含量”的行政强制措施。《公安机关办理行政案件程序规定》也规定，办理行政案件时，可以依法对违法嫌疑人采取保护性约束措施、继续盘问、强制传唤、强制检测、拘留审查、限制活动范围，对恐怖活动嫌疑人采取约束措施等强制措施；对违法嫌疑人涉嫌酒后驾驶机动车的，可以依法采集血液。三是交警支队填发的公安交通管理行政强制措施凭证（格式文本）等书证，也明确强制检验血液属于行政强制措施。
第二，刑事侦查行为说。不少刑事裁判文书持此观点。比如，在谢某某危险驾驶案中，尽管辩护人认为公安机关对涉嫌醉酒驾驶机动车人员提取血样的行为属于行政强制措施，但法院审查后认为，被告人经呼气式酒精含量测试结果达到“醉驾”标准，已然涉嫌危险驾驶罪，此时民警将其带至医院提取血样，并非再是基于交通行政管理的需要，而是为确定其行为是否构成刑事犯罪进行调查、收集证据，属于刑事侦查行为。
刑事侦查行为说的立论依据主要在于强制提取血样行为的实质目的和紧迫性。其一，酒后驾驶机动车既可能是酒驾行政违法，也可能是“醉驾”犯罪。呼气式酒精含量检测是初步判断方式，当呼气式酒精含量阈值达到80mg/100ml的“醉驾”标准，已然涉嫌危险驾驶罪时，再强制提取血样，就不再是基于维护治安秩序的行政目的，而是为了刑事追诉的目的。其二，醉驾型危险驾驶案件的一个显著特征是，办案机关的取证行为具有很强的时效性，所以为防止证据的灭失，暂时性限制人身权具有正当性和现实必要性。或者说，为更准确地测定被告人案发时血液中的酒精含量，先行固定证据即提取血样后再行立案应属合理。
第三，双重属性说。持此论者认为，强制提取血样行为具有行政调查和刑事侦查的双重属性，主要依据在于行政调查与刑事侦查的竞合性。比如，在姚某危险驾驶案中，法院认为，公安民警因被告人姚某呼吸式酒精测试已达醉酒标准，具有危险驾驶犯罪嫌疑，遂将其带至医院抽血检查的行为既属于行政强制措施，也属于刑事侦查行为。在陈某某危险驾驶案中，法院认为，在被告人陈某某已有危险驾驶犯罪嫌疑的情形下，公安机关对其抽取血样行政强制措施既属具体行政行为，具有行政可诉性，同时也属于刑事侦查行为。
第四，初查行为说。持此论者认为，强制提取血样是刑事立案前的初查行为。主要依据是：从案件事实和案件性质看，在呼气酒精含量达到“醉驾”标准时，驾驶人具有了涉嫌危险驾驶罪的可能性，行政违法案件很有可能转化为犯罪案件，强制提取血样行为的功能就在于确认是否达到危险驾驶罪的立案标准。比如，在李某诉海宁市公安局交通警察大队强制案中，法院审查认为，在刑事立案侦查前，公安机关就是否存在犯罪事实具有初查权力，可以进行调查取证，本案中被告实施检验血液（提取血样）取得的证据（理化检验报告）在李某危险驾驶刑事案件作为证据出示并被采信，所以尽管被告实施的检验血液（提取血样）行为是在刑事立案侦查前作出，但仍应认定系公安机关对原告所涉刑事犯罪的调查取证行为，综上，被告对原告实施的检验血液（提取血样）行为应认定属于公安机关在查处醉酒驾驶机动车的犯罪嫌疑人时的取证行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。又如，在许某某与海盐县公安局交通警察大队公安行政管理：道路交通管理（道路）上诉案中，二审法院裁定认为，在刑事立案前，公安机关是可以进行调查、取证的，本案中被上诉人在检验上诉人血液中酒精浓度前，上诉人呼吸酒精测试的酒精含量已达到159㎎/100ml，明显高于“血液酒精浓度达到80毫克”法定醉酒驾驶标准，存在因涉嫌危险驾驶罪被追究刑事责任的可能，事实上此后亦进行刑事立案，生效刑事判决、裁定认定上诉人构成危险驾驶罪并追究其刑事责任，故本案被上诉人实施的血液酒精检测行为并非行政调查取证行为，而是刑事初查取证。
（二）强制提取血样行为定性混乱的追根溯源
实践中，强制提取血样行为的定性乱象之出现，原因颇为复杂。在笔者看来，主要与我国行刑法律的衔接不畅、公安机关“二元一体”的权力结构以及刑事立案程序的一体化安排存在密切关联。
1.行刑法律的衔接不畅。伴随着2011年《刑法修正案（八）》的通过，醉酒驾驶行为由行政违法升格为刑事犯罪，受到行政法和刑事法的双重调整。对于“醉驾”案件中强制提取血样行为，行政执法规范和刑事诉讼规范的规定存在衔接不畅乃至冲突之处。
行政执法规范通常将“醉驾”案件中强制提取血样的行为界定为行政强制措施。《公安机关办理行政案件程序规定》第95条规定：“对有酒后驾驶机动车嫌疑的人，应当对其进行呼气酒精测试，对具有下列情形之一的，应当立即提取血样，检验血液酒精含量……（三）涉嫌醉酒驾驶机动车的……”。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第24条进一步规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中，依法可以采取下列行政强制措施：……（四）检验体内酒精、国家管制的精神药品、麻醉药品含量”。这就将强制提取血样的行为明确为行政强制措施。
刑事诉讼规范对“醉驾”案件中强制提取血样行为的性质虽然缺乏明确界定，但大致可以推论其基本态度是视为刑事初查或侦查行为。比如，根据《指导意见》，交通民警检查中发现机动车驾驶人有酒后驾驶机动车嫌疑的，要立即进行呼气酒精测试，对涉嫌醉酒驾驶机动车、当事人对呼气酒精测试结果有异议，或者拒绝配合呼气酒精测试等方法测试以及涉嫌饮酒后、醉酒驾驶机动车发生交通事故的，应当立即提取血样检验血液酒精含量；对现场发现的饮酒后或者醉酒驾驶机动车的嫌疑人，尚未立刑事案件的，可以口头传唤其到指定地点接受调查；有条件的，对当事人可以现场调查询问；对犯罪嫌疑人采取强制措施的，应当及时进行讯问。据此，强制提取血样是公安机关为确定机动车驾驶者的生理状态、获取犯罪证据而开展的刑事初查活动。而在2019年10月浙江省公检法联合发布的《关于办理“醉驾”案件若干问题的会议纪要》中，对“醉驾”案件的立案标准规定如下：“对现场查获经呼气测试，酒精含量达到国家质量监督检验检疫局发布的《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》中醉酒标准（≥80mg/100ml）的机动车驾驶人，无论其对检验结果是否有异议，均立案查处，并由医疗机构或者具备资格的检验鉴定机构工作人员按照规范抽取血样，及时进行血液酒精含量检测。检测结果未达到醉酒标准的，撤销案件。”也就是说，以呼气酒精含量达到醉酒标准作为“醉驾”案件的刑事立案依据，从而将强制提取血样行为纳入侦查范围，执行刑事诉讼法的规定。
立法层面的衔接不畅和冲突，不仅会导致实践中侦、控、辩、审之间对强制提取血样行为性质的认识分歧，而且容易造成公检法各自系统内部的处理冲突。
2.公安机关“二元一体”的权力结构。公安机关肩负着维护社会治安秩序和惩治犯罪的双重任务，同时拥有行政执法权和刑事侦查权，于是形成了“行政违法与刑事犯罪二元一体的追究机制”。1998年之前，刑事案件主要由公安机关的刑侦部门负责，治安管理职能则主要由公安机关的治安部门履行；但是1998年起，公安机关不断扩大治安部门的刑事管辖权，越来越多的刑事侦查权转移到治安部门，从而二元权力集中在同一行为主体的现象日益凸显。据统计，至2012年，治安部门管辖的刑事案件罪名已超110个。
酒后驾驶机动车，不仅是行政违法行为，当行为人的体内酒精含量达到醉酒标准时，还构成了危险驾驶罪，应当追究刑事责任。根据相关法律规范，公安交警同时拥有对酒后驾驶机动车行为的行政执法权和刑事侦查权。实践中，公安交警处理酒后驾驶机动车案件的一般流程是：拦停车辆、例行检查，或者发生交通事故后当事人、群众报警；对驾驶人进行呼气酒精含量检测；提取血样进行血液酒精含量检测；拘留驾驶人……其间采取的措施可能有行政调查手段，也可能有刑事调查手段。然而，如何区分行政调查与刑事调查？行政调查何时转化为刑事调查？如何界定处于行政调查与刑事侦查之间的强制性措施？如何有效保障和救济机动车驾驶人的合法权利？都是实践难题。在很多情况下，公安交警查处酒驾过程中可能连自己都不太清楚案件的性质，不能判断采取的措施是行政调查还是刑事调查，其后果便可能是两种权力的混用。
此外，在公安机关“二元一体”的权力结构框架下，行政执法权与刑事侦查权的界限不够清晰，也给公安机关滥用权力提供了操作空间。实践中，有些公安机关假借行政调查之名行刑事侦查之实，以规避严格的刑事诉讼程序，或者假借刑事侦查之名行行政调查之实，以避免因行政违法被提起行政诉讼。由此，“如何区分公安、国家安全等机关的刑事侦查行为和行政行为，一直是困扰行政审判实践的问题之一”。
3.刑事立案程序的一体化设置。在我国，无论现行犯还是非现行犯案件，都以立案为刑事诉讼程序启动的标志和开展侦查活动的前提。
作为行政行为与侦查行为的分界线，立案的主要程序性功能是屏蔽侦查行为的启动。不过，从实践中看，立案程序的设置并不完全契合所有类型的刑事案件，其侦查屏蔽性功能与现行犯案件办理之初对强制性措施的紧迫需求存在冲突。在现行犯案件中，为了应对固定证据、防止证据灭失或犯罪嫌疑人逃跑等情况，常常需要紧急采取一定的强制性措施，但事先又难以完成刑事立案报批程序，因而倘若采取，便可能会遭遇合法性质疑。由此不难理解，在“醉驾”案件中，面对当场查获的涉嫌“醉驾”的行为人，需要立即提取血样进行检测，强制提取血样行为就因刑事立案程序的立法设置而出现定性困难和合法性争论。
此外，根据《刑事诉讼法》规定，刑事立案需要同时满足“有犯罪事实”的事实条件和“需要追究刑事责任”的法律条件。为达到立案条件，许多刑事案件立案前，办案机关都需要进行一定的初查活动，但由于法律未明确初查的法律地位和性质，因而导致在类似酒驾等可能发生行刑转化的案件中，应当如何区分公安交警的行政执法行为和刑事初查行为以及行政执法行为何时转化为刑事初查行为，成为聚讼纷纭的问题。
三、“醉驾”案件中强制提取血样行为定性的实践意义
首先，强制提取血样行为的性质决定了其遵循的法律程序。如果认定为行政调查行为，则应当遵循行政法律规范，依据行政调查程序的要求进行；如果认定为刑事初查行为或侦查行为，则应当遵循刑事诉讼法律规范，依据刑事初查或侦查程序的要求展开。
其次，强制提取血样行为遵循的法律程序不同，则相应的法律关系、权力控制强度、权利保障和救济力度、证据要求等方面便存在较大差异。一是在法律关系上，尽管行政机关与行政相对人之间、侦查机关与犯罪嫌疑人之间在法律地位上是平等的，但现实中往往处于不平等的状态。相比于刑事诉讼程序对“平等武装”原则的遵从，行政执法程序中的法律关系可能更不对等。正如有学者指出的，“非对等性是行政领域的法律关系区别于其他部门法律关系的重要特征。”二是在权力控制强度上，相较于刑事诉讼中的侦查机关，公安机关在行政程序中享有较大的行政裁量权，外部监督较少，权力制约相对较弱。三是在权利保障力度上，由于刑事诉讼对犯罪嫌疑人权利的介入和干预较之于初查对象以及行政执法程序中的行政相对人都要深入，因而对犯罪嫌疑人的程序性保障也高于初查对象和行政相对人。根据刑事诉讼法规定，犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人；侦查机关在第一次讯问犯罪嫌疑人或者对犯罪嫌疑人采取强制措施时，有义务告知其具有委托辩护人辩护的权利。但行政调查程序中的行政相对人、刑事初查程序中的初查对象均不享有类似权利。四是在权利救济制度上，行政相对人对违法行政行为可以申请复议、提起行政诉讼或申请行政赔偿，刑事初查对象对于违法初查行为可以申请检察机关监督和纠正、申请司法机关排除由此取得的非法证据，而犯罪嫌疑人对于违法侦查行为除可以申请检察机关监督和纠正、申请公安司法机关排除由此取得的非法证据外，还可以请求刑事赔偿等。五是在证据要求上，侦查手段往往涉及对公民人身自由、生命健康等基本权利的重大限制或干预，因而较之于行政手段和刑事初查手段，证据要求更为严格。
依据法理，同一主体享有、行使多种不同权力时，应当遵循程序分离原则。在酒驾案件中，由于公安机关同时具有行政调查权和刑事侦查权，因而应当准确区分其行政调查行为、刑事初查行为和侦查行为，以便实现不同程序的合理衔接和转化。
四、实然与应然：“醉驾”案件中强制提取血样行为的性质厘定
从实然层面分析，对于“醉驾”案件中强制提取血样行为的性质，由于刑事诉讼规范缺乏相关的规定，加之刑事立案制度的要求，因此无论是作为初查行为还是侦查行为来认定，均存在根本性的法律障碍。申言之，尽管尚存在不同的认识，但我们认为，在现行法框架下，公安交警强制提取血样行为作为一种行政强制措施的性质应当说是比较明确的。
根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》等行政法律规范，“醉驾”案件中公安机关强制提取血样的行为应当遵守以下程序要求。其一，保障当事人的知情权、陈述权和申辩权。其二，满足实体和程序方面的适用要件。比如，紧急情况下，现场采取行政强制措施的，公安交警应当在24小时内向公安机关交通管理部门负责人报告并补办批准手续等。其三，当事人认为公安机关强制提取血样的行为违法时，有申请复议、提起行政诉讼及申请行政赔偿的救济权。
不过，将强制提取血样行为界定为行政强制措施，在理论上和实践中都存在不少的问题。
首先，不符合法律保留原则。根据法律保留原则，国家机关干预人民受宪法保障的基本权，必须事先取得明确的法律授权。我国《立法法》第8条也规定，限制人身自由的强制性措施，应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。强制提取血样作为人身检查方面的强制性措施，干预了驾驶人的人身自由、身体健康及身体的完整性等权利，属于法律保留范围。我国现行法律中，尽管《刑事诉讼法》第132条明确规定“为了确定被害人、犯罪嫌疑人的某些特征、伤害情况或者生理状态，可以对人身进行检查，可以提取指纹信息、采集血液、尿液等生物样本。犯罪嫌疑人如果拒绝检查，侦查人员认为必要的时候，可以强制检查”，但行政法律中并未明确赋予公安机关强制提取血样的权力，只是在一些位阶较低的行政规范性文件中规定了强制提取血样的情形和程序，显然有违法律保留原则。
其次，权力规制强度和权利保障力度偏低，不符合比例原则。一是提取血样的主体与执法主体的资格要求均较为宽松。根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》，由两名交警或一名交警、警务辅助人员将驾驶人带至医疗机构或者现场由法医等具有相应资质的人员提取血样。二是对违法提取血样的行为没有规定相应的程序性制裁措施。对于公安交警没有履行告知义务、不听取驾驶人的陈述和辩解、提取血样时使用含醇类消毒液进行皮肤消毒、血液样本没有按规范低温保存、在没有低温保存的情况下延迟送检、延迟送检未经批准或者超过法定送检时间等情形，应当如何处理以及是否排除该血液检测结论的证据能力，目前均缺乏具体的规定。三是行政相对人的权利保障相对较弱。相关行政法律规范要求执法机关当场告知当事人依法享有的权利，听取其陈述和申辩，但未明确规定告知的方式和权利内容，以致实践中公安交警通常不会主动告知，或者即便告知，也只是简要地进行口头告知，以致行政相对人常常不知或不会行使陈述、申辩等权利。四是行政相对人不享有聘请律师辩护的权利。
比例原则是公法学的“帝王条款”，要求国家公权力机关采取限制公民基本权利的手段应当与追求或企图实现的社会公共利益保持适当的比例关系，保障公民基本权利不受公权力的过度干预，具体包括适当性原则、必要性原则和狭义比例原则。如前所述，“醉驾”案件中，一些强制提取血样的行为会对驾驶人的基本权利造成重大干预，理应纳入以“尊重和保障人权”为根本任务的刑事诉讼法调整范围，而不宜一律作为行政强制措施来加以规制，否则就违背了比例原则的要求。
（二）“醉驾”案件中强制提取血样行为性质的应然分析
在实然分析的基础上，还需超越现行法的限制，基于程序法理，对“醉驾”案件中强制提取血样行为的性质进行应然性的探讨，以便为相关立法和司法的完善提供科学指导。
1.行政调查行为、初查行为与侦查行为的区分标准。在对强制提取血样行为的应然属性进行分析之前，需要先从学理上厘清行政调查行为、刑事初查行为与侦查行为的界限。
关于行政调查行为与侦查行为的区分标准，学界存在立案说、授权说、犯罪说、结果标准说、形式标准说、实质标准说等不同观点。这些观点尽管各有合理之处，但也存在一定的问题。立案说、授权说和形式标准说均从客观形式上进行区分，忽视了实践中公安机关为利用留置、盘查等行政措施规避刑事拘传、拘留等侦查措施的适用，或者为避免成为行政诉讼被告或承担行政赔偿责任而假借刑事侦查之名行行政调查之实等现象。犯罪说则不符合认识规律，因为当事人的行为是否构成犯罪是刑事审判的结果，而非侦查行为的前提；结果标准说以结果反推行为人的行为性质，也不符合正常的逻辑思维。至于实质标准说，虽已触及二者差异的关键之处，但未对实践中公安机关有时自己也分辨不清是行政行为还是侦查行为的情形给予考虑。鉴此，笔者赞同近年来有学者提出的“综合权衡标准”说，即区分公安机关的行为属于行政行为还是侦查行为，可以根据行为的种类、主观动机、程序手续以及有利于违法犯罪嫌疑人的权利保障进行总体权衡，先根据行为种类、程序手续、主观动机进行区分，若难以区分时，则应适度向有利于保障涉嫌违法犯罪嫌疑人权利的角度予以认定。
至于初查行为与行政调查行为、侦查行为的区分，也需从主客观相结合以及有利于保障当事人合法权利的综合维度进行分析。其一，从主观上分析办案人员的行为目的。如果为了确认是否达到刑事立案标准，则为初查行为；如果为了收集固定证据、查明犯罪事实、查获犯罪嫌疑人的刑事追诉目的，则为侦查行为；如果为了实现维护社会治安秩序的行政目的，则为行政调查行为。其二，从客观上分析证明案件事实的证据情况、刑事立案手续和法律文书以及行为的种类。一方面，开启初查行为与行政调查行为、侦查行为需要满足的证明门槛高低不同，即根据调查行为对当事人权利的干预程度，侦查行为、初查行为、行政调查行为的证明要求依次降低。另一方面，刑事立案是侦查行为与初查行为、行政调查行为的分界线，如有刑事立案决定书，则为侦查行为，如没有，则需结合办案行为目的和行为人的违法犯罪嫌疑程度进行区分。此外，办案机关的行为种类也是分析判断的重要参考。刑事诉讼法明确规定的拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等对人身自由的强制措施，显然属于侦查行为；查封、扣押、冻结等对财产的强制措施，需要结合办案机关的主观目的和行为人的违法犯罪嫌疑程度，确定是行政行为还是侦查行为；询问、勘验、鉴定等对当事人权利干预较轻的措施，也需结合办案机关的主观目的及行为人的违法犯罪嫌疑程度进行判断。其三，在根据以上标准无法准确判断行为性质的情况下，应当朝有利于当事人权利保障的方向进行认定。考虑到刑事诉讼活动可能会对当事人的人身自由、生命健康等基本权利造成重大干预，对公权力行使的控制更严格，对当事人权利的保障更有力，因而可以认定为刑事侦查行为或初查行为，以优先适用刑事诉讼法的规定。
2.“醉驾”案件强制提取血样行为性质的类型化界定。根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》和《公安机关办理行政案件程序规定》，涉嫌酒驾的机动车驾驶人拒绝配合呼气酒精测试，或者进行呼气酒精测试后存在以下三种情形的，均需提取血样进行血液酒精浓度检测：当事人对呼气酒精测试结果有异议的；涉嫌醉酒驾驶机动车的；涉嫌饮酒后驾驶机动车发生交通事故的。根据上述行政调查行为、初查行为与侦查行为的区分标准进行分析，在这几种情形下，强制提取血样的行为性质并不完全相同。
第一，在涉嫌酒驾的机动车驾驶人拒绝配合呼气酒精测试的情形下，公安交警强制提取血样，是为了确认驾驶人是否违反了交通管理规定、是否酒后驾驶以及是否构成“醉驾”，同时由于收集的证据材料极为缺乏，所以该行为应当界定为行政强制措施。
第二，在机动车驾驶人对呼气酒精检测结果有异议，且呼气酒精含量检测结果未达到醉酒标准（<80mg/100ml）的情形下，公安交警强制提取血样行为的目的显然不是为了刑事追诉或者确认是否达到刑事立案标准，而是为了维护社会治安秩序，所以该行为应当是行政强制措施。
第三，在机动车驾驶人涉嫌饮酒后驾驶机动车发生交通事故的情形下，醉酒驾驶的嫌疑较大，因而公安交警强制提取血样行为在主观上可能具有行政执法和刑事初查的双重目的，或者说，此时存在行政执法行为与刑事初查行为的竞合，应当从有利于保障驾驶人合法权利的角度，将其界定为初查行为，适用刑事诉讼法的规定。
第四，在机动车驾驶人呼气酒精含量达到或超过醉酒标准（≥80mg/100ml），因而涉嫌醉酒驾驶机动车的情形下，公安交警强制提取血样在主观上应当不是为了确认是否达到刑事立案标准，而主要是出于收集固定证据、查明犯罪事实和查获犯罪嫌疑人的刑事追诉目的，因而应当从有利于驾驶人权利保障的角度，将该行为界定为侦查行为。可能正是出于这方面的考虑，前述浙江省公检法联合发布的《关于办理“醉驾”案件若干问题的会议纪要》明确以呼气酒精含量达到醉酒标准为立案依据，从而将其后实施的强制提取血样行为归于侦查活动，以避免出现“先侦后立”现象。
最后，需要指出的是，实践中上述四种情形可能会出现竞合。当发生竞合时，应当按照“就高不就低”原则加以认定。比如，在前述夏某某危险驾驶案中，被告人夏某某既涉嫌饮酒后驾驶机动车发生交通事故，又拒绝配合呼气酒精测试，该案审理法院将公安交警强制提取血样的行为视为行政强制措施，理论上值得进一步推敲，根据“就高不就低”的原则界定为初查行为可能更为妥当。
综上，“醉驾”案件中强制提取血样行为的现实样态复杂多样，从理论上讲，对其定性不宜一概而论，应当区分具体情形，分别界定为行政强制措施、刑事初查行为或侦查行为。
五、“醉驾”案件中强制提取血样的制度完善
首先，落实法律保留原则。如前所述，强制提取血样行为尽管已经纳入《刑事诉讼法》的规范，但行政法律中缺乏相关的规定。为此，需要尽快修订《道路交通安全法》等行政法律，明确授权公安机关强制提取血样的权力，公安机关对有酒后驾驶机动车嫌疑的人，可以进行血液酒精含量检测，遭到拒绝的，必要时，可以强制检测。
其次，强化正当程序原则。依据正当程序原则完善“醉驾”案件中强制提取血样制度，规范强制提取血样行为，避免提取的血样因程序不当而丧失证据资格和证明力。其一，完善血液样本的强制提取、保管、送检、使用和处理程序。一是明确提取血样的条件和主体要求，规定在一般不会引发当事人健康风险的前提下，将驾驶人带至医疗机构、具备资格的检验鉴定机构或者在现场由以上机构派出的有相应资质的医师或法医按照医疗规则提取血样。二是明确血液样本的低温保存规范和保存时限，建立全程同步录音录像制度，保证血液样本的同一性和不受污染性。三是统一血液样本的送检时间。现行规范性文件对血液样本的送检时间之规定存在冲突，建议参照《公安机关办理醉酒驾驶刑事案件程序规定（试行）》（征求意见稿），规定血液样本应在1日内送检，因特殊原因不能在1日内送检的，可延长至3日。四是明确血液样本的使用和处理程序。强制提取的血样样本只能用于行政执法或刑事诉讼程序，目的达成后应及时销毁。其二，落实公安交警的告知义务，保障当事人的知情权和救济权。公安人员告知义务的落实是保障当事人知情权的前提与基础。公安交警在强制提取血样之前，应该告知当事人理由、依据及当事人具有的权利和救济途径。
（二）改革立案制度，赋予公安机关对强制性措施的紧急使用权
如前所论，当机动车驾驶人的呼气酒精含量达到或超过醉酒标准（≥80mg/100ml），涉嫌醉酒驾驶机动车时，公安交警强制提取血样的行为应当认定为侦查行为，受到刑事诉讼规范的规制。不过，囿于现行法的规定，办案机关既然尚未做出立案决定书，就不能认定为侦查行为，同时由于初查阶段不能采取强制性措施，所以也不能认定为初查行为。由此一来，只能认定为行政调查行为。这不仅不符合案件的事实情况和办案人员的主观状态，而且不利于涉嫌“醉驾”的机动车驾驶人的权利保障。还有，在机动车驾驶人涉嫌饮酒后驾驶机动车发生交通事故的情形下，公安交警强制提取血样的行为理应认定为初查行为，但在现行法的框架下，同样存在有违初查阶段不能采取强制性措施的问题。浙江省公检法联合发布的《关于办理“醉驾”案件若干问题的会议纪要》试图通过从宽设置刑事立案门槛（即以呼气酒精含量达到醉酒标准作为立案依据）化解这一困局，但在公安交警查获涉嫌饮酒机动车驾驶者并对其进行呼气测试酒精含量的紧急情况下，如何能够快速完成法定的立案审批手续，以便进一步提取血样进行检测，就是一个相当棘手的实践难题。
在不改变现行刑事立案程序的情况下，可以通过修法，赋予公安机关在诸如“醉驾”等案件的初查阶段紧急采取强制性措施的权力，以破解上述难题。但这种方案可能会引发诸多问题，在紧急采取强制性措施的事由限定、强制性措施滥用的风险防范、初查措施与侦查措施的界分等方面，存在很大的操作困难，也容易导致相关的思想混乱。
长远来看，解决这一难题的根本之策应当是改革我国刑事立案制度。具体而言，对刑事立案程序进行二元化改造。在非现行犯案件中，仍然采取现行立案制度；但在现行犯案件中，应当将诸如口头传唤等紧急到案措施的采取视为刑事诉讼启动的标志，侦查人员事后只需履行简单的立案手续即可，从而为现行犯案件初期调查活动中采取紧急的强制性措施提供合法的制度空间。
“醉驾”案件中，无论是机动车驾驶人涉嫌饮酒后驾驶机动车发生交通事故被查获，还是机动车驾驶人的呼气酒精含量已经达到或超过醉酒标准被查获，在理论上均属于现行犯或准现行犯。一方面，公安机关具有立即对机动车驾驶人限制人身自由和强制提取血样的必要性和紧急性；另一方面，通常来不及完成传统的立案手续。在此背景下，通过改革现行犯的立案程序，赋予公安机关对“醉驾”嫌疑人紧急采取的强制性措施以合法性，方能化解相关的实践难题和理论困境。
（三）完善非法提取血样证据的排除规则
“醉驾”案件中强制提取血样行为的定性不同，应当遵循的法律程序有别，违反相应程序提取的血样证据能否作为刑事诉讼定案根据，也就存在一定的差异。
遗憾的是，现行法律和司法解释没有对违反行政调查或者刑事初查程序取得的证据如何在刑事诉讼中加以排除做出明确的规定，以致行政执法或刑事初查中的强制提取血样行为即便存在严重违法，实践中也几乎不会排除由此取得的血样证据，因而需要进行完善。
由于初查与侦查的主体同一，均为公安机关，而且公安机关收集的证据在证明事项、书面形式等方面往往也是同一的，因而对于刑事初查中强制提取的血样证据，可以直接参照刑事诉讼法规定的非法实物证据排除规则审查决定是否排除；但对于公安行政执法中强制提取的血样证据是否排除以及如何排除，需要有特别的制度设计。如前所述，为确保行政效率，行政取证的程序要求低于刑事取证的程序要求，对涉案人员的权利保障也相对低一些，因此，为合理平衡犯罪控制与权利保障的价值追求，对于行政执法中强制提取的血样证据，应当采取一种宽缓化的双重检验标准，即以行政法的检验为主，以刑事诉讼法关于非法证据排除规则的规定检验为辅。详言之，行政执法中提取的血样证据只有在符合行政执法程序要求的同时，没有违反刑事诉讼法规定的非法证据排除规则，才可以在刑事诉讼中作为证据使用。否则，虽然符合行政执法规范，但违反刑事诉讼法规定的取证程序，可能严重影响司法公正，而且不能补正或者作出合理解释的，应当排除其在刑事诉讼中的使用。
（四）强化检察机关对公安刑事立案前调查活动的法律监督
在对刑事立案制度进行上述改革前，应当加大检察机关对公安交警在“醉驾”案件立案前调查活动的监督和制约。2021年6月《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调指出，健全行政执法和刑事司法衔接机制，强化刑事立案监督，全面深化行政检察监督，全面提升法律监督质量和效果，维护司法公正。在推进国家治理体系和治理能力现代化的新时代背景下，检察机关应当坚守法律监督机关的宪法地位，不仅要重视对刑事立案后侦查活动的监督，而且要加强对包括“醉驾”在内的刑事案件立案前公安调查行为的监督。为此，需不断完善大数据信息共享平台建设，实现检察机关与公安机关信息共享和实时联动；当事人对公安机关的违法调查行为向检察机关申请法律监督，或者检察机关监督过程中发现公安违法调查行为的，检察机关应当在调查的基础上，视情况向公安机关提出纠正意见或者依法追究刑事责任。
END