陈海嵩：中国环境法治发展总体结构与环境法典编纂指引——以“生态文明入宪”为中心的分析
摘要：对中国环境法治发展的认识须围绕相应的历史背景和社会条件而展开。“生态文明入宪”既是对中国环境法治发展实践经验的规范化表达，也是中国环境法治发展理论成果的高度凝练，对中国特色环境法治体系的形成具有价值导向功能，对环境法律制度的完善具有规范指引功能。中国环境法治发展具有自主性、多样性和阶段性的特点，为形成具有中国特色的环境法理论体系、制度体系、话语体系奠定了基础。当代中国环境法治发展的整体结构及其特点，为编纂形成具有中国特色的环境法典提供了规范指引和基础支撑。中国共产党的领导是当代中国环境法治发展中最为关键、最为核心的要素，需要通过适当方式在环境法典中加以体现，将生态文明体制机制改革的政治正当性转化为法律合宪性，促进环境法理论与实践在宪法价值秩序内相互影响、相互检验、相互促进的能动过程，形塑了环境法治发展的中国模式。
关键词：环境法治发展；环境法典编纂；生态文明入宪；党的领导目次引言：中国环境法治发展的时代背景一、“生态文明入宪”所形成的宪法秩序二、当代中国环境法治发展的整体结构与特点三、中国环境法治发展对环境法典编纂的指引结语
引言：中国环境法治发展的时代背景
具体而言，新时代中国环境法治发展的历史背景，是中共十八大以来大力强化生态文明建设的实践经验与丰富成果；中国环境法治发展的社会条件，是人民群众对美好生活的向往及改善环境质量的迫切要求。基于宪法在法秩序中的核心与统摄地位，上述历史背景与社会条件集中反映在2018年3月由全国人民代表大会审议通过的宪法修正案之中。“生态文明入宪”是本次修宪的重要内容和突出亮点。在总体上，“生态文明入宪”对环境法治发展的影响及提出的任务包括如下三个层面：（1）从法律与社会变革的宏观视角看，“生态文明入宪”是习近平新时代中国特色社会主义思想在宪法中的体现，是对中共十八大以来我国生态文明建设理论与实践成果的提炼，构成了中国环境法治发展进程中的重大标志性事件，代表着中国生态文明建设及环境法治的新阶段、新起点；（2）从形成环境法治体系的中观视角看，为彰显“生态文明入宪”的价值与意义，使宪法规定能够真正落实到社会生活与法治实践之中，需要对“生态文明入宪”的规范含义进行专门分析，体现宪法对环境法治发展的价值导向与规范指引功能，凸显中国特色社会主义环境法治体系的整体性、规范性与逻辑性；（3）从法律制度发展与完善的微观视角看，“生态文明入宪”对环境法的具体制度建构具有指导意义，需要对实践中的环境法律问题提供合理的解释与完善对策，将理论创新成果服务于实践创新、制度创新。
把握历史趋势、反映时代精神是理论学说具有生命力的基本条件。马克思主义哲学强调，每一个时代的理论思维都是历史的产物，在不同的时代具有不同的形式，同时具有不同的内容。在历史与现实相统一的意义上，本次“生态文明入宪”高度凝练了中国环境法治发展的实践经验与理论概括，是适应新时代中国生态文明建设需要而形成的规范形态，反映出契合当前中国环境法治发展阶段的“时代的理论思维”。这构成了进一步研讨的基础和前提。特别需要注意的是，在2020年《民法典》颁布之后，总结运用民法典编纂的有益经验、在条件成熟时推动其他立法领域法典编纂工作已成为各方面共识。根据2021年全国人大常委会立法工作计划，我国环境法典编纂工作已经正式启动。这无疑是当前及未来相当长时间内中国环境法治最为核心、最为重要的内容。为更好的呈现环境法治发展中理论与实践的互动，本文主要围绕中观视角而展开，以期揭示“生态文明入宪”对中国环境法治发展的价值塑造，从宪法的高度总结、提炼我国环境法治的总体结构，展示环境法治发展的中国经验，进一步为编纂具有中国特色的环境法典提供规范指引。
一、“生态文明入宪”所形成的宪法秩序
任何法律解释活动，都必须建立在正确的解释基准之上，避免出现“南辕北辙”的情况。这一点在宪法领域尤为重要，即宪法解释不得超出宪法的价值判断范围与整体价值脉络。然而，由于前述文义解释的局限性，这给我们正确判断本次“生态文明入宪”的解释基准带来了一定困扰，无法直接根据宪法文本加以确定而有待于其他解释方法的填补。此时，需要借助目的解释等方式来作出合理推断。概言之，需要首先明确的问题是：本次修宪“生态文明入宪”的目的究竟为何？或者说，修改后的我国宪法是以怎样的规范形式纳入生态文明建设的时代要求？
从历史看，自1960年代环保运动兴起以来，在宪法中纳入环境保护内容成为各国宪法发展的趋势所在。总体上，“环境保护入宪”包括两种基本模式，一是在宪法中加入环境权的规定，二是在宪法上加入环境基本国策，将环境保护作为国家的政策目标与行为义务。我国宪法中最早加入环境保护内容是在1978年宪法之中（第11条第3款），并为现行1982年宪法所承续（第26条和第9条第2款）。就规范含义而言，现行宪法第26条和第9条第2款共同构成了我国的环境基本国策，具有“国家目标条款”的规范效力，应解释为国家环境保护义务在宪法上的确立并对所有国家公权力构成约束。考察本次修宪过程，对原有的国家环境保护义务条款予以全部保留（宪法第26条和第9条第2款未做任何改动），表明我国宪法仍然延续了之前“环境保护入宪”的基本模式，即在宪法中规定环境保护的国家政策目标及国家义务，而不是直接规定“环境权”。实际上，对各国宪法中的环境权条款进行实证研究可知，宪法环境权同传统基本人权有较大差别，并不是能够直接适用的“主观权利”，其法律效力应在“客观法”面向上加以理解，需要由立法权、行政权、司法权等国家权力采取措施加以积极完成，但不能作为司法救济的直接依据。由此可见，国家环境保护义务是理解中国环境宪法的核心与关键，构成了相应宪法解释的基准，即：所有国家权力负有积极实现环境公共利益的职责，实现“环境国家”。
另外，考察本次修宪的具体内容可见，“生态文明入宪”所包含的三处修改均围绕国家发展目标及国家公权力而展开，并没有任何“权利宣示”，也直接佐证了前文论述。在这一意义上，我国宪法是将生态环境保护作为国家一项重要的客观法义务，此次宪法修改进一步强化和完善了相应的国家义务规定。因此，本次“生态文明入宪”的基本精神在于国家环境保护义务的拓展与深化，是我国宪法环境保护条款的进一步发展，以顺应生态文明建设的时代趋势及国家战略。这为我们理解具体条款的规范含义提供了总体性框架。
本次“生态文明入宪”对宪法序言第七自然段进行了两处修改。就法律效力而言，我国宪法序言的第七到第十三自然段属于规范性语句，奠定了我国现行宪法秩序的基础，具有不可置疑的法律效力。总体上看，第七自然段是宪法序言的核心构成部分，是对国家根本任务的规定，国家权力负有积极实现的宪法义务。在此基础上，可以对相应条款的规范含义做如下分析：
1.对“推动物质文明生态文明协调发展”的解释。本处修改在原先的“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”表述中加入“社会文明”和“生态文明”，在宪法上明确了生态文明建设在中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局中的地位，将生态文明建设纳入“国家根本任务”的范畴，对所有国家权力及国家机关具有法律约束力。从宏观角度看，该表述承载了在新的历史条件下实现民族复兴与国家强盛的宪法功能，形塑了国家权力通过积极作为实现“五位一体”布局的宪法秩序。“相较普通法律，宪法的内容常常会被定义为基础性的、作为实证法秩序存在前提条件的诸种价值”。因此，该处规定为国家环境保护义务提供了价值基础，对部门法领域也具有价值先定性，即：基于宪法在价值上对具体立法的限定与辐射作用，确保社会主义法律体系内的所有相关立法能够对生态文明建设的国家任务予以具体落实。
2.对“把我国建设成为和谐美丽的社会主义现代化强国”的解释。本处修改将原先的“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”的表述调整为“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。该处修改与前述修改同样位于宪法序言第七自然段，位于该段的结尾处，在语义逻辑上应视为对宪法序言第七自然段的总结，具有目的性，即：包括中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局在内的诸项国家根本任务，是为了实现“富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的国家目的。本次修宪中将原先“建设成为社会主义国家”的表述修改为“建设成为社会主义现代化强国”也显然具有明显的目的性，进一步佐证应将其视为决定“国家根本任务”的国家目的。从另一个角度看，国家任务的确立，须来自于宪法上国家目标的设定，即国家目标指出广泛的政策领域，依宪法的意旨，国家应给予这些政策领域特殊的关注。这样就在逻辑上和结构上对修改后的宪法序言第七自然段进行了更为细致的技术化处理，可以解释为：中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局是对国家根本任务的宣示，具有手段性和阶段性，是为了实现包括“美丽中国”在内的国家目的。
3.对宪法序言修改的整体解释。在对宪法序言第七自然段相关修改内容分别进行解释后，还需要从整体的视角加以审视。法律解释必然是体系性的，对法律规范的解释要受到该规范之意义脉络、上下关系、体系地位等方面的限制。结合宪法文本观之，体系解释的必要性还在于，修改后的宪法序言第七自然段对生态文明建设之“国家根本任务”规定，在语义上和宪法原有的环境保护条款（第26条和第9条第2款）具有一定的重合性，即：都以国家权力及国家机关为规范对象；相关国家机关均有义务积极采取措施，实现“美丽中国”的国家目标。为使新增的“生态文明入宪”规定与原有的国家环境保护义务规定相互协调统一，自有必要在法律技术上加以一定的区分，通过宪法规范的内在关联性最大化地发挥“生态文明入宪”的规范效力。
由此，需要对宪法序言第七自然段进行更为全面的分析。应当看到，在该段宣示“国家根本任务”及国家目的之前，有一句话作为本段的起始，即“社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民而取得的”的历史性陈述。同时，在“国家的根本任务是”之后，有“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”的表述。从宪法教义学角度分析，该句中的“将”是对国家未来发展的指引和要求，具有“应当”的规范内涵，是对中国共产党领导地位的规范性表述。基于此，宪法序言第七自然段既具有法律属性，也具有政治属性；不仅仅涉及国家权力及国家机关，更直接关联到作为执政党的中国共产党，对包括执政党在内的政治权力确立了行为目标及宪法义务。宪法序言具有确认政治权力正当性、阐明政治共同体价值共识的功能，其法律效力不能局限于司法适用的效力，而是在国家生活中发挥着实质上的约束力。中国共产党“立党为公、执政为民”的宗旨，表示其承担着国家富强、人民幸福、民族复兴的伟大使命，承担着推进生态文明建设的责任并在党的章程中加以明确宣示；这一现实中的政治责任通过宪法序言的上述规定，转化为具有约束力的宪法规范。这就意味着，宪法序言第七自然段中“国家根本任务”的规定，不仅仅对所有国家权力及其机构形成了宪法义务，更是对执政党提出的具有约束力的明确要求；作为执政党的中国共产党，承担着实现中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局、推进生态文明建设的重要责任，体现出党的领导与社会主义法治的一致性。正如习近平所强调的：“党领导人民制定宪法法律，领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动”。在这一意义上，宪法序言中的“生态文明入宪”拓展了原有国家环境保护义务条款的规范对象，将执政党及各级党组织在生态文明建设中所担负的责任纳入宪法规范的涵摄范围。申言之，修改后的宪法序言第七自然段在国家根本法的高度明确了执政党在实现中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的责任，为生态文明建设及“美丽中国”国家目标提供了坚实的制度保障。
综上所述，宪法序言第七自然段及正文中的相关条款（第26条和第9条第2款）共同构成了落实“五位一体”国家任务、实现“美丽中国”目标的规范体系，其规范对象包括执政党及相关国家机关；从深化改革与制度创新的角度看，“生态文明入宪”的最大价值，是通过确认执政党在生态环境保护领域中的宪法责任，实现党的领导与社会主义法治的统一，引领我国环境法治的未来发展方向。
在本次修宪中，《宪法》第89条第六项中新增国务院“领导和管理生态文明建设”的规定，是行政机关（国务院）唯一增加的职权，目的是在国家机构层面上与宪法序言第七自然段的修改相适应。该处修改的理由，在于行政机关在生态环境保护中不可替代的重要作用。应当看到，生态环境领域具有技术性、复杂性、综合性的特质，需要政府建立环境规制体系对各类生产活动进行持续监控，这是世界各国处理生态环境问题的通例；西方国家的法治实践也表明，行政机关是履行环境保护国家任务的主要部门而在很大程度上摆脱了立法控制。此时，立法机关和司法机关由于专业能力欠缺和信息的不对称，往往对行政机关的判断予以尊重。
基于上述分析，《宪法》第89条新增的国务院“领导和管理生态文明建设”规定，应解释为制宪者在生态文明建设事项上对行政机关的特别委托，属于宪法委托的特殊形式。通说认为，宪法委托是指宪法条文仅作原则性规定，而委托其他国家机关（特别是立法机关）之特定的、细节性的行为来加以贯彻。在学理上，根据不同的适用对象，宪法委托可区分为“立法委托”和“宪法训令”两种类型。前者意味着“宪法规定明确且专属的委托由立法者来执行”，属于效力较强的、绝对的宪法委托；后者意味着某一宪法规定除了由立法者履行外，仍可由其他国家机关（行政或司法机关）达成。考察本次修宪，在明确赋予行政机关（国务院）“领导和管理生态文明建设”职能的同时，并没有对立法机关或司法机关作出类似的规定，这一宪法安排应解释为行政机关在实现生态文明建设国家任务、履行国家环境保护义务中具有特殊的重要地位，需要由宪法加以专门规定。简言之，行政机关因其专业性和主动性而获得宪法的特别委托，在生态文明建设上具有首要的职责。
二、当代中国环境法治发展的整体结构与特点
环境法治体系是由一系列立法、执法、司法、守法活动所构成的有机整体，是实践主体基于理性思维 和自觉行动所形成的成果；环境法治体系的构造，体现出对中国环境法治实践规律的把握和升华，是一个理性构建并形成理论的过程。一般而言，理论是对实践经验的提炼、总结与揭示，现实的法律实践是形成法律理论的基础。但根据理论自主性、逻辑性与反思性的要求，避免沦为庸俗的“经验主义”，并不是所有现实中的法律活动都适宜成为提炼相应理论的来源。在哲学上，只有其目的的实现被设想为某种普遍规划过程的原则之后果的，才叫作实践。总体而言，环境法治发展及其理论是一个以宪法为中介的选择性过程，即在宪法所确立的价值秩序与整体框架之内，将已经被证明有助于实现环境法治目标（实现美丽中国）与根本任务（“五位一体”总体布局）的法律实践活动加以梳理、概括、抽象与提炼；同时，基于宪法在中国特色社会主义法治体系中的统摄与核心地位，所提炼的环境法理论命题所需要在宪法文本中加以体现和规范。正是在这一相互影响、相互构造的过程之中，中国特色社会主义环境法治体系得以生成并不断完善。从实践角度看，本次修宪的一个主要理由正是“根据新时代坚持和发展中国特色社会主义的新形势新实践，把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果通过国家根本法确认下来”。这为上述观点提供了现实佐证。基于此，本次“生态文明入宪”既是对中国环境法治发展实践经验的规范化表达，也是中国环境法治发展理论成果的高度凝练与宪法确认，体现了理论逻辑与实践逻辑的统一。回顾中共十八大以来环境法治发展与变革的历史进程，以现行宪法为规范依据，可以提炼出三个方面的典型措施，构成中国环境法治体系的基本理论命题，包括：执政党在推动环境法治发展中的领导核心地位；环境立法、执法、司法领域的全面深化改革；行政权与其他国家权力之间的协调与互动。上述三个基本理论命题在实践中互动所形成的多元关系，从横断面观察就构成了当代中国环境法治发展的整体结构，形成了具有中国特色的环境法治体系。
概览中国环境法治实践及形成的环境法治体系，可以看出，在中共十八大以来加强生态文明建设的历史背景与时代趋势之中，在多方面因素的持续互动、影响与构造之中，具有中国特色的环境法治发展道路逐步得以呈现，具备了多个角度的拓展空间并对环境法治实践具有指导意义。具体可概括为三个方面的特点：
在整体性视角中，自主性是环境法治发展的首要特质，可概括为“自主型法治进路”，即以适应中国国情、解决中国实际问题为基本目标，立足于自我法治和自主创新。“要弄清一种社会秩序向另一种社会秩序的转型，关键在于理解制度变迁的动力源在哪里”。前文分析表明，近年来中国环境法治发展是在党的领导下、以深化改革为中心的制度变迁过程并得到宪法确认，这分别揭示了中国环境法治发展的动力源泉和基本路径。前述中国环境法治体系三个方面的基本命题，并不是将西方某种“先进”理念或制度简单移植到中国，而是具有显著的本土意识，均从中国实际和现实问题出发并得到了实践的检验，其赋予中国环境法治自主性的品格，自主性精神的内化则构成了中国环境法治发展的起点与归宿。
中国环境法治发展的自主性，为世界范围内的环境法治拓展了全新的空间。当代中国是经济社会发展不均衡、不充分的发展中大国，同时也是后发型现代化的代表国家，其面临生态环境问题的复杂性、综合性与层积性绝非西方发达国家的环保实践所能相比，需要形成与中国国情相适应的环境法治观念、理论与实践。从根本上说，中国环境法治发展取决于新形势下最高政治领导力量（作为执政党的中国共产党）推动生态文明建设及体制机制变革的坚定意志、使命担当和强有力措施，在生态环境领域验证了“全面深化依法治国关键在党”的判断；近年来生态文明建设的成就则验证了这一路径的有效性与合理性。这在一定意义上突破了传统上以西方发达国家为主要来源地的环境法理论与制度，开辟了实现生态环境领域“良法善治”的新途径。
（二）中国环境法治发展的多样性
在共时性视角中，环境法治建设是国家治理体系与治理能力现代化的有机组成部分。在这一意义上，环境立法、执法、司法领域制度变迁的共性特征在于“先行先试”，是一种典型的“渐进型”法治发展道路，即在缺乏明确法律依据的情况下通过政策试点或地方自主创新推动生态环境领域的全面深化改革进程。从制度演化路径看，这一进程存在多种实践活动形式，塑造了中国环境法治发展的多样性和复杂性，拓展了推进环境法治发展的新领域。
以环境司法改革为例，包括两种主要路径：一是“地方自发创新—国家（上级）确认”的路径，典型方式是：各地司法机关在缺乏法律规定及相应政策的情况下（2012年《民事诉讼法》修改之前），积极推动社会组织提起环境公益诉讼的司法实践以及环保法庭的创设，在随后获得《环境保护法》《民事诉讼法》等国家立法的确认及最高人民法院的认可。二是“中央顶层设计—地方试点—全国推广”的路径，典型方式是：将检察机关提起环境公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼作为全面深化改革、推进生态文明制度建设的组成部分，通过最高国家权力机关的授权（2015年7月全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》）或高层级政策文件（2015年12月中央办公厅、国务院办公厅《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》）予以推动并形成制度实施的基本框架，在特定省份试点的基础上再在全国范围内推行。这两种方式都区别于传统上我国司法改革“自上而下+自下而上”的双向推进范式，并不是同时发挥上级法院和下级法院在改革创新上的“两个积极性”，而是表现为不同阶段“自下而上”或“自上而下”的单向推进过程，表明环境司法改革的复杂性，不能仅仅从单纯司法裁判的角度加以考察，而需要放置在地方法治与国家法治的互动关系中加以理解，从环境司法不同领域所面临的主要矛盾与改革目标加以把握；既需要通过地方的“先行先试”带动全国的制度创新，也需要通过顶层设计缓解国家与地方法治的差异，确保法治建设的整体推进。
在历时性视角中，环境法治发展的进程是由我国社会主义初级阶段的基本国情所决定的，既不能逾越经济社会发展的特定阶段而急于求成，也不能滞后于实践的迫切需要而固步自封。环境法治发展的阶段性意味着其在不同的发展阶段面临不同的问题和任务，需要根据中共十九大所作出的我国社会主要矛盾（人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾），采取多种策略性、创新性措施积极稳妥的推进环境法治建设。
以大气污染防治为例。近年来，日益严重的雾霾问题成为全社会高度关注的热点话题，而原先《大气污染防治法》所规定“污染物总量减排”制度与总体上的环境质量改善缺乏联系，官方“减排考核”与公众感知之间存在较大的反差，不能满足提升公众获得感与幸福感的迫切要求。为解决这一问题，国务院在2013年9月发布《大气污染防治行动计划》（大气十条），以改善大气环境质量为目标对地方政府提出明确的治理要求和整治任务；环保部与所有省份签订《大气污染防治目标责任书》，通过强化督查、专项督察、巡视、量化问责、年度考核、终期考核等一系列强有力的行政手段加以贯彻落实，被形象的称 为“蓝天保卫战”并取得明显成效。上述措施相较于传统环境制度的差异，引发了雾霾治理措施合法性的讨论。对此不能简单指责政府行为不符合法治原则，而应考虑到当前我国全面深化改革的时代背景，理解为政府在特定社会条件下履行环保职责、推进生态环境领域改革的需要。正如习近平所指出的：“改革要于法有据，但也不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步，那是无法推进改革的”。同时也需要注意到，尽管《大气污染防治法》在2015年8月进行了修改，但对政府贯彻落实《大气十条》所采取的制度措施仍缺乏规定，亟待以政府行为为中心进行再次修订，避免立法严重滞后于大气污染防治的实践而违反法治建设阶段性的要求。这一“政策突破——实践检验——立法确认”的过程，凸显了改革与法治的辩证关系，最终目的是实现“推进改革”和“于法有据”的平衡，体现出行政权与立法权在大气污染防治不同阶段中的协调与配合，展现了理论与实践的相互构造与相互影响，为环境法律制度创新提供了新的契机、拓展了新的空间。
三、中国环境法治发展对环境法典编纂的指引
研究表明，中国环境法治的发展与演化，特别是中共十八大以来的制度转型与创新，具有鲜明的“高位推动”特性，需要在更符合中国现实的“党政体制”视野中看待环境法治的发展。在环境法治发展过程中体现党的领导，本质上是基于现代社会中法律与政治在事实和逻辑上的紧密联系，通过规范的方式保障、促进环境法治的制度变迁与演进，实现环境法律与政治的相互构造，推动生态环境保护领域的全面深化改革进程。根据中共十八大以来生态文明建设的创新实践，中国共产党领导、推动、引领环境法治发展并取得显著成效的一系列举措可归纳为两个基本方面的命题，为我国环境法典编纂提供了根本遵循与规范指引：
执政党对国家与社会各项事务重大决策与发展方向的领导与指引，是党的领导最为核心的内涵。中共十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局后，全国各地生态环境保护工作取得了长足进步，也日益进入“深水区”而面临着诸多制度缺陷和体制机制障碍，亟需形成适应新时期生态文明建设需要的国家治理体系。由此，生态文明体制改革成为当前生态环境领域的重点任务，也是未来我国生态文明建设的主要方向。2015年4月，中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确将“健全生态文明制度体系”作为生态文明建设的重点，加快推进生态文明体制机制改革；2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》并制定一系列配套改革措施，从“顶层设计”角度明确了生态文明体制机制变革的基本蓝图与路径，体现了党中央强化生态文明建设、深入推进环境法治转型的政治意志，确立了环境法治的总体发展方向。
将生态文明体制机制改革的政治意志转化为具体制度建构的任务，是由多层次的规范性文件加以完成的，发挥着多个层面的规范效力，主要表现为三种表现形式：一是由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发、发文机关代字为“中办发”的文件，是在党与政府科层组织内下发的指导性文件，效力层级较高；二是由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发、发文机关代字为“厅字”的文件，是针对具体问题的通知类、公函类文件，此种类型最为常见；三是由国务院办公厅单独印发，发文机关代字为“国办发”的文件，属于传统意义上的“行政规范性文件”。上述不同层级、不同效力范围的规范性文件，共同构成了推进生态文明体制机制改革的“规范集群”，体现出党中央在生态环境领域深化改革的坚定决心和灵活举措，并通过其在实践中的落实在事实上构成了环境法律制度变迁与机制变革的主要依据，全方位、多角度的影响着环境法治的发展方向与完善路径。
在编纂环境法典的规范性视角中，为了充分体现执政党基于政治领导对中国环境法治发展方向的指引，核心问题在于通过适当的方式将前述多元化的规范依据纳入环境法典的规范渊源之中。此时包括三种情况：一是严格意义的党内法规，即符合《中国共产党党内法规制定条例》所规定的“七大类”标准的规范性文件，这方面的例证包括《中央生态环境保护督察工作规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《生态文明建设目标考核评价办法》等。二是重要的党内规范性文件，即以中共中央、国务院或者中办、国办的名义联合发文，针对某种生态环境保护的具体事项所提出的改革措施或实施意见，但在形式上不属于党内法规的“七大类”。这方面的代表包括《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《生态环境损害赔偿制度改革方案》《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》《建立国家公园体制总体方案》《关于全面推行河长制的意见》等。三是传统意义上的国家政策，即以国务院或国务院办公厅名义印发的规范性文件，例如《关于健全生态保护补偿机制的意见》《湿地保护修复制度方案》等。
在当代中国国家和社会治理体系之中，存在着法律规范、党内法规与党的政策、国家政策、社会规范共四大类规范体系，都对相应的行为起到指引和约束作用。在多元规范的理论背景之中，环境法典编纂中需要妥善处理好多元规范的相互关系及如何“融入”法典的问题。相较而言，前述第一类规范和第三类规范在规范属性上较为明确，其在环境法典中的定位遵循一般性法理即可处理：（1）就第一类生态环境保护党内法规而言，基于党内法规与国家法律具有价值取向上的一致性、规范对象的相融性、功能发挥的互补性、制度建设的衔接性等特质，两者均为中国特色社会主义法治体系的有机组成部分。为充分体现法治体系的系统性、动态性特征，需要在环境法典编纂中体现党内法规与国家法律相互间的有机衔接。在立法技术上，可采取专门的引致条款解决这一问题，即在环境法典总则的适当位置规定“生态环境保护党内法规有专门规定的，从其规定”。（2）就第三类生态环境保护国家政策而言，涉及到环境法典编纂中如何处理法律与政策的关系。在法理上，政策与法律在本质上具有一致性；政策在新时代中国特色社会主义法治建设中发挥着重要作用，其并不是与法治相对立的“人治”。在某种意义上，政策已经很大程度上成为了法治的组成部分，发挥着不可忽视的重要作用。因此，不能绝对化的将政策完全排斥在环境法典之外，也不能忽视政策在我国环境法治中所发挥的重要作用，而是应当通过适当方式确保生态环境保护国家政策效用的发挥空间。在立法技术上，基于《民法典》的立法经验，不宜在法典中直接将国家政策作为正式法源、在具体个案中通过转介方法予以适用，而应通过其他方式来体现国家政策对环境法典的影响。笔者主张，可以通过扩充立法目的的方式加以体现，即在环境法典第一条立法目的条款中加入“为落实生态环境保护的国家政策”，为相关国家政策通过多种方式影响或者“进入”环境立法、执法、司法保留规范空间。
针对前述第二类规范（重要的党内规范性文件），由于其性质较为复合、在实践中具有相当的数量，其与环境法典的关系需要加以专门研讨。从形式上看，这些党内规范性文件（党的政策）不具备前述“七大类”的形式标准，不能称为党内法规，但不能由此否定其具有的规范效力，更不应在环境法典编纂中加以忽视。从目的和功能角度看，通过“党政联合发文”方式所建立的一系列生态环境保护制度措施，是对执政党关于生态文明建设及体制机制改革路线与方针的落实，具有一定的规范化程度，在环境法治实践中也发挥着重要的作用。近年来中国环境法治的诸多变革与制度创新（例如生态环境损害赔偿制度、国家公园体制改革、生态环境保护垂直管理改革等），其最初的规范依据就来自于中办、国办联合发布的规范性文件；如果单纯基于法实证主义立场将其“无视”，在许多时候就不能有效解释当前中国环境法治转型发展的历史进程，就没有秉承实事求是的认识论看待中国环境法治的现实。实际上，前述党的规范性文件同相关党内法规、国家法律一样具有普遍约束力，针对特定的生态环境保护事项可以反复适用，其规范效力无法否认。因此，不能狭隘的将这些重要的党内规范性文件排除在环境法典的视阈之外，而应基于“实质法治”的立场，通过适当的方式体现其在中国环境法治中发挥的重要作用。笔者认为，基于党的政策与党内法规的一致性和紧密联系，两者在当代国家治理的多元规范体系内具有同一性，在环境法典中适宜将党内法规与党的重要规范性文件加以统一规定。具体而言，可以在前述党内法规的专门引致条款之后，另起一款规定“涉及政府职权范围、由党政机关联合制定的重要规范性文件，可以作为环境执法、司法的依据，但不得与国家法律相冲突。”
（二）通过党的领导保障环境法治的有效实施及在法典中的体现
通过各级党组织和广大党员，组织和带领人民群众来贯彻落实党的路线、方针与政策，并对广大党政领导干部提出政治伦理的要求并加以严格约束，是党的领导不可或缺的内容，为环境法治的实施提供了坚实的保障。一般而言，党政体制中的执法乃至所有公共行政都具有意识形态属性，在各个环节都表现出明显的意识形态导向。在近年来的环境法治实践中，这主要表现为通过中央环保督察和“最严格”的生态环境损害问责来监督地方党委政府履行环保职责、保障环境法治的有效实施，落实党中央关于生态文明建设的部署以及“执政为民”的根本政治伦理。
为确保实现“强化环境监管执法、监督地方党委政府履职”的国家意志，中央环保督察不同于传统意义上的“运动型治理”，而是通过各种方式形成了“常态化”的制度逻辑，形成了监督、督促环境法律得以有效实施的体制机制，具体表现为两个方面：一是强化了对地方党委政府的责任，充分利用了中央在地方人事权与惩戒权上的总体性保留及基于“党管干部”的一整套权力机制，将环保督察结果与地方党委政府主要领导干部的考核、升迁与惩戒相联系，通过组织（人事）部门问责、纪检监察机关问责、司法机关问责等多种方式强化督察权威，通过问责扭转、提升党员的思想认识和履职能力，迫使其积极采取措施改善生态环境质量，解决人民群众根本利益密切相关的生态环境问题；二是通过一定的“科层化”形成环保督察的长效机制，注重制度建设和组织机构建设，在中央和省级分别设立了相应的工作机构（环保督察工作领导小组）并配置专职人员，建立了一系列制度措施和工作程序，在专业化、规范化、程序化等方面已经具备了一定的科层治理特征，是执政党对环保督察工作进行组织领导的载体。
在环境法治转型发展的整体视野中，中央环保督察及相应问责是对2014年《环境保护法》中政府环境责任相关规定的完善与突破，通过确立“党政同责、一岗双责”原则将监督对象扩大到各级党委，有力推动了地方党委对环境保护工作的重视，督促地方政府履行环境保护职责，有效的解决了一批重大环境问题，提升了人民群众的获得感，成功地将生态环境保护的压力传导到全国各地，在很大程度上扭转了一直以来我国环境法律的实施难题，构成了我国生态文明建设的典型经验。就法律规则而言，中办、国办在2015年发布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》以及在2019年发布的《中央生态环境保护督察工作规定》通过党内法规的方式，初步构建了中央环保督察及生态环境损害问责的制度体系。为将这一典型经验和已有规则予以更为充分的法律保障，需要通过适当方式吸收在环境法典之中。这也是环境法典体现中国特色、中国风格的重要方式之一。针对此问题，笔者主张，需要在环境法典中通过专门条款加以规定，具体而言：（1）在环境法典总则中规定环保督察的专门条款，作为引致规范进一步完善生态环境保护督察法治体系。根据“中央—省”的两级环保督察体系，该条可具体分为两款，分别对中央生态环境保护督察和省级生态环境保护督察加以规定。（2）在环境法典总则和法律责任部分对生态环境损害问责加以专门规定。在环境法典总则中，可专门制定一条规定党委的生态环境保护职责，分为两款分别规定“党政同责”的基本要求（原则性条款），以及党委及主要领导干部生态环境损害责任追究（引致性条款）。
结语
毋庸置疑，中国环境法治正处在全面转型与创新的历史性过程之中，为环境法学研究提供了历史性机遇与挑战，需要对各种实践措施加以总结、概括并形成相应的理论学说，为广泛地多样的环境法律现象提供学理支撑。同时，编纂具有中国特色的环境法典，是将习近平法治思想更好地贯彻落实到生态环境治理实践的重要举措，对完善中国环境法治体系意义重大。在这一过程之中，对学术研究提出最为核心的要求是充分整理吸收当前中国生态文明建设与体制改革的实践经验，将政治话语转化为学术话语，以适当的方式充分体现在环境法典之中。
本文对“生态文明入宪”及其所构造环境法治体系的分析，在学理上将中国环境法治发展的实践经验进行了提炼，揭示了将生态环境领域“改革共识”提升为“宪法共识”的基本途径，展示了将生态文明体制机制改革的政治正当性转化为法律合宪性的历史进程，为形成中国特色的环境法典提供了规范指引。同时，本研究从部门法角度丰富了对法治发展中理论与实践关系的认识。理论与实践的关系，是每一种世界观和每一个哲学家都关注的重大问题。法律理论与法律实践之间并非一一对应的机械关系，也不是完全区隔的对立关系，而是在宪法所确立的价值秩序内相互影响、相互检验、相互促进的能动过程。未来中国环境法治的进一步发展以及环境法典编纂，应当在现行宪法所确立的价值秩序及法治体系内，以规范的方式充分体现执政党对生态文明建设的领导作用，对现实中的环境法律实践进行必要的审视，显示理论对实践的指引、完善与回应，更是对法律实践活动的引导与规范，以此推进中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，早日实现“美丽中国”目标。
END