经济建设与朝鲜战略路线的调整
摘要：朝鲜的战略路线亦即其国家“大战略”，牵动着朝核问题、半岛和平稳定以及东北亚地缘博弈的走向。自建国至2018年，朝鲜共明确提出“经济与国防并进路线”、“先军路线”、“经济核武并进路线”等三条战略路线，都将国防放在优先位置。2018年，在核导能力大幅提升赋予其前所未有的安全感、国际社会对朝全面制裁导致的严重经济困境、朝鲜领导人急于改变落后局面的主观意志、市场化蔓延导致的国家治理理念转变等因素的共同作用下，朝鲜提出了“全党全国集中一切力量进行社会主义经济建设”的新战略路线，并且在机制保障、政策制定、资源投入、对外开放、外交、军事等多方面显示出重视经济的迹象。然而，朝鲜新战略路线的实施仍面临难以平衡安全与发展、国际环境恶化和美朝国内政治因素等制约。新战略路线标志着持续30多年的朝核问题正在发生范式转换，半岛问题的表现形式和主要议题都将发生重大变化，这对于因中美战略竞争而日趋对峙的东亚安全形势和地区合作是个利好。有关国家应积极支持和引导朝鲜坚持并延续新战略路线，推动其与朝核问题形成良性互动。
01
引言
朝鲜的战略路线牵动着朝核问题、半岛和平稳定以及东北亚地缘博弈的走向。在朝鲜的话语中，战略路线蕴含了一个时期的战略目标和方针政策，涵盖政治、经济、军 事、外交等诸多方面。按照学界关于大战略的一般定义，大战略是“推进一个国家与外部世界之间全部关系的组织原则或思想蓝图……包括对外部威胁、机遇以及国家的具体物质、政治和意识形态目标的长远考虑”。朝鲜的战略 路线无疑相当于大战略。2018年４月，朝鲜召开劳动党七届三中全会，进行 了重大战略调整，从此前的“经济与核并进路线”转向“全党全国集中一切力量进行社会主义经济设”的新战略路线（以下简称“新战略路线”）。此后，朝鲜延续了该路线。2021年1月，朝鲜召开劳动党第八次代表大会，再次确认延续新战略路线，并将全面扩大发展对外关系服务于经济建设作为外交的总体方向。
关于朝鲜新战略路线的性质，朝鲜官方多次宣称这是历史性的重大调整。韩国首尔大学统一和平研究院的金丙路认为，新战略路线是“划时代的变化”，与此前几十年国防优先的战略路线有重大区别。韩国前统一部长官李钟奭等也认为，新战略路线标志着朝鲜正式从“军事优先国家”向“经济民生优先国家”转变，朝鲜向“正常国家”迈进了一大步。韩国西江大学的郑英哲认为，金正恩自从劳动党七大开始进行战略调整，聚焦五大强国目标，即思想强国、科技强国、经济强国、文明强国、军事强国，重点是科技强国和经济强国，新战略路线是上述目标的集中反映。
对于朝鲜新战略路线出台的原因，多数观点认为不是单一因素的作用，而是主客观因素复合作用的结果。一种较为普遍的观点,如时任美国国家安全事务助理博尔顿以及韩国保守势力等认为，朝鲜的调整只是一贯的“战术欺骗”，而非战略转型，即通过无核化问题和经济发展方面的积极表态对外示缓，瓦解国际社会对朝孤立和制裁，为下一步继续发展核导和长期拥核争取时间（buyingtime）和资源。另外一种观点则认为，朝鲜调整战略路线主要是基于其自身长期以来的“三步走”的路线图，即先拥核解决安全问题，再打开对美外交和周边外交，然后集中精力发展经济和实现国家正常化。根据该观点，朝鲜2017年实现了核武技术的重大提升，有了足够的安全保障和对外谈判筹码，下一步进行战略调整是应有之义。第三种观点则主要强调领导人或政府的因素。有观点认为特朗普政府的“极限施压”政策，如全面经济制裁、“流鼻血”军事打击、外交孤立等，对朝鲜安全、经济、民生造成了前所未有的压力，又在承认朝鲜政权和保障体制安全、美朝关系正常化和助朝发展经济等方面表现出罕见的灵活性，从而促使朝鲜积极参加无核化谈判进程和转变国家战略。朝鲜领导人金正恩果敢开放的个人性格、执政风格和“正常国家化”的政治抱负，以及文在寅总统的对朝接触政策与和平外交努力等，也被视为推动朝鲜战略转型的重要因素。
上述观点主要侧重于宏观分析新战略出台的原因和性质。迄今，朝鲜推出新战略路线已近三年，对朝鲜国家战略路线的历史演化、具体表现和落实情况的具体实证分析还有待加强。考察朝鲜的新战略路线，有助于我们观察朝鲜国家层面对于朝核问题和地区局势的认知和应对。如果朝鲜长期坚持新战略路线，则持续30多年的朝核问题的表现形式和主要议题都将发生重大变化，东北亚安全形势和地区合作也将进行重要调整。因此，探究朝鲜的国家大战略，对于预判朝核问题和东北亚地区局势的前景具有重要意义。本文将主要从国际环境、国内政治、领导人层面，首先考察朝鲜既往国家战略的演进及动因，进而分析新战略的出台背景、主要内容、制约因素等，评估新战略对地区局势的影响，并提出中国的应对建议。
02
安全压倒发展：朝鲜战略路线的演进
建国以来，朝鲜惯于在一个时期正式推出一个战略路线，以凝聚全党全国人心、聚焦核心目标。朝鲜是个领导人长期执政的国家，其战略路线往往具有全局性和长期性，对于外界判断朝鲜的战略意图和政策重点具有风向标作用。朝鲜迄今明确提出的国家战略路线共有四条，自20世 纪60年代中期 至2018年，朝鲜共实行过三条战略路线。这三条战略路线虽有一定区别，但具有很大共性，都将国防（军事、核导）建设放在最重要的位置，为了国防甚至不惜牺牲经济发展。
（一）“经济与国防并进”路线（1966—1994）
在上述背景下，朝鲜将主要精力用于国防和备战，推动 经 济 的 军 事 化、重工业化以及分散化。1962年12月，朝鲜劳动党中央四届五中全会提出“经济建设和国防建设的并进路线”。该路线虽名为“并进”，实质上是将 国 防建设放在最重要的位置，确定了“全民武装化、全土要塞化、全军干部化、全军现代化”的军事路线，经济建设成为次要目标。1966年10月，劳 动党第二届 “党代表者会议”正式推广该路线。
首先，保持对军事的高投入，启动核导项目。朝鲜将国防经济与普通经济的管理体制分开，向国防建设倾斜。1972年，朝鲜成立“第二经济委员会”专门负责国防经济，作为人民武装力量部的预算单列单位，全面负责军工生产及有关的计划、资金、生产、销售等，优先调配原材料和外汇。第二经济委员会比领导“第一经济”（即一般国民经济）的政务院权限要大。国防经济挤占了一般国民经济的大量资源，使朝鲜的产业结构日益失衡，严重制约了经济发展。1966年之前，朝鲜的军费预算占总预算的比重约为10％左右。1967—1971年，朝鲜正式公布的国防支出占国家总预算的比重飙升至30％以上，约为国民生产总值的20％。１９７１年以后虽然长期将国防支出的国家预算占比 标注为14％—17％，但外界估算实际比重仍在30％—50％之间。这不仅高于资本主义国家，比一般的社会主义国家也要高很多，接近二战时期主要参战国的军费比重。朝鲜战争后，美重兵驻韩并在韩部署战术核武器，促使朝鲜决心“拥核自保”，在苏联支援下开始秘密研究和发展核导项目，为90年代后的拥核战略打 下了重要基础。20世纪60—80年代，朝鲜核导项目逐步推进，宁边核设施初具规模，自行研发了“蚕式”、“飞毛腿”等系列中短程导弹。
其次，维持高度中央集权的计划经济体制。这一体制有利于发展国防产业和重工业，但不利于民生和经济发展。朝鲜从中国、苏联获得大量无偿项目和物资援助、借款和优惠的贸易待遇，从而维持了经济的增长态势。20世 纪70年代，为了维持经济增长，朝鲜又积极从西方国家借债，引进西方国家的先进技术和设备，对西方的外债和外贸一度接近朝鲜全部外债、外贸的一半，促使朝鲜经济在70年代前期仍然维持较快增长，但在70年代中后期陷入外债危机。80年代初开始，朝鲜也借鉴其他社会主义国家的改革经验，进行了一系列放松计划管制、增加市场弹性和经济组织自主性的改革，但收效不大。
国防优先的战略反过来又加剧了朝鲜国际环境和地缘政治的恶化，两者形成了相互加强的态势。尽管朝鲜与苏联、中国、东欧等社会主义国家保持紧密关系，但与美国、韩国、日本等国家长期处于紧张对峙状态，多次爆发冲突，如1968年青瓦台袭击事件、美国海军间谍船“普韦布洛”号被朝鲜扣押事件、1976年非军事区美军被砍死事件、1983年仰光爆炸事件和1987年大韩航空858号航班空难等。
“经济与国防并进路线”使朝鲜军事建设得到加强，保有世界第四多的陆军人数，是世界上军事色彩最浓厚的国家之一。但该战略的实施也导致此前表现亮眼的经济发展速度和整体水平落后于韩国，经济日益陷入停滞，最终在苏东剧变后遭遇严重危机。据统计，20世 纪50年代中后期朝鲜经济年均增长率高达13.7％，60年代则跌至4％—5％，70年代后仅为2％—3％。1961—1988年，朝鲜人均国内生产总值（GDP）年均增长率仅为1％，低于当时的东欧以及亚洲社会主义国家。
（二）“先军政治”路线 （1994—2011）
在此背景下，为了“维护国家与民族自主性”，在继承“金日成主席重视枪杆子、重视军事的思想和路线”的基础上，金正日于1995年提出“先军革命路线”，将主要资源集中于军事建设，以维持国家和政权安全为第一 要务。
1998年，朝鲜第十届最高人民会议一次会议修改宪法，将国防委员会的地位提升到仅次于最高人民会议，将国防委员会委员长明确定为“国家的最 高领导人”，其职责从负责“总体的国防工作”扩大到“领导国家的总体工作”，金正日当选为国防委员会委员长。军队成为国家治理、建设的中心，介入政治、经济、文教等主要领域。2009年，朝鲜将先军政治写入宪法，成为与主体思想平行的指导思想。在先军政治下，劳动党多年未召开党代会，党中央军事委员会、政治局会议和书记处等机制的作用被国防委员会所代替。
先军政治在军事领域主要包括四方面内容：一是将军人置于工人、农民、知识分子三大阶层之前，突出军人的优先地位；二是执行“先军”领导方式，以治军方式推动全社会工作；三是保障军费投入，即使财政困难，也优先保障国防支出；四是将军人作为社会进步的先导，用军人精神凝聚国民。金正日称，“反帝军事战线成为决定国家与民族、社会主义存亡的第一生命线”，“在革命运动史上第一次提 出先军后工的思想，把人民军队视为革命的核心部队、主力军”，“先军政治的独创性就是以人民军队为核心和主力的政治”。先军路线最突出的 表现是，朝鲜冒着被制裁的压力优先发展核导，共进行了两次核试验和多次弹道导弹试验。
经济上，朝鲜实行“先军时代经济建设路线”，国民经济服务和从属于国防，对军工业按照计划经济的原则进行优先管理，经济发展受到影响。另外，朝鲜也提出了建设“强盛大国”的目标，在轻工业和农业领域推行带有市场化因素的“七一经济改善措施”，以刺激经济复苏。
在恶劣的国际环境下，朝鲜军事（核武）建设实现了重要突破，维护了政权稳定，成为苏东剧变后少数避免被颠覆的社会主义国家之一。但由于朝鲜持续将主要资源投入军方和国防领域，又招致国际制裁，民生、经济非常困难，导致“强盛大国”等经济发展目标受到阻滞。先军路线也极大影响了朝鲜的外交缓和努力。尽管朝鲜与中、俄的外交关系有所恢复，也举行过多次朝韩、朝日首脑会谈和朝美高级别会谈，参与四方、六方会谈等多边框架，达成“9·19”共同声明等外交成果，但朝鲜的外交努力因持续推进的核导试验和军事示强举动而大打折扣，无法打破外交孤立状态。
（三）“经济与核武并进”路线（2013—2018）
为了落实并进路线，朝鲜强化“唯一领导体制”，恢复劳动党机制的正常运行，降低军方在最高决策中的作用，提升经济干部的比重和位阶，改变了过去将主要资源和决策权集中于军队的做法。2012年4月，金正恩强调确立“党的唯一领导体系”，将军队的经济权限收归党和内阁，强化了党对军队的控制。2013年，朝鲜修订《确立党唯一领导体系的十大原则》，强调“使所有事业须在党的唯一领导下组织和推进，所有政策性问题须在党中央的决定下处理”。朝鲜还推行“内阁中心制”，削弱军队、劳动党和其他机构的经济管理权限，将经济管理主责交给内阁，重用改革派总理朴凤珠。2016年，劳动党七大对国家机构设置进行了较大调整，进一步强化劳动党的领导中心地位。具体调整包括：设“党委员长”一职（类似于总书记、党主席），由金正恩担任；政治局委员由21人增加到28人，经济、外交、内阁等领域官员大举进入政治局，军方人员的比重和排名都有所下降。紧接着，朝鲜修订宪法，把此前军事色彩浓厚的国防委员会改编为国务委员会，规定国务委员会是国家最高领导机关，国务委员会委员长是国家首脑，国务委员会的成员包括经济、外交、军事、安全等多个领域的高层，而不再是军方主导。显然，上述举措旨在淡化先军色彩、推动并进路线的实施。
为了刺激经济发展，金正恩在多个领域进行了前所未有的市场化改革。在工商业领域，大胆推行产权和经营权改革，推广独立核算制和厂长负责制，大幅增加国有企业在雇佣、生产、采购、销售、流通、分配、外贸等领域的自主权，实行按劳分配，将无法盈利的企业、部门交由民间资本经营，对私营经济展现出 更为包容的姿态，鼓励各经济主体参与市场竞争。农业上，全面推广朝鲜版联产承包责任制——— “圃田担当制”。市场在资源配置中的作用日益重要，取消了生产资料和消费品等大部分商品的价格限制。设立内阁直属的“对外经济省”，将贸易经营权扩大到各企业，鼓励企业进行对外贸易，大量推广劳务输出。设立22个经济开发区。金融、外汇体系的自由化程度也有提高，中央银行和商业银行分离经营，采取一系列措施稳定汇率和物价，默许民间金融发展。
同时，朝鲜大幅提高核导试验频度，加速核武“闯关”。在金正恩上任执政六年内，朝鲜进行了四次核试验以及上百次短、中、远程导弹和潜射导弹试验，核导技术突飞猛进。而在金正日执政17年内，才进行了两次核试验和四次远程导弹试验。朝鲜自称“亚临界核弹试爆、地下核弹试爆、核武小型化和轻量化、开发超大型核武和运载手段工作依次完成，可靠地实现了核武兵器化”。其中虽有夸大之语，但军控界普遍认为朝鲜核武器确实在小型化、实战化方面取得重大进展，核武数量持续攀升，远程导弹也接近具备威胁美国本土的攻击能力。
朝鲜的并进路线取得了较大突破。2012—2016年是冷战后朝鲜经济增长最快、最平稳的一个时期，经济展现出多年来罕见的活力，在核导问题上也有重大突破。但长期来看，并进路线又是矛盾的，频繁的核导试验招致日趋严厉的国际制裁，2017年后朝鲜的年均贸易额比正常年份下降七成，极大损害了朝鲜的经济发展能力。据韩国央行统计，2017年、2018年朝鲜经济增长率仅为-3.5％、-4.1％，创下20年来最低。
（四）国防优先战略路线的动因
朝鲜所处的国际环境、地缘环境非常恶劣，这是其长期坚持国防优先战略的根本原因。二战后，美苏分治导致朝鲜半岛处于分裂状态，美军长期驻扎韩国，美韩同盟不断壮大，韩国从20世 纪60年代在美国、日本的扶植下开始经济腾飞，南北差距逐渐拉开，朝鲜在南北竞争中承受的压力持续增大，其安全忧虑也不断上升。而国际环境的剧变，如中苏交恶、美苏缓和、中美走近、苏东剧变、中韩建交等，也加剧了朝鲜的外交孤立和安全担忧。
朝鲜国内对于国际形势的认知和应对，也推进了国防优先的战略路线。国内因素包括领导人意向、战略文化、国内制度和国家—社会关系等对国家大战略的选择具有重要作用。对于朝鲜的政体来说，领导人的性格、世界观以及对国际事务的认知会对其战略决策产生尤其重要的影响。历史上，朝鲜半岛国家鉴于自身的国力和半岛的特殊地缘位置，往往依赖大国维护本国安全。二战后，韩国主要依靠美国及日本等（准）盟国发展经济和保障本国安全，其代价是牺牲本国在国防、外交甚至内政上的部分自主性。而朝鲜从20世纪60年代起就建立了“唯一领导体制”，且一直延续至今。朝鲜特别警惕盟国如苏联、中国等干预本国内政，因而格外强调“主体思想”和自主路线，重视政治自主、经济自立、国防自卫。由于不愿意在安全上过度依靠中国、苏联，作为中小国家的朝鲜选择了代价高昂的不断强化国防力量的道路，耗费了大量本应用于经济发展的资源。
但是，国家间相互竞争的客观规律和国内巩固政权基础的需要，又要求朝鲜必须改善经济、民生，否则将在国际和地缘竞争中日益落后，影响政权稳定。对于朝鲜的国家战略，外界往往只关注其军事方面，实际上发展经济和改善民生始终是其重要目标。几十年来，朝鲜对经济的重视程度逐步加大。自20世纪60年代末起，朝鲜开始改良计划经济体制，扩大招商引资和对外贸易。80年代也曾效仿其他社会主义国家的改革浪潮。从90年代开始， 金正日提 出建设“强盛大国”，在一般民生领域推出了带有市场化色彩的“七一经济改善措施”。金正恩执政后，在工、农、商、金融等众多领域推广带有浓厚市场化色彩的“朝鲜式经济管理措施”，减少对核导以外国防领域的开支，加大经济民生投入。然而，尽管经济有过亮眼表现，但整体上看，朝鲜与周边国家的经济差距越来越大，特别是冷战后始终未能摆脱经济困境。
综上所述，朝鲜过度重视国防的国家战略存在内在的矛盾。一方面，朝鲜过度强调安全优先和独立自主，使经济民生受到严重影响，与周边国家的差距持续拉大，这反过来又加剧了安全忧虑，促使其在国防领域投入更多资源。另一方面，朝鲜不断增强国防力量，反过来又加剧了地区秩序的紧张对峙，进一步恶化了地缘环境，陷入恶性循环。
朝鲜平壤万寿台
03
集中全力发展经济的新战略路线
2018年4月，朝鲜召开劳动党七届三中全会，宣布实施“集中全力进行社会主义经济建设和提高人民生活水平的新战略路线”，并称这是“里程碑式的国家发展战略转变”。新战略路线的短期目标是（在五年战略期内）“实现所有工厂企业的生产正常化和农业的丰收”，长期目标是“高水平实现国民经济的主体化、现代化、信息化、科学化，使全体人民享受富裕文明的生活”。全会决议还提出 “使党和国家全盘工作指向社会主义经济建设”、确立内阁在经济工作中的指挥塔作用、“建设自立的、现代化的社会主义经济、 知识经济”等具体要求。从上述表述看，新战略路线标志着朝鲜首次将经济建设作为重要的战略目标，与此前优先发展国防的路线有着本质的区别。此后至今，朝鲜基本坚持了旧战略向新战略的转型，主要表现在机制保障和政策制定、资源投入、外交重心、军事（核导）动作等方面。
（一）新战略路线出台的背景
从国内政治层面上看，一是朝鲜的安全认知出现了变化。自建国以来，朝鲜始终面临严峻的安全环境，不得不把军事和国防建设放在首位。金正恩时期随着核武能力狂飙突进，朝鲜已拥有实质核威慑能力，维护国家安全和政权安全的能力空前提高。“我国人民为拥有维护和平的强大宝剑勒紧腰带艰苦奋斗的斗争圆满结束，我们的后代有了能够过上世上最尊严而幸福生活的可靠保证”，“在此情况下，朝鲜不再需要进行任何核弹试爆和中远程、洲际弹道飞弹试射”。实现国家经济的快速发展、缩小与周边国家越来越大的 差距，遂成为更急迫、艰巨的任务。金正恩称， “在朝鲜稳定地跃居世界一流政治思想强国、军事强国地位的当前阶段，全党全国集中一切力量进行社 会主义经济建设，这就是我们党的（新的）战略路线。”
二是朝鲜的国家—社会关系发生了变化。近年来，朝鲜市场化的快速蔓延已推动本国政府治理、社会生活发生深刻变化，客观上推动朝鲜必须在经济建设上有所成就。20世纪90年代配给制和计划经济瓦解，政府对社会和民众的控制大为削弱，催生了市民意识和社会力量的增长，民众渴望发展经济、改善生活，若不能因应民众需求，将会影响政权稳定。2009年，朝鲜曾进行货币改革以打击市场活动、征收民间财富，此举却意外遭到民众抵制而失败。总理金永日被迫公开道歉，主持货币改革的计划财政部长朴南基等多名官员受到惩罚。为此，金正恩公开承认“未能完成让人民过上好日子的承诺，感觉很内疚”，多次强调 “人民大众第一主义”，把发展经济、改善民生作为新政府的核心要务，显示出重视民意和舆论的现代治理方式，因应新的社会意识。
从领导人因素来看，金正恩开放好胜的性格和希望政权长治久安的政治抱负，也是推动朝鲜出台新战略的重要原因。根据韩国学者从政治心理学角度对金正恩性格和执政风格的既有研究，金正恩早年在海外的留学经历使其视野较为开阔，好胜心很强，不因循守旧，不希望国家长期落后，更多地将经济和民生作为自身政绩的主要来源，宣示“再也不让人民勒紧腰带生活，要让他们享受到社会主义的荣华富贵”。金正恩在处理问题时多采取主动果敢的措施，敢于正视本国经济发展存在的问题和落后的局面。在发展核武器的问题上可以不顾一切大踏步前进，在发展经济和对外开放方面也不会畏手畏脚。在公开会谈中，金正恩甚至对韩国总统文在寅、美国总统特朗普都表露过急于改变经济落后面貌的意愿。最高领导人的这种积极度，有利于在实施战略转型的过程中排除阻挠。
（二）新战略路线的进展
在2021年1月召开的劳动党八大上，朝鲜明确将“补强、整备”新战略 路线作为重点，并未提出新的战略路线。朝鲜效仿中国、越南等国，继续推进党政运行的机制化和正常化，并制定了新的经济发展五年计划。八大修订的新党章规定，定期召开党的各级会议，提升党政治局常务委员会在国家重大事务中的决策权限，重新设立总书记、中央书记局，确立党对军队的绝对领导，重组中央检查委员会（类似中纪委）以强化其党内纪检和监察权限。八大还设立了“非常设经济发展委员会”，以恢复内阁对于总体经济的统一 管理职能，克服此前多个部门拥有经济管理权限的“本位主义”弊端。在八大代表中，行政经济领域的人数也从七大的423人增加到801人，军人从七大的719人减少到408人。
第二，朝鲜将主要资源投入经济建设，强调军队和国防工业服务于民生、经济，这在其历史上非常罕见。金正恩指示将过去作为炮兵军事训练场地的江原道元山葛麻半岛开发为国际旅游区，并多次现场视察。2018年７月，金正恩指示将位于咸境北道镜城郡仲坪里的空军飞机场，改建为蔬菜温室农场，供应居民日常需求。在2019年新年贺词中，金正恩又强调，军 需工业部门应铭记集中一切精力建设经济的战略路线，生产各种农机械、建设机械、日常消费品，推动经济发展和人民生活改善。同年２月８日，朝鲜人民军建军71周年之际，金正恩在人民武力省强调，“在国家经济发展五年战 略执行的关键年份，人民军队应该尽到自己的责任。”军队大范围投入经济建设成为常态。2021年2月8日， 《劳动新闻》发文要求人民军在大规模建设项目和经济发展方面发挥引领作用。例如，朝鲜近年将师团级以上的军队投入元山葛麻海岸观光地区、三池渊、阳德郡温泉观光地区等大规模建设现场，军队还为农业、林业、渔业提供了大量经济支援，军工厂开始大量生产民用物品。朝鲜还在七届三中全会、五中全会和八大等重要会议上多次强调，大力发展科技、教育事业，加强经济人才培养，为发展经济提供动力。
第三，朝鲜积极探索对外经济开放新领域。除延续此前设置开发区、大力招商引资和鼓励外贸的政策外，2019年新修订的朝鲜宪法又将对外贸易修改为包含国际金融、合资、国际保险等在内的含义更为广泛的“对外经济关系”，并强调在对外经济交往中遵守国家信用，凸显了对外开放的信号。由于国际制裁问题尚未解决，朝鲜在外贸、招商引资方面收效甚微，但在国际旅游方面取得了重大进展。由于不在国际制裁范围内，朝鲜旅游业自2017年开始井喷。除了推动边境地区一日游外，又制定了平壤、元山、三池渊、阳德郡、开城、南浦、金刚山、妙香山等九大观光地区开放计划，将旅游业作为支柱产业，计划每年吸引几百万中国游客到访。2018年，据朝鲜国家观光总局统计，赴朝外国游客数量首次突破20万人次（九成是中国人）。在新冠肺炎疫情导致朝鲜与外部世界几乎断绝人际往来的情况下，八大仍将对外旅游业作为新的五年计划的重点产业。
第四，朝鲜密集展开外交攻势，改善外交孤立处境，以服务经济建设。在七届三中全会上，朝鲜即宣布为了实施新战略路线将营造有利于经济发展的国际环境，维护朝鲜半岛和平与稳定，积极同周边国家和国际社会密切联系、进行对话。2018年3月后的短短15个月内，此前尚未会面的中朝领导人有五次会面，中朝之间的战略沟通和友好关系发展迅速，“中朝关系已经进入新的历史时期”（习近平语）。朝鲜收获了中方的“三个不变”、“四个支持”的承诺。俄朝之间的高层往来和互动也非常频繁，2019年4月金正恩与普京在海参崴举行首次会晤，俄朝友好关系基本盘得到巩固。朝鲜对国际社会也更愿意接触，积极展开对古巴、越南以及东南亚、非洲、欧洲等传统友邦的外交关系。对于美韩等敌对国家，朝鲜也前所未有积极接触。朝美不仅实现了史上首次首脑会谈，而且在一年内举行了三次峰会。朝韩首脑四次会面，金正恩首次到达韩国领土，文在寅首次对平壤15万民众发表演讲， 两国签订《板门店宣言》、 《平壤共同宣言》和旨在停止南北军事对抗的《军 事领域协议书》等重要协议。与此前美朝谈判破裂后经常迅速进入对抗紧张模式相比，2019年美朝河内峰会破裂后，朝鲜对美国的政策始终保持克制， 严格控制示强节奏和力度，避免擦枪走火和紧张升级。2020年6月，朝鲜因传单事件主动对韩示强后，不到一个月时间就迅速降温，不让事态进一步恶化。八大上，朝鲜仍明确把全面扩大发展对外关系以服务经济建设作为外交的总体方向，虽然对美韩继续施压以掌握谈判主动，但仍希望与美、韩取得外交突破。由于朝鲜柔和的外交姿态，近两年半岛局势大为缓和。
第五，朝鲜在军事上总体保持克制，避免刺激外界。2018年至今，朝鲜未进行核武器和远程导弹试验，没有触及美国和国际社会在朝核问题上的“红线”。朝鲜虽多次进行短程导弹、火箭炮等常规武器试验，但主要是为了对美韩施压，对外界的刺激较小，美、韩和国际社会的反应不大。军事上的低调改善了朝鲜的国际处境，避免了国际制裁升级，部分缓解了经济困境。河内峰会后，朝鲜多次宣称增强自卫核遏制力，八大更宣示未来会发展超大型核弹头、小型化和战术化核弹头、远程导弹、高超音速滑翔飞行战斗部、潜射导弹、核潜艇、军事侦察卫星、无人机攻击武器等尖端武器。研发上述武器大都超出了朝鲜现有的技术和物质能力，也与朝鲜确立的外交缓和的总目标相悖。这种强硬表态主要是为了加大对美国施压、打破僵局，而并非主要战略目标。在全面制裁已经极大损害朝鲜经济发展的情况下，再进行核和远程导弹试验将招致更严厉的制裁，加剧经济困难。因此，朝鲜进行核和远程导弹试验、打破2018年以来缓和局面概率较小。
综合上述可以发现，朝鲜的新战略路线与此前的三条战略路线有明显区别。正因如此，持续近30年的朝核问题才具备了范式转换的可能，从此前围绕核危机展开的地区国家间的维稳、应急管理，转向以无核化谈判与和平机制构建为中心的多边博弈。
04
朝鲜新战略的主要制约
朝鲜落实新战略，具备国内外多重有利条件。从国内条件看，朝鲜市场化程度日益提高、工业化基础较好、城市化比例高、自然资源和人力资本存量丰富、地缘枢纽位置重要以及政治体制强而有力等都有利于发展经济。从国际格局层面看，中美战略竞争日益加剧，使朝鲜的国际环境大为改观。冷战时期，美苏、中苏等大国矛盾突出，朝鲜在大国之间游刃有余。冷战后，中美等大国长期保持合作多于竞争的关系，在朝核问题上以合作为主，朝鲜面临巨大的外交压力。然而2018年以来中美战略竞争日益加剧，两国在朝核问题上的合作几乎停滞。美国希望稳住朝鲜、集中精力应对中国，中国也需要良好的中朝关系来减少美国的战略压力。这为朝鲜提供了难得的战略空间。
从地缘层面看，一是中国崛起为朝鲜发展经济提供了强有力的支撑。中国长期是朝鲜的第一大经贸伙伴，2017年后朝鲜对中国的外贸依存度更是高达90％，朝鲜有望通过加强对华经济交往发展本国经济。
二是美国的地区影响力下降，对韩国等盟友的控制逐步减弱，韩国政府谋求战略自主、单独发展对朝关系的意愿和能力增强，也为朝鲜调动韩国因素发展经济提供了机遇。文在寅政府一直在推动本国主导的对朝接触政策，力推韩国散客赴朝旅游、重启开城工业园等一系列南北经济合作，朝韩之间存在合作空间。
三是“一带一路”倡议、大图们倡议、中日韩合作等东北亚地区合作进程加速，地区各国进行经济合作的意愿普遍较为强烈，也为朝鲜新战略路线提供了良好的地缘经济契机。
然而，朝鲜推出新战略路线已近三年，却并未实现预定目标，经济反而持续低迷。金正恩在八大等多个场合公开承认未完成经济建设目标，并要求新的五年计划制订力所能及的现实目标。在八大召开仅一个月后的八届二中全会上，金正恩严厉指责内阁等经济部门制定的经济增长目标消极保守，显示出国内对于经济发展的信心不足。可见，朝鲜要将潜在的有利条件转化为实际经济增长并非易事，推进新战略路线仍面临诸多制约因素。
首先，朝鲜落实新战略路线最根本的困难是未能解决安全与发展的悖论。前文已经论述，朝鲜的国际环境和国内政治促使其长期坚持国防优先路线，却为此付出了高昂的经济和外交代价。目前，朝鲜将战略重心从国防转向经济，试图在安全和发展之间维持平衡。然而，新战略路线的重要前提是通过拥核实现安全保障，发展经济却需要朝鲜在无核化问题上取得实质性进展以解除国际制裁。外界解除制裁无非有两种可能性。一种是国际社会在默认朝鲜拥核的情况下淡化或取消制裁，如“印、巴模式 ”。这是朝鲜追求的最优目标。但从地缘环境和国际形势来看，美国和周边国家短期内都无法接受朝鲜拥核的事实。因此，朝鲜2018年以来展开大规模外交攻势试图化解制裁的努力收效不大。另一种是无核化进程和解除经济制裁同步进行，这是较为现实的次优方案。然而，朝鲜维持政权安全和体制稳定的强烈意愿与其南北分裂、大国环伺的外部环境，都决定了其很难下决心在核问题上做出实质让步，除非经济困难对其政权威胁的程度超过弃核的风险。近年来，朝鲜在无核化问题上多有积极表态，但在七届五中全会和八大上却又提出强化核遏制力，足见其目前在弃核问题上难以决断。在核问题悬而未决的情况下，朝鲜无法对外开放，经济发展必然受到限制。
中国、越南等社会主义国家的发展历程已证明，市场化改革和对外开放是实现经济腾飞的必经之路。美国经济学家库兹涅茨指出，专业化和规模经济是经济增长必不可少的两个先决条件，小国要发展经济就必须扩大对外贸易依存度。朝鲜从建国之初就是对外经济依赖程度较高的国家，社会主义阵营、西欧、日本等提供的外援、外贸、外资等是其在冷战时期经济发展差强人意的重要原因。冷战后，即使长期受到制裁，2010—2016年朝鲜的外贸、旅游、劳务输出等对外经济规模占国内生产总值的比重也高达30％—50％。2017年，国际制裁导致朝鲜很难引进外部的资本、技术、设备，经济增长陷入“苦难行军”后的最低点。2019年以来，朝鲜多次宣称不会再与美国进行核问题的“交易”，降低了对扩大对外经济交往实现经济起飞的期望，更多强调从国内挖掘经济发展潜力。劳动党八大更是强调实行自立经济和计划经济（20世纪60年代的提法），加强国家对总体经济的统管。从冷战时期包括朝鲜在内社会主义国家的实践来看，上述做法短期内可能有效，长期却会导致生产率降低，这也与朝鲜近年来日益蔓延的市场化趋势和“朝鲜式经济管理方法”等市场化改革措施出现了明显背离。许多研究指出，目前朝鲜多数家庭生计主要依靠市场。加强对经济的管控可能会影响本就脆弱的经济发展势头。
其次，朝鲜新战略路线也受到国际格局演变和突如其来的新冠肺炎疫情不利影响。1979—2008年，在美国新自由主义思潮驱动下，全球化日益加速。中国、越南等国在改革开放初期抓住机遇，迅速融入世界经济而实现了经济腾飞。然而，自2008年金融危机爆发至今，全球化日益停滞，跨境资本和信贷、贸易等全球化指标出现下滑趋势，民粹主义、贸易保护主义和逆全球化思潮抬头。疫情更加速了这一趋势，许多国家推动供应链本国化、就近化和自给自足。哈佛大学教授沃尔特 ，新冠疫情将创造一个开放度、 繁荣度和自由度降低 的世界。随着经济优先的自由主义范式日益让位于安全优先的现实主义范式，全球出现冲突的风险上升，各国的相互防范和安全忧虑也上升。
在上述国际环境下，朝鲜通过对外开放谋取经济发展的难度加大，意志也有所削弱，对安全的重视程度再度提高。朝鲜应对新冠肺炎疫情的实践也加剧了其政策的内倾。2020年，朝鲜在春、冬两季长期执行防疫等级最高的“超特级紧急防疫措施”，大范围封锁陆海空等空间和关闭边境，取得了良好的防疫效果，但也导致朝鲜的对外贸易和跨国人际往来锐减。占朝鲜外贸九成的对华贸易从2019年 的25.18亿美元下降为2020年的5.39亿美元，锐减80.7％。
再次，美朝关系正常化是朝鲜融入全球经济体系、实现经济快速增长的关键，但美朝国内的政治因素阻碍了两国关系改善。冷战后，朝鲜外交的重要目标一直是通过核问题撬动美国，实现对美关系正常化。朝鲜在美朝新加坡峰会上的主要诉求就是实现两国关系的正常化和大幅改善。然而，美国国内对朝鲜的认同非常低，难以接纳朝鲜政权。即使是最为特立独行、不重视意识形态分歧的特朗普政府，也受制于国内政治的对朝认知。在河内峰会上，特朗普曾希望与朝鲜达成阶段性交易，但蓬佩奥、博尔顿以国内阻力过大为由极力阻止了交易。朝鲜国内也存在根深蒂固的反美、恐美情绪，对与美国改善关系的疑忌很重，也阻碍了朝美改善双边关系的努力。2019年3月15日，朝鲜副外务相崔善姬在记者会上披露，金正恩曾收到几千封国内军官的请愿信件，反对弃核，金正恩是顶着国内的巨大压力参与对美无核化谈判的。因此，实现美朝关系改善非常困难。
05
余论
朝鲜60多年来首次转向“集中全力发展经济”的新战略路线，将促使朝核问题的重点和表现出现重大转变，有利于地区局势稳定和区域合作。朝鲜新战略路线的前景主要取决于无核化谈判的进展。2019年河内峰会破裂以来，外界也担心朝鲜回归以前的核导优先路线。短期来看，朝鲜和美国还处于战略僵持之中，双方在关键的弃核和取消制裁方面难以让步，也不排除朝鲜为了打破僵局而在军事领域适度示强，导致半岛局势紧张上升。但是，由于进行核和远程导弹试验会导致制裁进一步升级，加剧本已严峻的经济民生困难，从近三年来的政策实践来看，朝鲜在核和远程导弹试验方面非常谨慎。中长期来看，美朝双方都有推动谈判的动力。对朝鲜来说，制裁长期延续将阻碍本国经济民生改善，进而影响政权稳定。正如韩国学者姜声鹤所言，在全新的世界体系中，朝鲜不可能永远保持刺猬般的姿态和原地踏步，最终将实现“格式塔”的转变，打开国门。如果不采取任何改革措施， 其经济会持续恶化，最终威胁到政权的合法性。因此，从朝鲜国家战略路线的历史演进逻辑和当前的国内外环境来看，朝鲜不具有回归过去路线的意愿和条件。朝鲜仍然对美国有相当的期待，八大也对美国释放了愿意对话的信号。
对美国来说，如一味偏重制裁、长期拒绝与朝鲜对话，会导致朝鲜核能力不断提升，对美国及其盟国的威胁日益上升，对国际核不扩散体系也是巨大冲击。2021年4月底，拜登政府宣布完成对朝政策评估，并发布了对朝政策框架。其一，美国仍将坚持“朝鲜半岛完全无核化”作为总体目标，对朝采取制裁和外交并行的“强制外交”。其二，在特朗普政府的“大交易”方案和奥巴马政府的 “战略忍耐”方案之间走中间道路，以渐进、灵活、务实原则展开对朝谈判，与中、俄、朝、韩主张的“分阶段、同步走”立场更为接近。其三，在朝核问题上重视美日韩三边合作以及同中俄等国的多边合作。综合来看，美国政府的对朝政策也并非拘泥于原则或回避拖延，而是在无核化与和平机制方面表现出务实和灵活的一面。
从朝鲜问题有关各国的角度看，虽然朝核问题短期内难以解决，但各国有必要防止朝核局势紧张升级，维护东亚和平稳定繁荣大局。朝鲜新战略路线无疑为各国提供了一种新的政策选择和抓手。
首先，应推动无核化和新战略路线的良性互动，鼓励和引导朝鲜聚焦经济建设。应通过必要、渐进的对朝经济合作，逐步改善朝鲜的安全认知和理念，缓和安全顾虑，引导朝鲜逐步限制和减少核能力，最终向着无核化的方向前进。中、美、韩等国一直强调无核化进展将给朝鲜带来良好的经济前景，这种表述中也蕴含了将朝鲜新战略路线与无核化进程相结合的设想。
其次，应加强与朝鲜就经济发展、改革等展开经验分享。朝鲜的新路线获得了中国的大力支持，习近平主席提出了“两个支持”———支持朝鲜经济发展、民生改善，支持朝鲜走符合本国国情的发展道路。有关国家应在安理会许可范围内扩大经济合作，助力朝鲜坚持新战略路线不动摇。
最后，应推动朝鲜逐步融入地区经济合作进程，促进地区一体化建设和强化区域治理。重视地缘经济有利于推动地区经济合作，使东北亚区域的战略指向从安全利益转向经济利益，从而缓解地缘政治带来的紧张局势。2018年朝核局势转圜后，与朝鲜相关的区域合作机制逐步升温，地区国家也在邀请朝鲜加入 “大图们倡议”、中国 “一带一路”、俄罗斯“远东开发”、 韩国“新北方政策”等区域合作倡议。朝鲜融入地区合作进程，将成为推 动东北亚地区合作的重要动力。
作者：王付东，中国现代国际关系研究院；孙茹，中国现代国际关系研究院
来源：《外交评论》，2021年第3期。
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