作者：韩毅然（音译），金日成综合大学法学院博士研究生（中国留学生）
编译：张淼卓、崔明旭（山东大学东北亚学院）
来源：《金日成综合大学学报——法律学》，2019年第2期，第65卷
原文网址：http://www.ryongnamsan.edu.kp/univ/plugins/pdfviewer/web/viewer.html?file=9f93557d309f655ff06f109a08dcf7c4koj
在过去，朝鲜民主主义人民共和国利用外资开发特定地区时，主要以外国投资者（企业）为对象。其他接受国外投资的国家政府也多采取以外国投资者为对象，接受其投资来开发某一个地区。换句话说，作为企业的外国投资者的主要开发方式有单独开发某一国家的特定地区，或与该国政府共同开发。从当事者的角度来看，接受外国企业和投资的国家政府是开发的当事者，在这种情况下，接受投资的国家鼓励外国投资，制定并实施保护投资者权利和利益的法律，将特定地区设立为经济特区，为经济特区开发提供法律保障。朝鲜在完全平等、互惠的原则下，为鼓励外国投资者在朝鲜境内投资，并保障投资者的合法权利和利益，制定并颁布了包括《外国人投资法》在内的相关法律，宣布多地为有利于外国投资和开发的经济特区。制定和实施外国投资相关法，将特定地区设立为能够根据特别制定的法律制度来开展经济活动的经济特区，是为外国投资者投资开发提供法律保障的重要问题。政府间的共同开发和共同管理可以说是全新的开发方式，这与接受投资的国家以外国企业为当事者，利用他们的投资开发特定地区的方式截然不同。政府间的共同开发和共同管理是指两国政府共同开发和共同管理一方国家的特定地区。政府间共同开发和共同管理的法律环境，仅靠一方国家单方面鼓励外国投资者投资，制定保障投资者合法权利和利益的相关法律，并将特定地区设为经济特区是不能得到充分的保障的。这与共同开发和共同管理的两位当事者不是单独的企业，而是在国际法上平等的独立政府有关。在政府间共同开发和共同管理的法律环境方面，除了接受投资的国家制定外国投资相关法，宣布相关地区为经济特区之外，还要依据两当事者达成的一致意见，制定明确相关法律权利、义务的国际性法律，并解决国际法和国内法内容上的一致性问题，这样才能得到充分保障。因此，保障政府间共同开发和共同管理的法律环境，就是创造有利于开发和管理的国际、国内法律环境。
进入21世纪后，朝鲜决定与中国政府共同开发罗先地区、黄金坪和威化岛地区。两国政府为共同开发和共同管理罗先地区、黄金坪和威化岛地区采取的实效性法律措施，解决了在政府间共同开发和共同管理的法律环境保障中的重要问题。
过去有关国际投资和开发的相关法律研究大都是以民间投资者向其他国家投资为前提建立的、与个别国家的国际投资相关的法律制度和经济特区的研究。中朝两国政府对罗先地区、黄金坪和威化岛地区的共同开发和共同管理采取了一些法律措施，与之相关的研究也有了一定的进展。但这些研究大都从内容上叙述了《罗先经济贸易区法》和《黄金坪、威化岛经济区法》以及中朝两国对于该地区实行的共同开发和共同管理的法律制度。立足于共同开发和共同管理的当事方是政府，而且从法律的角度来看需要解决的重要问题是什么，目前从这一视角来进行的研究仍然十分欠缺。本文将根据中朝两国政府间为了共同开发和共同管理罗先经济贸易区、黄金坪和威化岛经济区所采取的实践性法律措施，对政府间共同开发及共同管理中的法律环境保障问题进行议论。
朝鲜的伟大领导者金正日同志曾说：“发展国家之间的经济文化合作与交流，有助于互相取长补短，齐心协力加快发展，而且能够巩固政治团结”(《金正日全集》第8卷，第510页) 。保障政府间共同开发和共同管理的法律环境中的重要问题是需要首先从法律上明确两国政府的权利和义务。这与企业间的关系不同，想要从法律上明确国家关系中的权利和义务，就必须制定规定其权利义务关系的国际法律文件。这种国际法律文件是两国政府签署的协议。首先，中朝两国政府于2010年11月在平壤签订了《中华人民共和国政府与朝鲜民主主义人民共和国政府关于共同开发和共同管理罗先经济贸易区和黄金坪、威化岛经济区的协定》, 为共同开发和共同管理上述朝鲜的两个经济区,明确了两国政府的权利和义务的基本内容。中朝两国政府通过该协定，指出了签订目的，明确了两国政府的共同开发及共同管理的区域、政府之间共同工作体系和共同管理机构组织、投资者的身边安全与财产保护、朝鲜的主权尊重、对投资者的待遇、法规的安定性和透明性保障、开发企业的选定、第三方投资者的投资奖励、纠纷解决方法及原则、协定的修改补充及生效期限、协定的废除程序及方法、生效等相关权利和义务。该协定是中华人民共和国政府和朝鲜民主主义人民共和国政府签订的规定两国权利和义务的国际法性质的基本文件，也是今后双方之间签署的所有协议的法律基础。此外，中朝两国政府还签署了包括补充协定在内的多项协议文件，更加具体明确了两国政府的相关权利和义务。由于两国政府共同开发和共同管理经济特区，所以规定具体的权利和义务是法律环境保障中非常重要的问题。具体规定两国政府的权利和义务的协议文件，有《中朝两国政府间关于罗先经济贸易区和黄金坪、威化岛经济区相关法律规定的补充协定》、《罗先经济贸易区和黄金坪经济区共同开发总体规划》,这是以两国中央政府签署的协议文件为基础，中国吉林省政府与朝鲜罗先市人民委员会、中国辽宁省政府和朝鲜平安北道人民委员会签署的一系列协定。《中朝两国政府间关于罗先经济贸易区和黄金坪、威化岛经济区相关法律规定的补充协定》于2011年6月签署。补充协定为两个经济区的开发营造有利的法律环境,为投资者开展经济活动提供便利条件,保障投资者的合法权利和利益。《罗先经济贸易区和黄金坪经济区共同开发总体规划》于2010年12月以双方代表面对面拟定草案，分别经本国政府批准后签订。《总体规划》是“进一步巩固和发展中国两国传统友谊，扩大和深化互利共赢的经贸合作，是中朝两国领导人之间达成的重要共识，也符合于两国人民的根本心愿和根本利益”。《总体规划》的目的为指导共同开发总规划和详细规划,引导企业投资。同时，还对两个经济区的总开发目标、罗先经济贸易区共同开发总体规划、黄金坪经济区共同开发总体规划、两个经济区的管理和政策保障等问题进行了规定。
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中朝两国地方政府之间签订的协定也是明确双方关于共同开发和共同管理罗先经济贸易区和黄金坪、威化岛经济区的权利和义务的国际法性质的协议。中国吉林省政府与朝鲜罗先市人民委员会、中国辽宁省政府与朝鲜平安北道人民委员会以中朝两国中央政府签订的协定为基础，签订了一系列协定。2011年1月，辽宁省政府和朝鲜平安北道人民委员会签订了《为共同开发和共同管理黄金坪、威化岛经济区设立共同管理委员会的协定》，同年3月吉林省政府和朝鲜罗先市人民委员会签订了《为了共同开发和共同管理罗先经济贸易区设立共同管理委员会的协定》。2012年8月，辽宁省政府和朝鲜平安北道人民委员会签订了《关于成立和运营黄金坪经济区共同管理委员会的协定》，吉林省政府和罗先市人民委员会签订了《关于成立和运营罗先经济贸易区共同管理委员会的协定》。中朝两国的地方政府还起草批准了《经济区开发规划》。2012年3月辽宁省政府和朝鲜平安北道人民委员会共同签署了《黄金坪经济区具体规划》,同年8月吉林省政府和朝鲜罗先市人民委员会签署了《罗先经济贸易区总体规划》、《罗津港产业区总体规划》和《先锋白鹤港产业区总体规划》。签订的关于共同开发和共同管理罗先经济贸易区和黄金坪、威化岛经济区的国际法性质的协议，从法律上明确了两国政府的权利和义务。保障政府间共同开发和共同管理的法律环境保障中的重要问题是确立经济特区的法律地位，制定相关法律制度，使得更加有利于共同开发和共同管理。首先，将共同开发和共同管理的地区的法律地位与该国其他地区区分开来，设立为经济特区。经济特区是指根据国家特别法规，在投资、贸易、生产、服务等经济活动中享受优惠措施的地区。设立经济特区是属于该国自主权的问题，每个国家根据自己国家的经济发展政策和战略，将具备相关区位优势的地区设为经济特区。通常，经济特区在地理位置上与其他国家相邻，有助于吸引外资；在经济上，有利于国际投资、贸易、加工贸易、中转出口等；在对外关系上，可以扩大和发展国家的对外经济合作关系、成为地区的据点，并根据国家特别法规，在经济活动中可以享受优惠措施。中朝两国政府共同开发和共同管理的地区是罗先经济贸易区和黄金坪、威化岛经济区，朝鲜民主主义人民共和国政府宣布将这两个经济区定为经济特区。早在1991年12月，朝鲜内阁(当时的政务院)就决定将罗先地区设立为特殊经济区，包含罗津市的14个洞（相当于我国城市的街道）、里（相当于我国农村的村）和先锋郡的10个里。在这一区域内允许成立合营企业、合作企业和外商独资企业,对投资方国籍没有限制,国家以法律手段保护外国人投资的资本和资产,并且保护企业的正常经营所得和其他合法收益，还享受减免企业所得税等各种优惠政策等。在签订黄金坪、威化岛地区由中朝两国政府共同开发和共同管理的协定后，2011年6月，朝鲜最高人民会议常任委员会决定第1693号令公布将黄金坪、威化岛地区设为经济特区。决定的内容包含以下三点：一是设立黄金坪、威化岛经济特区；二是经济特区内行使朝鲜民主主义人民共和国主权；三是经济特区的开发从黄金坪地区开始。罗先地区、黄金坪和威化岛地区具备作为共同开发和共同管理地区、经济特区的经济地理条件。由于罗先的自然地理优势，《总体规划》第二章规定：罗先经济特区要发挥与邻国中国、俄罗斯有着海陆联系的地区特点，以基础设施、工业地区、物流网络、旅游的共同开发与建设为重点，发展原材料工业、装备工业、高新技术产业、轻工业、服务业现代高效农业6大工业，逐步将经济特区建设成朝鲜的先进制造业基地、东北亚地区的国际物流中心基地、区域性的旅游中心基地。第三章还规定：罗先处于东北亚地区，应以朝鲜国内外两个市场为对象，充分发挥位于图们江流域的地区优势，吸引国际资本、技术装备和管理经验等，发展以原油化学、冶金、建材等为基础的原材料工业；以造船业、船舶改造加工业、汽车行业等为基础的装备工业；以电脑网络、通信设备制造、家用电器等电子工业为基础的高新技术产业；以农水产品加工、日用消费品、被服制造为基础的轻工业；以仓储物流、旅游等为基本的服务业；以农业新品种、新技术,新型农业生产体系为基础的现代高效农业等六大产业。罗先经济特区总面积达746平方公里，是面积较大的经济特区之一。与全球其他经济特区相比，将罗先经济特区的面积划定很大的原因与想要将特区发展为与邻国有领土联系的运输和交通据点、出口加工和旅游服务基地的目标有关。根据黄金坪、威化岛地区的自然地理优势，《总体规划》第二章规定：黄金坪经济特区应充分发挥与朝鲜新义州、中国丹东相邻的地理优势，以信息产业、旅游文化产业、现代农业、轻工业等4大工业为重点发展,建设成朝鲜的知识密集型新兴经济区域。第六章还规定：应充分发挥位于中朝经济贸易合作中心地带的地理优势,发展以软件订购服务为基础的信息产业；以朝鲜民族文化创作、演出、旅游等为基础的旅游文化产业；以品牌服装、服装饰品生产等加工业为基础的轻工业；以优良育种、节水农业，温室栽培为基础的现代农业等四大产业。罗先地区、黄金坪和威化岛地区被设立为经济特区，使得中朝两国政府间共同开发和共同管理的法律环境得到了有力的保障，并且经济特区的法律制度也便于共同开发和共同管理。这是因为共同开发和共同管理相关法律制度鼓励世界各国、各地区的企业、其他组织和个人对经济特区进行投资，具体事项在相应经济特区的特区法律法规规定下执行。朝鲜的经济特区因为是按照特别法规，在投资、贸易、生产、服务等其他相同经济活动中享受优惠措施的地区,所以为鼓励外国投资者投资、保护投资者的合法权利和利益还单独设立了经济特区法规。制定便于政府间共同开发和共同管理，符合政府间协议制定或修改补充的法律，才能充分保障共同开发和共同管理的法律环境。在补充协议中，协定和总体规划《中朝政府关于鼓励和保护投资的协定》规定今后双方之间签订的协定、协议书和谅解备忘录是制定经济特区主要法规的主要法律根据。补充协议规定，朝鲜方面在补充协议生效后，尽快通过并公布充分反映中方意见的“经济特区法”，对其进行任何修改补充也要以符合协定的根本目的进行协商。《朝鲜民主主义人民共和国罗先经济贸易区法》于1993年1月通过，后经多次修改补充，2011年12月又进行了全面修正补充，以符合协定和补充协议。同一天也通过了《朝鲜民主主义人民共和国黄金坪、威化岛经济区法》，同时还制定了相应的规定和细则。保障政府间共同开发和共同管理的法律环境中的下一个重要问题是解决法律冲突问题。一般来讲，法律冲突是指与一定的法律关系相联系的两种以上国家的法律内容上存在相互对立的现象。例如，在对外贸易关系中，卖方国家的法律和买方国家的法律虽然有同时适用的可能性，但由于内容上的差异，这些法律之间存在相互对立现象，这种现象即为“法律冲突”。在与特定的涉外民事关系存在法律冲突的情况下，涉外民事相关的法律立法和法律效力要根据哪个国家来决定、当事人之间的争端应适用于哪国法律的法律性问题，即法律冲突的问题随之而产生。要解决法律冲突问题，必须在产生与涉外民事关系有关的各国法律中选定一国法律来解决问题。两个经济区共同开发和共同管理中的法律冲突是指在经济区的开发和管理、企业运营等经济活动中涉及的特区法与非特区法，包括中朝两国政府协定在内的国际性法律在内容上存在对立的现象。在这两个经济区的开发和管理、企业运营等经济活动中，朝鲜政府也制定了相关规定、细则和准则。《朝鲜民主主义人民共和国罗先经济贸易区法》和《朝鲜民主主义人民共和国黄金坪、威化岛经济区法》分别在第十条规定了适用于经济区的开发与管理、企业运营等经济活动的规定、细则和准则。但是这两个经济区作为朝鲜民主主义人民共和国领土的一部分，还受到朝鲜国家法律的限制，并且两国政府就两个经济区的共同开发和共同管理达成协议，因此也受到两国政府签订的国际法性质的协定的限制。虽然以两国政府签订的国际法性质的协定为主要依据，但在共同开发和共同管理的过程中,经济特区法和非经济特区法、国际法性质的协定之间存在内容上的差异，或对于相关法规的理解和解读存在差异时，出现法律冲突现象。在两个经济区的共同开发和共同管理中，也出现了是优先适用于特区法或非特区法，还是国际法性质的协定的法律冲突问题。如果要解决在两个经济区共同开发和共同管理中发生的法律冲突问题，需要从法律上规定特区法和非特区法、国际法性质的协定相冲突时优先适用于哪款法律。中朝两国政府在国际法性质的协定和特区法中规定了解决法律冲突问题的国际司法性条款，解决了两个经济区在共同开发和共同管理的法律环境保障中的重要问题。“补充协定”第3条规定：经济特区法规和中朝双方签订的与经济特区相关的协定、补充协定、谅解备忘录、协定的内容存在差异时，优先适用双方签订的与经济特区相关的协定、补充协定、谅解备忘录、协议书；其他国内法规与经济特区法规存在不一致的情况下优先适用经济特区法规。《朝鲜民主主义人民共和国罗先经济贸易区法》和《朝鲜民主主义人民共和国黄金坪、威化岛经济区法》分别在第10条中规定，经济特区的法律法规与朝鲜民主主义人民共和国和其他国家之间签订的协定、谅解备忘录和协定等条约的内容不同时，优先适用条约;与经济特区以外的法律法规的内容不同时，优先适用经济特区法规。中朝两国政府为解决政府间共同开发和共同管理中产生的法律冲突问题，不仅制定了国际司法性的条款，还为了防止法律冲突问题发生，在补充协议第七条规定：《经济特区法》颁布后，朝鲜方面为了不与协定的根本目的和经济特区法律相抵触，制定、修正补充与经济特区相关的、适用于全国的法规时，需将此通报中方；中国对于与海外投资，特别是与经济特区的投资相关的本国法律、行政法规、部门规定等进行变更或者重新制定时，需将此通报朝方。为共同开发和共同管理,从法律上确认两国政府具体的权利和义务，建立了共同开发和共同管理经济区的法律地位和法律制度；为解决法律冲突问题，制定了国际司法性条款,使得罗先经济贸易区、黄金坪和威化岛经济区的法律环境得到了充分保障。《中朝罗先经济贸易区和黄金坪经济区共同开发总体规划》第一章规定:“中朝两国山水相连，有着深厚的传统友谊。进入21世纪，双方在经贸、科技、社会文化等领域的合作不断深化。根据‘继承传统、面向未来、睦邻友好、加强合作’精神, 巩固和发展两国传统友谊，扩大和深化互利共赢的经贸合作,是中朝两国最高领导人达成的重要共识,也符合两国人民的根本愿望和长期利益”。朝鲜领导人金正日同志提出，经济特区不仅要以外国的民间投资者为对象，还要以其他国家的政府为直接投资对象的独创性的思想，积极推动开展对外活动，就中国与罗先经济贸易区、黄金坪和威化岛经济区的共同开发和共同管理签订了协议。由于中国政府作为罗先经济贸易区和黄金坪、威化岛经济区共同开发和共同管理的当事方而参与,不仅使包括中国在内外国民间投资者将受到两国政府的法律保护,也可以自由地向罗先经济贸易区、黄金坪和威化岛经济区进行投资。朝鲜民主主义人民共和国政府重新制定颁布了《罗先经济贸易区法》和《黄金坪、威化岛经济区法》，全面修改补充了相关法律,坚实巩固了中朝两国之间的传统友谊,使得两国之间的经济交流与合作得到了迈上新台阶的法律保证障。中朝两国友好关系在两国领导人的巨大关心下一直在发展。朝鲜领导人金正恩同志2018年的三次历史性访华，是促进两国关系更有活力地向前发展的重要契机。2019年1月，朝鲜领导人金正恩同志作为新年的第一政治日程，并怀着对兄弟中国人民的深厚信赖和友谊之情访问了中华人民共和国。金正恩指出，“我此次访华，就是希望以两国建交70周年为契机，同总书记同志就巩固朝中传统友谊、加强朝中交流合作深入交换看法，推动朝中友好关系日益巩固和发展” 。今天，朝鲜劳动党和朝鲜民主主义人民共和国政府坚定不移的立场是要使传统的中朝友好关系更加升华和发展，以适应时代的要求。中国共产党和中国政府非常重视两国之间的传统友好合作关系，表示愿意为更好地维护和发展这一友好关系尽一切努力。目前，中朝两国政府正在努力为罗先经济贸易区和黄金坪、威化岛经济区的共同开发和共同管理营造法律环境，切实履行政府间协定。两个经济区的共同开发和共同管理，在两国政府和人民的支持和关心下将会取得巨大的成果。
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