崔龙焕、金成培：韩国新政府初期外交安全议题的管理方案及建议
摘要：韩国新政府上台之际，围绕朝鲜半岛的国际形势不能乐观。中美战略竞争的结构化和长期化成为韩国对外政策的常数，加上俄乌冲突的发生，国际局势的不确定性在大幅增加。今年以来，朝鲜频繁进行导弹试射，几乎放弃了2018年宣布的所谓“暂停承诺”，朝鲜半岛的军事紧张气氛正在加剧。在这种情况下，韩国新政府上台初期外交安全议题的管理是非常重要的。首先，应考虑时间和能力的局限，识别可操作的议题，同时根据问题的紧迫性来确定议题的优先顺序。另外，将外交安全议题分类为管控议题、突破议题、新议题等，从而树立相应的处理方案。无论朝核问题还是中国（或俄罗斯）因素，在短期内都很难取得突破性进展。因此，优先采取灵活管控措施，不让危机扩大和深化，同时在中长期内进一步寻找变化动力。与此相比，韩日关系是韩国新政府需要优先重点讨论的议题。韩日两国都应该充分利用今年7月日本参议院选举后的4年时间，这一段时期可能是相对不受国内政治变数影响的时期。随着时间的推移，经济安全及新安全问题的重要性将日益凸显，韩国在这一领域应成为国际合作的核心行为体，只要合理分配国内外外资产，就能够取得成果。
关键词:对外战略、危机管理、国际合作、管理议题、突破议题、新议题
01
新政府上台后的外交安全紧急议题
朝鲜半岛局势最为紧迫的问题之一就是朝核问题或朝鲜问题。由于朝鲜已放弃了暂停核导弹和洲际导弹发射的承诺，国内外对其再次可能进行高强度核试验表示担忧，同时也有人担心朝鲜会追加发射新型洲际导弹。此外，朝鲜还宣称将根据自己的国防发展计划持续开发多种武器体系。
过去韩国每任新政府上台初期，朝鲜都经常制造紧张气氛。考虑到这些情况，今后朝鲜很有可能采取一些行动。尤其是，如果韩国在军事分界线地区向朝方散发传单，就有可能发生以此为导火索的局部冲突，或可能废除“9.19朝韩军事协议”。
最近，韩美两国公开表示要议论在韩国部署战略资产。如果稍有不慎，朝鲜半岛的军事紧张就会急速上升。尤其令人担忧的是，朝鲜劳动党中央副部长金与正的“4月5日谈话”已经提到了核武器的使用可能性。金与正表示，如果朝鲜不先从外部遭到攻击，就不会使用核武器，但如果受到先发制人打击或攻击，将在战争初期行使包括核武器在内的压倒性军事力量。当然，考虑到在战争中使用核武器所具有的政治、军事上的意义，“金与正谈话”的主张或许很可能是夸张的。但是，只要朝鲜强调自己是“拥核国”，今后就会用更具刺激性和攻击性的言辞来，而且将使用核武器作为一种威胁。
随着美中、美俄关系的恶化，韩国通过对朝施压来解决朝核问题，越来越变得困难。韩国不仅不能期待对朝鲜追加制裁，如果没有中国的积极合作，维持现有制裁的效果也很难保证。更何况，韩国面临的重要外交安全问题并不局限于朝鲜问题，气候变化、周期性流行病、网络威胁等新安全问题也日益增加。供应链重组、能源和资源短缺等经济安全问题已经成为韩国对外政策的核心。
目前，最紧迫的议题之一就是如何应对俄乌冲突所波及的负面效果。由于西方世界对俄罗斯实行经济制裁，引发世界经济危机的可能性越来越大。俄罗斯也为反对针对本国的制裁而预告了报复制裁，韩俄关系恶化也有可能引发诸多问题。
虽然韩国新政府的对外政策尚未具体化，但在选举过程中曾经提及过的追加部署“萨德”反导系统或加入四方安全对话（Quad）等，如果采取具体化策略，必然会造成中韩关系的高度紧张。考虑到过去的中国政策，重启和强化“限韩令”都有可能的，或者中国可能在半岛附近推进中俄联合军事演习。可以肯定的是，如果中韩关系恶化，中国会坚决反对对朝鲜的制裁，中俄两国将更加消极地应对朝核问题。
过去数年间不断恶化的韩日关系也面临着多种悬念，如果强制征用受害者赔款开始变现，日本政府必然会强烈反对。这些问题本来是司法部管辖的事项，还与国民情绪密切相关。俄乌冲突后，欧洲开始军备竞赛，在第二次世界大战的战败国德国重新武装可视化的局面下，日本执政党自民党正朝着“普通国家”迈出步伐。日本政界已将“确保攻击敌方基地能力”为名义，正式开始讨论“可以发动战争”的可能性。韩日关系改善固然重要，但仅凭韩国政府的意志无法解决这一问题，日本政府的努力更为关键。如果日本正式推进“使徒矿山”列入联合国教科文组织世界遗产名录，或要求韩国解除日本水产品进口限制、与日本自卫队进行国际联合训练、撤回韩国对日本出口限制的WTO起诉等，韩日关系改善必然受到国民情绪的刺激会面临巨大困难。
韩国当选总统尹锡悦5月10日在韩国国会议事堂前的国会广场正式宣誓就职。图源新华社
02
外交安全议题的管理方向及建议
上述观察表明，韩国新政府上台初期面临的外交安全议题不容小觑。中美战略竞争和全球经济危机等结构性变数、韩国与周边国家关系的短期议题都相当棘手。在这种情况下，管理外交安全议题时，第一，要考虑时间限制(time frame)，区分新政府任期5年内能够取得成果的议题和从长期角度进行布局的议题。第二，要考虑韩国可用的外交资产，诸如经济实力、军事力量、软实力等多个方面。但在中美矛盾和朝韩关系等制约下，韩国可用外交资产是有限的。韩国需要整体上考虑时间和能力的局限,识别可以实施的议题并考虑紧迫性。从而确定优先顺序的路径。第三，要将外交安全议题具体分类为管理议题、突破议题、新议题等,据此寻找应对的方案。
首先，朝核问题在短期内很难找到解决方案，有必要将其作为管理议题。朝核问题本身是数十年来一直未能解决的难题，朝鲜劳动党八大上认为朝美对立将持续一段时间，准备“长期战”。中美、美俄关系恶化，应对朝核问题的国际合作的可能性也大幅减弱。面临今年11月份国会中期选举，国内外问题堆积如山的美国也没有表现出积极态度。如果短期内很难找到解决朝核问题的突破口，局势稳定就显得尤为重要。当然，从中长期来看，韩国不能放弃解决朝核问题的政策目标。因此，从短期来看，韩国应该制订应对军事威胁的对策，但首要做的是防止朝核问题恶化变成半岛军事危机。
当然，将朝核问题与朝韩关系分离并非易事，但在朝核问题解决长期化的情况下，如果将朝核问题与朝韩问题等放在一起，韩朝关系可能会出现长期僵化的局面。因此，首先应该管理好朝核危机不能扩散到半岛危机，从而从中长期角度为局面改善提供动力。
其次，中国和俄罗斯的因素也是短期内难以解决的管理议题。中美战略竞争还将持续一段时间，俄乌战争结果仍难以预测。韩国需要根据情况的变化而应采取灵活应对。例如，追加部署“萨德”或加入四方安全对话（QUAD）等，但这些都是需要时间的问题，没有必要从政府上台初期开始就将其正式化、具体化，使韩中关系陷入困境，反而应尽早举行韩中首脑会谈等摸索扭转局面的契机。
与此相比，韩日关系是根据新政府意志相对容易取得成果的。虽然韩日之间具有历史问题、国民感情问题等，但也有充分的改善余地。预定于7月举行的日本参议院选举后，韩日两国都将拥有国内政治因素法人影响减少的4年时间。但韩日关系改善不应固化韩美日对朝中俄的冷战结构，而应朝着为东亚和平与合作做出贡献的方向发展。当然，目前韩日关系因各种问题而像线团一样交织在一起，难以在短期内解决。但韩日都为多元主义社会，可以通过多层次、多方面的接触来分别应对个别问题。因此，有必要研究通过举行韩日首脑会谈等就改善关系的大框架协议，而且考虑好韩日关系的特征，仔细、长期、耐心地推进。
最后，时下重要性凸显的经济安全、新安全等焦点问题，可以通过韩国政府的主动干预和外交资产的适当分配取得成果。目前，中美战略竞争等原因使得各自谋生的国际秩序得到加强。在重要性日益提高的经济安全方面,韩国非常有必要摒弃用安全理论处理企业问题或以市场逻辑接近安全问题的二分法路径。这就需要各部门合作并构建新的统筹机构，根据热点、事件等，寻找最佳均衡点。诸如新型冠状病毒一样周期性反复的大流行传染病、全球气候变化、网络威胁、环境问题等新安全议题愈发重要，对此，韩国应成为国际合作法人核心主体，从而主导国际合作。
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