李旻：韩国政府推动“69小时工作制”背后的博弈

作者：李旻，中国国际问题研究院亚太研究所助理研究员

来源：《世界知识》2023年4月16日，第8期

2023年3月，韩国政府发布新的劳动时间制度修订方案，“一周可最长工作69小时”内容引起巨大争议。所谓“69小时工作制”真的是逆历史潮流而动的“恶法”吗？其背后又有哪些政治经济博弈？

2023年3月21日，尹锡悦就工作制争议做出回应，称每周工作60小时以上不利于健康。

内容与反响

韩国现行法律规定的每周工作时间限制为40小时，外加最多12小时的带薪加班，即“每周最长工作52小时制度”。这是2018年文在寅政府时期制定的，旨在防止员工过度疲劳并提高人们的生活质量，违反这一规定的企业将会受到处罚。“52小时工作制”出台后，不少企业和保守派政客批评其缺乏灵活性，尹锡悦更是在参选总统前还提出过“开发一个游戏需要一周工作120小时”的爆炸性言论。随着代表保守势力的国民力量党上台执政，修订劳动时间标准被提上议事日程。

为什么是69小时？因为按照韩国当前的规定，劳动者应在两个工作日之间享受11个小时的连续休息时间，再刨去1.5个小时的法定“工作间休息”，一个人理论上每天可工作11.5个小时，假设周六也上班，每周工作六天，就是11.5小时乘以6，刚好是69小时。因此，在不打破现有法律框架的前提下，69小时就是一个人每周可以工作的时间上限。

“69小时工作制”的设计初衷当然不是单纯增加工作时间，而是遵循“工作攒在一起，休息也攒在一起”的逻辑，将先前按周计算的加班时间改为以月、季度、半年、年为单位计算，一周最长工作69小时，多出来的加班时间可积攒为休假时间，在高强度工作一段时间后享受一次性长期休假。

但在韩国政府3月6日公布这一改革方案后，民众的关注点马上集中在了69这个扎眼的数字上，由工会主导的反对的声音一浪高过一浪。韩国民主劳动总工会甚至表示，改革案将导致更多员工过劳死，工会将以涉嫌预谋杀人的罪名检举总统尹锡悦和劳动部长官李正植。被认为最重视工作与生活平衡的“MZ一代”（指1982～2004年出生的一代人）表现出最强烈的反对意见，认为韩国的做法与不断改善工作条件，包括降低工作时间的国际潮流背道而驰，是一种开历史倒车的行为。相比之下，企业的反应要积极得多。部分韩国企业早就在抱怨“52小时工作制”下多项工作难以按期完成。韩国企业联合会认为，推进“69小时工作制”有利于完成企业目标，既能增强行业竞争力，也能创造就业机会。由此看来，劳方与资方在这个问题上针锋相对。

韩国政府推动“69小时工作制”的做法甚至“惊动”了国际舆论，英国、意大利、澳大利亚等国对此均出现了负面报道。美国有线电视新闻网（CNN）援引经合组织（OECD）的数据比较了各国的工作时长，指出2021年韩国人平均工作时长约1915小时，远高于经合组织成员国的平均工作时长（1716小时），也大大高于美国的平均工作时长（1767小时）。美国全国广播公司（NBC）称“该方案引起了年轻劳动者的激烈反对”，认为全球范围内都在重新审视“工作”与“生活”的关系，例如美国流行美式“躺平”（quiet quitting），法国民众强烈反对政府修改退休年龄，都可以在这个脉络中加以理解，而韩国的做法却正与此背道而驰。就在韩国国内各方激辩这一方案的同时，法国围绕退休制度改革已持续数月的罢工和街头抗议再掀浪潮，反对党也提交了对马克龙政府的不信任动议，原因就是3月16日法国政府决定强行推动这一改革法案在议会过关，方案将退休年龄将由现在的62岁提高至64岁，并且要求工作满43年才能领取全额养老金。在这一背景下韩国提高劳动时长的做法就更加引人注目。

近期韩国食品等生活必需品价格持续额升，加重民众生活负担，一些低收入者希望通过加班或兼职提高收入。图为2023 年3月27日首尔的一家超市。

支持和反对的理由

支持“69小时工作制”的理由主要是认为前政府制定的“52小时工作制”具有“一刀切”的弊端。很多行业、工厂和公司的业务具有一定的季节性和周期性。在忙季，52小时不够用，而在淡季，40小时的工作时间也显得多余。企业为了不违反52小时的上限，往往采取关闭考勤系统或强迫员工居家办公等办法，变相侵害员工权益。而对于那些乐于赚取加班费的员工而言，52小时的“天花板”又显得太低。尤其是一些蓝领和低收入者，加班或兼职是增加收入的重要途径，这一规定无疑是剥夺了他们的额外劳动的权利。“69小时工作制”的支持者还以其他发达国家为例，指出日本的员工每个月加班上限高达100小时，而美国干脆没有这方面的限制。

改革方案的反对者则认为“69小时工作制”的执行效果可能完全脱离预期。第一，在韩国的职场环境中，“69小时工作制”很难兑现“工作总时长不增加”和“自由享受长假”的承诺。实际上，韩国的很多员工在“52小时工作制”下也难以享用全年应得假期，更不用说在新方案下用加班时间积攒出来的假期。第二，计算工作时间的跨度从周扩大到月、季度、半年和年，加重了员工个人计算、管理工作时间的难度，使雇主掌握更大的话语权和解释权，更容易“钻空子”损害员工利益。而且在韩国的职场上也很难想象一个员工敢于向老板提出“我上上周工作67小时，上周工作64小时，所以这周可以4点下班”。第三，即便实际工作时长没有增加，新方案所倡导的“集中工作，集中休息”的模式也远比现有模式更容易引起健康问题。第四，可能影响员工照顾子女。“69小时工作制”的反对者指出，工作可以攒在一起做，休假可以攒在一起享受，但育儿却无法攒在一起。在韩国的总和生育率已经全球垫底的情况下，该方案可能使韩国年轻人的生育意愿和育儿能力进一步降低。

背后的政治经济博弈

围绕“69小时工作制”的争论显然不只是“工作”与“生活”的平衡问题，也包含韩国两大政党及两大阵营的经济模式之争。

前总统文在寅所在的共同民主党是韩国进步势力的代表，更强调庶民阶层的利益。文在寅执政期间，韩国政府执行的是“收入主导型”发展模式，试图通过政府对分配过程的积极干预促进社会公平。大幅提升最低时薪和推行“52小时工作制”便是这种经济思维的产物。然而在实际执行过程中，这些政策反而冲击了就业市场，加剧了中小企业和个体经营者的资金、用人困难，与实现社会公平的政策初衷渐行渐远。这也成为共同民主党在2022年大选中落败的重要原因。

现任总统尹锡悦所在的国民力量党则属于保守势力，偏向于另一种思路，认为实现社会公平的钥匙不在于分配，而在于增效。尹锡悦在就职演说中就说道，“快速增长能够使更多国民找到新机遇，从而提高社会流动性，消除两极分化与矛盾的根源”。尹锡悦政府也彻底否定了文在寅时期的“收入主导型”模式，改而推行“企业主导型”经济模式。这也就不难理解尹锡悦政府为何会制定更符合企业主心意的“69小时工作制”。

然而，效率优先的经济政策不会自然而然转化为大众福利，而是往往首先惠及那些已经拥有大量资产的人。问题在于，作为“69小时工作制”的主要推动者，国民力量党本身就是这种高收入群体的代表，其成员很多都是高收入者。据韩国国会公职人员伦理委员会2023年3月公布的数据，国民力量党国会议员的平均财产高达56.73亿韩元（约合3000万人民币），远高于共同民主党的21.28亿韩元（约合1100万人民币）。不难看出，韩国政府的经济政策与执政党所代表的经济阶层具有密不可分的联系，他们所处的圈子极有可能在“69小时工作制”中率先获益。至于这种阶层福利能否转化为全社会的福利，还是有较大的不确定性。

当然，重效率还是重公平没有必然的对错之分和万年不变的答案，关键还是在于实现两者间的平衡。如何与时俱进，在恰当的发展阶段找到效率与公平之间的恰当平衡点，这是包括韩国在内的所有国家需要解答的问题。

目前来看，尹锡悦政府已经在巨大的舆论压力面前“服软”。尹锡悦3月14日承认该方案存在“沟通不足”问题，随后又称“一周工作60小时以上从保护健康的角度而言是过分的”。韩国总统办公室随后也发表声明表示将重新审查这一提案的内容，会与公众密切沟通，寻求改进方法，并称“我们的目的是保护弱势员工的权益，包括千禧一代、Z世代、非工会组织工人、中小企业员工”。目前来看，尹锡悦政府不会轻易动摇改革方向，但也很难坚守“69小时”，最终落地的改革成果可能是某种形态的“变体”。

多年来，韩国政府在进步与保守两大阵营之间反复易手，内外政策屡屡随着政府的更迭而剧烈变动。平时外界看到的多是对外政策方面的左右摇摆，这也是半岛局势和东北亚局势频频波动的内容和推手之一。工作制之争则让人们再次看到了阵营变换对韩国国内政策的影响。一旦政府再度易手，工作制问题是否还会重泛波澜，谁也说不准。

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