韩国与北约的互动关系：进程、动因与影响
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作者：李航，外交学院国际关系研究所博士研究生；樊慧凝，外交学院国际关系研究所硕士研究生；凌胜利，外交学院国际关系研究所副所长、教授。
图为北约2023年11月27日至12月1日举行北约“网络联盟2023”演习期间，韩国网络部队负责演习任务的军官正在介绍演习任务 图源：韩媒
内容提要
01
韩国与北约互动的历史进程
韩国与北约的互动可追溯至2005年，时任韩国外交通商部长官潘基文在北约理事会发表演讲，标志着韩国与北约合作的开端。2006年，韩国成为北约的“联系国”之一，并决定每年常态化举行高层政策会议。此后，韩国迅速推进与北约的合作，并取得了一系列进展。总体来看，双方始终以地区热点、网络安全、军事防务为合作重点，并逐渐拓展至其他领域，实现互动合作的持续深化和创新。
2008年起，韩国与北约开始进行常态化接触，约定每年举行一次双边政策会议，以就安全问题交换意见和寻求共识。2012年9月，双方签订的《个别伙伴合作计划》规定了合作的主要目标和项目，并将网络防御、应对恐怖主义、能源安全、服务于和平安全的科技项目等九大领域列为合作重点。这为双方后续开展对话与合作搭建了基本框架。其中，朝核、阿富汗和网络安全问题是双方最为看重的合作议题。
首先，双方一直就朝核问题保持密切合作。由于朝核问题是韩国高度关注的核心议题，韩国始终致力于拉拢北约、获得支持，以增强对抗朝鲜的能力和维护国家安全。整体来看，北约基本回应了韩国的安全诉求。
其次，阿富汗问题为双方协调全球事务提供了契机。2010年，在阿富汗局势不断升级的背景下，韩国加入了阿富汗国际安保支援军，以协助北约维护阿富汗地区治安，标志着双方首次在国际重大安全问题上进行合作。虽然韩国在阿富汗问题上发挥的作用相对较小，但在海外事务上的首次合作对双方构建多层次的合作网络有重大意义。
最后，网络安全合作成为双方互动的优先事项。双方对非传统安全威胁的重视由来已久，早在2006年韩国成为北约的“联系国”时，双方便已考虑未来在网络、防扩散、反恐、生化等多个领域进行合作。2009~2012年，韩国重要机构遭网络恐怖袭击，助推其与北约围绕网络安全防卫加强合作。通过规定网络安全是IPCP的优先合作领域之一，双方正式确认了网络安全在诸项合作议题中的优先地位，并初步奠定了网络安全合作基础。2013年4月11日，双方表示将加强信息安全领域的交流，进一步明确了相关合作任务。
韩国一直希望在原有沟通渠道的基础上，建立新的磋商和对话机制，尤其是就朝核问题实现高层会晤，以确保双方立场一致。2013年4月，北约秘书长拉斯穆森首次访韩，标志着双方实现高层直接会晤。此后，双方频繁进行高官互访，实现决策层的直接沟通。在高层对话的引领下，双方在各领域的合作不断推进，合作内容也越来越充实。
军事防务一直是韩国与北约的重要合作议题之一，但在2014年前，双方合作主要限于参观训练、军事教育、高层交流等方面。2014年后，双方在军需供给、军事互操作性和军事战略协调上合作程度不断提高，已基本实现常态化并迅速向制度化方向发展。
以2019年韩国向北约网络防御中心（CCDCOE）提交加入意向书为标志，双方在网络安全领域，特别是网络安全防卫上的合作进入实质性阶段。此后，韩国先后三次参加该中心举办的“锁盾”大规模国际网络安全演习，并于2022年5月成为正式成员。韩国至此成为首个加入该机构的亚洲国家，这也是韩国首次加入北约常设的、带有情报交换和军事安全技术合作性质的机制化平台，意味着美国的东亚盟国与欧洲同盟体系迈出了相互融合、横向一体化的关键一步。
乌克兰危机特别是尹锡悦上台以来，双方在继续深化原有合作的同时，还寻求拓展在供应链、气候变化、新兴技术等领域的双多边合作。
02
韩国与北约关系深化的动因
韩国与北约关系的深化既源于韩国和北约的共同推动，也离不开美国的撮合，本质上是三方基于各自利益考量的结果。对此，需要从国际格局、地区局势、国家需求等层面进行分析。
日益加剧的中美竞争正在不断压缩韩国的战略空间，给韩国外交带来巨大压力。在这种情况下，尹锡悦政府的基本判断是，韩国越来越难在中美之间保持“战略模糊”，这也会损害美韩同盟之间的信任，无益于建立相互尊重的中韩关系。尹锡悦政府希望通过加强美韩关系来增强抵御中国反制的能力，迫使中国尊重韩国的外交布局，理解和接受韩国的对朝政策，以谋求有利于韩国的地缘政治格局。
北约对中美战略竞争的态度则更加复杂，但与韩国存在不少共同点和可对接之处，特别是在借助国际格局加速分化重组的机遇塑造符合本国利益的印太地区秩序以及应对中国崛起方面。
近年来，各地区秩序一直面临重大考验。印太地区军备竞赛持续升级。乌克兰危机正深刻改变着欧洲乃至全球的地缘政治态势。此外，全球气候变化、环境污染、新冠疫情、恐怖主义等反复冲击地区秩序，全球治理赤字亟待解决。韩国与北约均承受着较大的安全压力，因此，双方都寻求合作推动解决地区安全难题。
首先是共同应对地缘安全挑战。对韩国来说，与北约走近有利于加强对朝施压，维护其战略环境安全。同时，韩国看重北约作为全球最大军事组织的价值，希望借助安全防务合作获得北约先进的军事理念和作战技术，从而对朝鲜形成更加有效的威慑。
而加强与韩国在朝核问题上的协调合作，既回应了韩国的安全关切，也有利于解决北约高度重视的核不扩散问题。同时，在乌克兰危机爆发后，北约将俄罗斯界定为“影响同盟安全和欧洲—大西洋地区和平稳定的最重大和最直接的安全威胁”，建立广泛的抗俄统一战线成为北约加强对韩合作的直接动机，北约希望拉拢韩国来增加对俄制裁的有效性，并利用韩国牵制朝鲜对俄罗斯可能的援助。
其次是维护经济安全。韩国和北约各成员国多是高度依赖全球市场、深度参与国际分工的外向型经济体，地区局势恶化对各国的负面冲击尤为严重。因此，各国对经济问题的政治化、安全化认知不断强化。双方在相关领域的比较优势可以助推彼此实现自身目标。具体来说，在数字领域，双方都有意借助对方优势实现本国产业的创新升级，抵御外部冲击。在能源领域，北约有寻求对韩合作以摆脱能源依赖困境的需求，比如在核电和电动汽车方面。
此外，北约期望韩国能帮助分担对乌军事援助的压力而，尹锡悦政府也欲借机推动对欧洲市场的武器装备出口，争当全球第四大军火出口国。
韩国与北约加强互动合作，符合双方对当前战略环境的认知，也有利于提高双方的国际地位。
首先，双方都视印太事务为影响大国竞争和世界地缘政治走向的重要因素。早在文在寅时期，韩国就表达了创造安全、繁荣和充满活力的印太地区的期望。尹锡悦政府在《印太战略》中明确表示，韩国是印太国家，印太地区的稳定繁荣直接关系韩国国家利益。北约和北约国家也持相同观点。北约在新版《战略概念》中强调“印太地区对北约很重要”。
其次，双方都有借合作扩大国际影响力的意图。自2005年韩国与北约开始互动至今，韩国长期由保守派执政（文在寅政府除外），其领导人主张通过紧密依靠美国及其主导的多边组织，获取需要的资源与地位以推动本国发展。与北约持续走近有利于韩国增强在印太事务中的话语权和影响力，而且反映了韩国试图通过增强与北约的直接沟通，输出其对区域及全球战略的看法，深度参与印太以外的全球事务，扩大韩国在世界范围内的影响力的意图。
北约也力图介入印太事务，扩大其在该地区的战略影响，维护各成员国在域内的安全和经济利益。
美韩同盟、北约是美国在印太和欧洲地区的关键支撑。随着全球安全问题层出不穷，美国逐渐意识到北约在行动能力和全球影响上的有限性，开始通过“联系国”“全球伙伴国”等手段搭建北约与其亚太盟国间的合作桥梁。对于美国而言，韩国和北约的互动有利于对中俄朝等国形成竞争优势，增进美国联盟体系的内部团结，减轻美国的战略压力，最终服务于美国的外交战略及维护美国全球霸权的目标。
第一，实现“北约印太化”和“印太战略”之间的联动，为美国遏制中国提供力量支撑。特朗普政府以来，美国已把中国视为其主要的战略竞争对手，并通过实施“印太战略”实现遏制中国崛起的目标。然而，美国“印太战略”实施至今效果有限，中国与印太各国合作程度也日益加深，事实证明仅依靠印太盟国无法有效实现美国的遏华目标。因此，美国力推北约国家关注印太事务，企图通过促进韩国与北约的合作来实现“北约印太化”，使北约力量能投射至印太地区。同时，美国还希望借两者之间的互动合作，把长期奉行“战略模糊”的韩国牢牢捆绑在美国主导的“反华”体系中。两者均可以推动北约和印太联盟形成合力，从而最大限度地增强美国在中美博弈中的力量优势，为赢得对华竞争创造条件。
第二，更加有力地对俄朝施压。撮合韩国和北约的持续走近有利于联合美国、韩国和欧洲国家的力量，既能确保各国不会单独与俄罗斯缓和关系，也能利用各国与俄罗斯在能源经贸上的密切联系，进一步加大对俄罗斯施压力度以达到“弱俄”的目的。此外，这也能够增进美国与盟友在朝核问题上的立场协调，加大对朝统一制裁力度，减轻朝鲜发展核武带来的安全压力，最终迫使朝鲜在巨大的国际压力下向美屈服。
第三，试图激化“民主和威权”之间的对抗，促进联盟团结。目前，美韩同盟与北约均面临转型难题，美国与盟友在现实问题、战略目标、对外政策上都存在分歧，战略互信有所缺失，极大制约了美国全球战略的实施。在拉近韩国与北约关系的过程中，美国始终强调各国的“民主国家”身份，以及合力对抗“威权主义”、维护“基于规则的国际秩序”的战略目标，促使各国形成共同的安全威胁认知，从而提高盟友对美国“安全保护伞”的依赖，为增强联盟团结和凝聚力提供助力。
第四，减轻自身战略压力。长期以来，美国疲于处理大国竞争、恐怖主义、全球治理等多项战略任务，经济面临滞胀风险，也导致政府能用于海外行动的财政支出不断下降。特朗普政府一直不愿为联盟提供过多资源，拜登政府则将加强国内投资作为施政重点，在海外行动上希望盟友分担更多压力。在韩国与北约关系不断密切的基础上，美国能够将其欧洲盟友引入印太地区，要求英法德等大国加大对印太事务的投入。不仅如此，美国还借机推动美韩同盟多边化转型，减少韩国在安全上对美国的单向过度依赖，提高美国在韩军事资源投入的利用率。从更广泛的意义上来说，韩国与北约建立多边对话乃至协作机制，也有望带动韩国与美国其他印太盟友的合作，促使韩国更深融入美国的战略体系。总体来看，印太合作的小多边转向，以及韩国在联盟中的自主性增强，可以被视为对美国安全承诺的一种补充，有助于美国转移战略成本和实现战略减负。
03
韩国与北约互动关系的影响
韩国与北约历经近20年的互动，不仅有助于提高韩国的国际影响力，而且有力地配合了美国重塑全球联盟的战略，也成为影响中韩、中欧关系和地区安全秩序的重要因素。
韩国与北约加强互动为其加大对印太地区的战略投入、参与全球安全事务和地区机制建设等创造了契机。乌克兰危机爆发后，尹锡悦政府有意强化“民主与专制之争”的话语攻势，将援助乌克兰视为强化与北约国家合作的机遇，这在客观上也塑造了韩国“负责任的民主国家”的国际形象，使韩国得到了所谓“志同道合的伙伴”的认可，从而显著增强了韩国在地区事务中的作用。正是借助共同对抗俄罗斯，韩国得以名正言顺地参与欧洲事务，成了能在一定程度上影响俄乌局势的重要行为体。此外，韩国对欧洲市场的军工产品出口不断增加，目前已涵盖轻型战机、主战坦克、自行榴弹炮、多管火箭发射器等各类武器，也得到了欧洲国家的高度认可。
韩国凭借自身优势在一些领域扩大了影响，如在网络安全领域。同时，韩国还提升了自身在美国联盟体系中的地位。
拜登政府以来，美国就致力于增强跨大西洋联盟和亚太联盟的互动，谋求在“印太”视域下建设全方位、高关联、多层次、深度协调、横向打通的联盟体系。韩国与北约的互动在一定程度上促进了美国联盟体系的转型。
首先是推动美韩同盟转型。韩国与北约的互动，本身是美国全球联盟体系转型的重要环节，也是美韩在相关事务上深入协调的具体表现。在联盟内容上，在韩国和北约互动关系不断深化的同时，美韩合作领域也不断扩展。在联盟职能上，由于韩国伙同北约介入欧洲事态，美韩同盟由最初的“专职防卫”逐渐转向“策应地区”甚至“策应全球”。
其次是推动“北约印太化”。通过与韩国加强合作，北约与印太重要国家建立了常态化、机制性的合作联系，这契合北约提出的“与印太伙伴共同应对跨区域挑战、维护共同安全利益”的目标。同时，北约就韩国关注的议题频繁发声，在印太事务上的存在感日益提升，俨然成为朝核问题等地区议题的重要攸关方。
最后是助推形成“亚洲版北约”。对韩合作始终是北约发展“印太伙伴关系”的重要内容，同步进行的还有与澳大利亚、日本、新西兰等国的合作。从2020年开始，北约与印太四国就陆续召开了涉及主要官员的工作会议，并邀请四国领导人参加北约峰会，这为四国开展沟通对话乃至实质性合作提供了良好平台。2022年6月，四国领导人在北约峰会期间成功实现了首次会晤。四国新合作机制一旦建成，极有可能成为“亚洲版北约”，至少也会扮演北约在亚太地区的“支部”的角色。事实上，这也是美国极力鼓动其印太盟国横向合作、推动印太“辐轴”式联盟体系向联盟网络转型的结果。但由于各国的战略重点、对华政策、合作基础等均存在差异，四国在北约峰会上的会谈基本缺乏实质性内容，与建立新的四边合作机制或准同盟关系仍有很大距离。
韩国与北约的互动合作，意味着韩国、欧洲国家的外交政策正日益失衡。在美国强大的外交攻势下，韩国和欧洲国家日渐追随美国的对华路线。在2023年北约维尔纽斯峰会上，北约国家在联合声明中15次提及中国，并反复宣称“中国对欧洲—大西洋安全构成了系统性挑战”，指责中国“在各领域颠覆基于规则的国际秩序”。韩国也借此表达了对中国的不满。
韩国与北约的合作，伴随着挑动中韩、中欧之间的安全对立、经济脱钩，鉴于两者都是中国重要的经济合作伙伴，且长期在中美之间寻求“不选边”，因此给中国的外交布局造成了一定负面影响。
韩国与北约互动关系的进一步深化，可能激化国家间战略性对抗，增加印太阵营化、冷战化风险。除中韩关系、中欧关系有所波动外，其给朝鲜半岛局势造成了最直接的冲击。地区国家对此都给予了高度关注。
04
韩国与北约互动关系的前景
鉴于双方对彼此战略地位的认可，双方都会扩大对对方的战略投入，特别是尹锡悦政府外交政策中的价值观色彩日渐浓厚，为韩国和北约的互动关系加深提供了新动力。可以预见的是，韩国会继续表达同北约一道促进自由民主和抵御“威权主义”的决心，从而夯实双方关系的价值观基础。双方的高层互动也会增加，韩国将定期参加北约理事会以及北约防长会议，不排除双方还会通过外交部等建立新的机制性联系。但双方是否会开展更多的实质性合作，仍受制于双方的战略重心和战略资源、中美战略竞争等因素，韩国最终能否成为北约在印太地区的“准盟友”仍存在变数。
韩国的主要假想敌是朝鲜，因此韩国国家安全战略的重点始终是争取一切力量应对“朝鲜威胁”，而无意加入一个主要聚焦北大西洋区域防务的集体安全组织，更不用说对欧洲国家承担防御义务。
同样，北约在强力介入印太事务和全力支持韩国应对“朝鲜威胁”上也缺乏足够的意愿。
韩国参与欧洲事务和北约介入印太事务的能力均有限。韩国本身是一个中等国家，战略资源和海外行动能力均相对有限，不可能在欧洲事务上为北约提供太多支持。
对于北约来说，一方面，其需要应对俄罗斯、非法移民、网络攻击、气候变化、恐怖主义、核扩散等多种传统和非传统威胁，这极大地分散了北约的精力，也导致北约国家在开展全球行动上很容易陷入战略聚焦困境，很难专心处理印太地区事务。尤其是在乌克兰危机烈度明显高于朝韩冲突烈度的情况下，北约更多需要韩国支持乌克兰，而非在朝核问题上支持韩国。另一方面，北约的军事能力存在诸多结构性弱点，如军事意愿的多元化、经费支出分配不均、指挥系统适应力较差、协调能力有效性不足等，即使实力位居前列的英法德也难以在印太地区投射足够的军事力量。事实也证明，北约改善朝鲜半岛局势的能力相对有限，其只是谴责朝鲜发展核导，象征性地支持相关和平倡议。
韩国与北约的互动会受中美战略竞争的影响。随着中美竞争的日益加剧，韩国与欧洲国家的战略空间会不断缩小，其与美国有关对华政策的分歧也将日渐凸显。尽管双方在遏制中国问题上存在诸多共识，但相比于美国坚决推进“制华统一战线”形成，韩国和不少北约国家并不主张在涉华问题上采取强硬的遏制政策。
虽然尹锡悦政府的外交政策有所失衡，但其仍然在将中国定位为“主要合作国家”的同时，主张“立足于国际规则和规范，以相互尊重和互惠互利为基础，打造更加健康、成熟的韩中关系”。无论是在官方文件还是在加强与北约合作的过程中，尹锡悦政府都注意避免提及“中国威胁”，刻意模糊相关表述。
同样，不少北约国家也持类似观点。从欧盟的对华三重定位（竞争者、对手、合作伙伴）可以看出，欧洲国家既担忧中国崛起带来的不确定性风险，也看重与中国加强合作带来的发展收益，发展经贸合作关系仍是欧洲国家对华政策的重要内容。
就此来观察韩国与北约互动关系的前景，可以认为韩国不会正式加入北约，北约也很难和美韩同盟建立战略性的合作关系。
05
结语
韩国与北约近年来在地区热点、网络安全、军事防务和经济安全等方面的互动越发密切。乌克兰危机和尹锡悦上台为双方互动注入了新动力，双方合作的制度化程度不断提高，也凸显出美国联盟体系走向全方位、高关联、多层次、深度性、横向打通的发展趋势。
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