祁治业、黄佟拉嘎 | 蒙古国转型三十年：人民党的政治改革与探索

作者：祁治业，兰州大学马克思主义学院马克思主义国际关系专业博士研究生；黄佟拉嘎，蒙古国国立大学国际关系专业博士研究生。

来源：复旦中国周边研究

编者按：2023年12月出版的《中国周边外交研究》第十三辑刊发了兰州大学祁治业和蒙古国国立大学黄佟拉嘎撰写的论文《蒙古国转型三十年：人民党的政治改革与探索》。今日推送的是该文的缩略版。获取全文，可点击文末“阅读原文”。

【内容提要】以1992 年2月蒙古人民共和国改称蒙古国为标志，该国全面开启了从一党制转向多党制、从计划经济转向市场经济、从社会主义转向民主社会主义的转型之路。蒙古国转型三十年来，人民党经历了政治上的自我革新、向议会党身份的转变和适应、党内的分裂与派系斗争，以及重新整合后重回权力顶峰。2021年人民党在庆祝建党百年之际，再次实现了总统、议长、总理的“三权统揽”，该党也在党主席的领导下迎来“中兴之治”。历史证明，当人民党“三权统揽”时，蒙古国经济发展较快。

【关键词】蒙古国转型三十年；蒙古国政党政治；蒙古人民党；民主改革

【基金项目】2022年国家社科基金西部项目“周边外交视域下蒙古国转型发展三十年研究”（项目编号：22XGJ001）

1992年2月12日，蒙古人民共和国改称蒙古国，正式开启了议会制转型之路，2022年是蒙古国转型30周年。人民党是蒙古国名副其实的百年大党，人民党的执政理念经历了从“社会主义”转向“民主社会主义”的艰难探索。总体上看，人民党的自我转变可划分为四个阶段：政治上的自我革新阶段（1990-1996年）、议会党身份的转变阶段（1996-2010年）、内部分裂与派系斗争阶段（2010-2020年）、重新整合与中兴之治阶段（2020年至今）。

总体来看，1990-2022年蒙古国共举行了9次议会选举和9次总统选举（见表1），它们共同构成了该国政治转型的全景图。总结起来，有以下特点。

01

蒙古国总理权力得到强化

除了蒙古国政治改革初期在1990年7月举行的第一次由多党参加的议会选外，从1992年开始蒙古国政治转型才算步入正规，将4年一度的议会选举制度固定下来。议会共有76名议员（也称大呼拉尔委员），议长（也称国家大呼拉尔主席）从国会议员中选出、在国家领导人序列中排名第二，议长和总统、总理同为国家安全委员会（国安委）的成员。在议会选举中获胜的政党或政党联盟可以提名总理，由议会全会对提名人员进行投票表决后任命，总理负责提名内阁成员（即各部部长）。

表1：1990-2022年蒙古国政局情况

说明：本表由笔者自制。

1992-2022年，蒙古国共举行了８次议会选举。人民党获胜５次（1992、2000、2008、2016和2020年），其中有4次是压倒性的胜利，分别为：1992年获得70席、2000年72席、2016年65席、2020年62席。这4次大胜，都为人民党主导修宪提供了机会，因为根据1992版宪法规定，修改宪法需要至少获得议会中3/4议员（即57席）的支持。民主党获胜２次（1996、2012年），另有１次两者势均力敌组建了联合政府（2004年）。2021年以来，由于民主党严重分裂，人民党借机再次推动修宪。

1992年至今，蒙古国经历了15任总理，但截止2022年11月，仅有两任顺利完成了4年任期（1992-1996年和2000-2004年），而且这两任总理也都来自人民党。如果仔细考察蒙古国政府更迭的具体情况，有8任总理是源于政党间权斗或者党内派系斗争导致提前下台的，其中人民党3任、民主党5任，而人民党和民主党组建的联合政府往往也更容易因政治斗争而倒台。

1992年至今蒙古国修改过4次宪法（1999、2000、2019、2022），到目前为止，国家权力逐渐集中到了议会，议会的权力集中到了议会多数党（执政党）手中，执政党权力集中到了总理（党主席）手中，整体上变得更加“议会内阁制”，实际上也就是“赢者通吃”。

02

蒙古国总统权力逐渐弱化

目前蒙古国总统主要职责是担任国家元首、武装部队总司令和国家安全委员会主席，他可以否决议会通过的所有（或部分）法律，当然议会也能以多数票推翻他的否决。有一个独特之处是，总统在就职时必须脱离原来所属的政党并辞去所有职务，成为一名无党派人士，以便团结各政党利益。

1990-2021年，蒙古国共经历了5任总统，但是举行了8次总统选举（实际上，自1992年版宪法实施以来，从1993年到2021年的8次总统大选中，人民党和民主党派推荐的候选人各赢得4次胜利，也算是平分秋色）。他们的任期最多两届，每届任期四年。只有第1任总统奥其尔巴特、第2任巴嘎班迪和第4任额勒贝格道尔吉这3位获得连任机会，除奥其尔巴特在政治改革的过渡时期只担任了7年外，巴嘎班迪和额勒贝格道尔吉都担任了8年总统，第3任恩赫巴亚尔和第5任巴特图勒嘎都只担任了一届总统。他们有个共同点就是，在担任总统期间，都不同程度地与议会多数党（执政党）和政府（总理）进行过权力博弈。

正是基于前面31年的政治斗争，人民党才总结出了政治转型的经验和深刻教训，于是通过修订宪法及相关法律，最终实现了总统、议长和总理的权力分配改革。所以，从2021年6月第6任总统呼日勒苏赫开始，总统任期改为6年，且只能担任一届，而且以前竞选总统的年龄限制是45岁，从2021年开始改为50岁，总统也不再插手司法系统领导层的任免，其目的是彻底让总统一职摆脱权力斗争的枷锁，让国家元首更加纯粹化，更能体现团结精神。这或许是开了一个好头，值得期待也有待继续观察。

03

蒙古国“民主政治”的弊端

蒙古国的政治转型始于1990年，而且从一开始就是由一些年轻的“民运”领导人发起并推动的，他们中的大多数人都是亲西方的、思想西化的，并且在他们的政治上升期都得到了西方国家或非政府组织机构在经济、教育、政治斗争经验等方面的大力支持和赞助。然而，这些“民主派”领导人同时也是一群缺乏领导经验的政治狂热分子。他们对西方模式和政治体制充满不切实际的幻想，以为“民主万能”，轻信蒙古国只要走西方资本主义道路就能解决本国所有问题。他们渴望推翻旧制度，但却没有准备好进行系统性的改革。

过往的历史经验揭示了一个残酷的现实，蒙古国所谓的民主，不过是寡头政治和利益集团为了分享战果所达成的短暂共识。这其中充满了派系斗争和无休止的内讧。尤其是民主党，它的领导层往往更倾向于党内竞争，而不是与竞争对手人民党之间的竞争。从一开始，民主党就是由不同的反对党、有影响力商人和企业家组成的政治联盟，该党始终缺乏一种明确的执政理念，因而缺乏凝聚力。他们暂时的团结只不过是为了共同反对人民党，而一旦取得执政权，民主党内部的派系权斗就开始复活。这种松散的联盟在取得选举胜利后，往往很快就会为了争权夺利而掀起党派内斗，这也是多党联盟最大的痼疾，“因利而聚、因利而散”，缺乏大局观和集体意识。这或许正是蒙古国的“民主之殇”。

04

政治选举对其经济的影响

通过考察蒙古国政治选举与经济发展的关系，可以得出这样一个有意思的规律：除去全球金融危机（2008-2009）和新冠疫情（2020-2022）等特殊情况的影响，在人民党执政期间（1992-1996、2000-2004、2006-2008、2008-2012、2016-2020）则经济保持稳定增长（见图1），民主党执政期间（1996-2000、2004-2006、2012-2016）则经济增速下滑（见图2）。当人民党和民主党政治斗争激烈时，必然导致政局不稳且拖累经济发展。而当人民党“三权统揽”时（2000年7月-2004年8月、2006年1月-2009年6月、2021年6月至今），因为政局相对稳定，往往经济发展较快（见图1）。民主党“三权统揽”时（1996年7月-1997年6月、2012年8月-2016年7月），严重内斗导致政府更迭、外交政策变化，致使经济开始下滑（见图1）。也就是说，蒙古国要想经济又快又好发展，必须保持政治稳定和对外政策的可持续性与可预期性。

图1：1990-2021年蒙古国GDP总量走势

数据来源：世界银行网站，https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD?end=2021&locations=MN&start=1990&view=chart，统计指标为现价美元（current US$），数据截止时间：2022年9月16日，本图由笔者自制。

图2：1990-2021年蒙古国GDP增长率走势

数据来源：世界银行网站，https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?locations=MN，数据截止时间：2022年9月16日，本图由笔者自制。

总而言之，通过全面回顾1990-2022年蒙古国政治改革的整个历程，我们可以得出这样一个事实：该国政客和民众时常挂在嘴边且引以为傲的所谓“民主化转型”，是政党之间激烈的政治博弈和党派内部权力斗争的历史。这一切似乎并不如最初预期和想象的那么光鲜和美好。最后，作为中国的邻邦，该国的一切变化都值得我们持续关注和研究。

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本文内容仅代表作者个人观点

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