尹锡悦政府的联盟政策与美韩联盟的走向

作者：杨帆，外交学院国际关系研究所博士研究生；凌胜利，外交学院国际关系研究所副所长、教授。

来源：dangdaihanguo微信公众号

内容提要

尹锡悦执政以来，韩国联盟政策进行了大幅调整，这将对韩国的对外政策和美韩联盟产生重要影响。尹锡悦政府为推动美韩联盟由区域向全球范围转变，对美国战略政策追随更加明显，不仅实现了日韩关系的缓和，还与北约开启了多层次合作。本文通过梳理尹锡悦政府的联盟政策，并分析其联盟政策调整动因，认为尹锡悦政府受到中美战略竞争加剧、韩国保守势力崛起、美国战略拉拢以及朝鲜半岛局势动荡等多重因素影响，倾向于采取更激进的联盟政策。展望未来，美韩联盟加强并向全球化转型的可能性增加，但由于尹锡悦联盟政策的激进性、理想化和矛盾性，美韩联盟的转型又不得不受制于朝鲜半岛局势、韩国战略选择空间缩小以及国内政治斗争等多重因素，存在一定的不确定性。

随着中美战略竞争的加剧和朝鲜半岛局势的动荡，韩国内部对联盟政策调整的争论愈加激烈。尹锡悦上台后，重启了韩国保守阵营对联盟政策的调整进程，并在其基础上推出了更多元化的联盟政策。

01

尹锡悦执政以来的联盟政策调整

尹锡悦政府执政以来，韩国的联盟政策呈现出明显的保守派特征，不仅从多个方面否定了文在寅政府的目标与承诺，也抛弃了其有关朝鲜半岛安全与和平的努力。尤其在联盟层面，尹锡悦围绕加强美韩联盟，向以美国为核心的联盟体系靠拢，并不断推进与北约的合作以及对日关系的缓和，实现了韩国联盟政策由区域向全球方向的转型。

（一）尹锡悦政府对美国追随更加明显

韩国保守派政府历来强调以美韩联盟为核心的对外政策，中韩建交后“安美经中”逐渐成为韩国外交的一大特色。尹锡悦上任后，相对于文在寅政府自主性探索的中间政策，对美追随倾向明显，致力于在多领域、多层次追随并对接美国的对外政策。

第一，在中美竞争中态度更加倾向于美国，对美国相关政策的表态更加积极。在战略环境认知方面，尹锡悦政府认为当今世界正处于冷战后多年形成的国际秩序被打破的状态，其中最明显的特征是中美战略竞争加剧，而朝鲜半岛局势和韩国的发展在这一背景下很难寻求新的突破。为此，尹锡悦政府希望继承韩国保守派的联盟政策，改变朴、文两届政府的外交调整，确立稳固美韩联盟关系是韩国对外政策的核心，并将深化美韩全球全面战略联盟合作作为第一要务。此外，尹锡悦政府还提出韩国将积极对接美国的相关政策，致力于以“自由民主价值观”为基础，共同规划亚太和全球秩序。

第二，对“印太经济框架”的表态更加积极。文在寅政府期间，韩国对“印太经济框架”一直保持相对谨慎的态度，未明确提出韩国加入该经济框架的方案和具体时间。但尹锡悦上台后，韩国很快宣布将以创始成员国的身份加入美国创建的“印太经济框架”。

第三，对于美国主导的“芯片联盟”，尹锡悦政府存在矛盾心理。一方面，韩国需要对接美国的政策需求，借助联盟力量扩大韩国的国际影响力、实现自身战略目标；另一方面，又需要在未来的科技竞争中保持自身的芯片优势，以便在未来的竞争中掌握核心竞争力，但是韩国加入“芯片联盟”又将损害韩国对华芯片出口。

第四，美韩军事演习恢复，且持续时间长、规模大、针对性强。尹锡悦在就任后提出美韩联合军演将恢复正常，并在与拜登的会晤中同意扩大美韩两国在朝鲜半岛及周边地区的联合军事演习和训练的范围与规模。此后，美韩两国连续开展了“乙支自由之盾”“警戒风暴”等多个演习。

总体来看，尹锡悦虽然为韩国制定了超越朝鲜半岛的外交目标，对美国的部分政策也有所犹豫，但在美韩实力差距较大以及美国对韩国拉拢不断的背景下，尹锡悦政府对美追随已成为其对外政策的主要特点。

（二）对北约的态度更加积极

美韩都需要借助北约的实力和影响力来推进自身的战略部署。尤其是美国，推动北约与韩国实现多层面的合作，不仅能够加快实现东西方联盟的联动，还能巩固并加强自身联盟体系。而韩国方面，在文在寅政府后期，韩国政府已经开启了与北约拓展合作的进程；在尹锡悦上任后，其对北约的态度更加积极，在对北约的政策制定上也实现了多次突破。

美韩在北约问题上存在利益交汇点，即美国需要将北约与亚太联盟链接起来，以便在全球层面尤其是亚太地区捍卫自身霸权地位，韩国则需要借助美国联盟体系，尤其是拓展与北约的合作来提高自身的国际地位并扩大国际影响。

总之，美韩之间虽然目标不同，但通过北约都能够实现各自的战略目标。

（三）与日本的关系改善

日韩之间因领土争端、强征劳工和“慰安妇”等历史问题存在长期矛盾，2019年起又因半导体材料出口限制开启了贸易战，日韩关系一度跌入谷底。虽然在文在寅执政后期，日韩关系有所缓和，但两国之间的多项矛盾仍处于搁置状态。而保守派的尹锡悦在上任前就强调要改善日韩关系，就任后就日韩关系做出了多项战略调整，积极改善日韩关系。

第一，日本的战略排序发生了改变。韩国近几届领导人对“四强外交”的战略排序反复进行调整，朴槿惠政府将原有的“美日中俄”调整为“美中日俄”，随后的文在寅政府并未做出改变。尹锡悦在上任后立即将日韩关系调整为仅次于美韩联盟的地位，并多次表示要积极推动日韩关系改善。韩外交部门也将对日关系的恢复排在仅次于深化美韩联盟关系之后，还将恢复首脑外交以及合理解决历史问题作为对日工作焦点。

第二，韩日高层频繁会晤。自尹锡悦上任后，日韩领导人的会晤从非正式向正式转变、从短暂的互动向一对一正式会谈转变，这不仅得益于美国的督促与参与，还与韩国自身战略的调整以及尹锡悦政府的对日缓和政策息息相关。

第三，缓和历史问题以改善韩日关系。尹锡悦的对日态度与其前任截然不同，缓和对日关系是其主要目标之一，为此，尹锡悦政府选择搁置历史矛盾，优先实现日韩合作。但尹锡悦也并未放弃解决日韩历史问题。他希望先通过日韩首脑及其他高层之间的密集互访重建两国之间的信任，将历史问题、经济合作、安全合作等打包解决，最终实现日韩关系改善。

第四，频繁开展有针对性的美日韩三边军事活动。北约峰会后，尹锡悦便向随行记者透露，美日韩领导人一致认为有必要重启暂停已久的三边军事安全合作。在此次表态后，美日韩23名代表时隔5年再次参加美军举办的初级军官研讨会，就三国增进亚太地区相互了解等事宜进行了讨论，并明确美日韩联盟对维护地区稳定的重要性。此外，美日韩三边还在日韩争议领土附近举行了军演。三国还接连在日韩有争议的独岛（日本称竹岛）附近举行了联合反潜军演和反导演习。

总体而言，尹锡悦政府一改对日僵化和敌视政策，致力于通过对历史问题的搁置和在敏感问题上的让步，在美国的支持下以较低的姿态实现日韩关系的缓和以及三边安全合作的深化。但日韩之间根深蒂固的矛盾很难在短期内化解，加之尹锡悦仍要面对国内政治的阻碍和民众的仇日情绪，韩日合作将更多依附于美日韩三边合作。

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尹锡悦政府联盟政策的动因

在中美之间，韩国更倾向于美国。尹锡悦政府的人员构成和政策选择不可避免地受到韩国保守势力的影响，且尹锡悦本人为摆脱政治经验缺乏短板、获得政绩，更愿意采取相对激进的保守政策。加之美国对韩拉拢力度加大以及朝鲜半岛局势的恶化，韩国新政府的保守倾向更加明显。其联盟政策仍将持续受到多重因素的影响。

一是韩国对中美战略竞争的战略研判倾向于美国，对中国的战略需求下降，选边趋势增强。韩国对中美战略竞争的战略研判倾向于美国，韩国明确美韩联盟和中韩战略关系如今无法共存。在对外关系上，比起通过与中国的经济伙伴关系获得经济利益，韩国更倾向于通过美韩联盟确保安全利益。

二是奉行更加亲美的政策符合保守派一贯的政治诉求。首先，尹锡悦政府成员保守派居多，而尹锡悦由于缺乏政治外交经验，其对外政策难免依赖自身团队；其次，尹锡悦需要兑现竞选承诺；最后，为与前政府区隔等，尹锡悦需对文在寅政府的政策进行大幅调整。

三是拜登政府加大了对尹锡悦政府的拉拢力度。首先，美国联盟政策的改变提升了韩国的战略地位。拜登政府力图将韩国拉入其“印太战略”轨道之中，从而使东北亚地区成为美国全面遏华的前沿和支点。其次，以日韩为代表的印太盟友是美国的战略重点。韩国作为印太地区的中等强国，可以在美国的“印太战略”之中发挥重要作用。最后，韩国作为美国印太盟友体系中的短板亟须补齐。在美国的印太联盟中，韩国追求战略自主性的欲望更强，而当属于保守派的尹锡悦上任后，拜登政府获得了一个新的机遇，美韩联盟再次成为美国在印太地区实施对华战略竞争的抓手。

四是朝韩关系恶化使得尹锡悦政府的政绩需求下降，不愿意再坚持前任政府的“对北让步”政策。文在寅政府并未做到对朝政策的善始善终，虽然其在任期末期仍在尝试缓和南北关系，但似乎并未阻止朝鲜的导弹试射举措。而尹锡悦政府重回极限施压和双边核限制政策，不仅无法实现韩朝关系的缓和，还是对朝政策的倒退、对美国更加屈从。

总体来看，尹锡悦政府的联盟政策受到多重因素的叠加影响，国内政治的分裂与对立促使其采取更加极端的保守政策，传统盟友的拉拢与朝鲜半岛形势的恶化更使得韩国倾向于巩固美韩联盟。但韩国与中美两国的相对实力差距仍存，自身战略自主仍受朝鲜半岛局势左右。

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美韩联盟的走向与影响

尹锡悦政府团队的亲美结构及其自身保守政策倾向决定其坚持深化美韩联盟合作，朝鲜半岛局势紧张加之中美战略竞争又促进美韩两国加快诉求对接。展望未来，美韩联盟将向多层次、多领域合作拓展并超越朝鲜半岛，向全球联盟过渡，但美韩联盟在经济和科技等非传统安全领域的分歧仍存，因此，韩国未来仍需面对潜在的美韩冲突、美国联盟体系的连带影响以及朝鲜半岛局势动荡等多重危机。

一是尹锡悦政府时期美韩联盟有所强化，在某种程度上也可以视为对文在寅政府时期美韩联盟弱化的修复。首先，安全层面的合作依旧是美韩联盟合作的重点。其次，尹锡悦政府将有计划、分步骤地参与美国主导的多边机制。同时，美韩联盟还将在加强传统安全合作的基础上面向非传统安全领域拓展合作空间，即在半导体、电池、民用核能、航天开发、网络空间等新兴产业领域加强务实合作，构建多边的限制性机制以掌握核心技术，从而推动多领域合作目标的实现。

二是美韩联盟将超越朝鲜半岛地区，美韩将在全球层面加强合作。一方面，韩国与美国盟国加强安全合作将有一定进展。另一方面，美韩联盟也不再局限于朝鲜半岛区域。未来美韩将积极推动双方的“印太战略”对接并落到实处，借此韩国不仅能与以美国为核心的北约保持战略统一并建立更紧密的合作关系，还能在印太地区和全球事务上发挥更大作用。

三是美韩联盟在经济和科技等领域的合作依然面临着不确定性。韩国不可能全面追随美国的对华政策。尤其在经济和科技方面，中国作为韩国最大的贸易伙伴和芯片市场，中韩之间的经济相互依赖难以在短时间内切断，科技领域同样如此。加之尹锡悦政府的目标不再局限于朝鲜半岛，其全球目标促使尹锡悦优先选择韩国国家利益。在未来，韩国将有可能在以下三个层面拖延或对美政策表现出抵触。首先，韩国可能会避免直接回应美国的战略安排和多边倡议。其次，韩国依旧会对美国盟友提出的双边、多边机制设置条件和障碍，尽量延缓屈从美国战略部署的节奏。最后，即使韩国选择加入美国主导的双边或多边机制，也很有可能会在敏感的涉华议题中保持中立或直接发表韩国方面并不排斥中国的言论。

伴随着美韩联盟的不断强化，韩国维持战略平衡的难度将越来越大。与此同时，与西方的过度接触及多层次合作将使韩国不可避免地受到超越朝鲜半岛空间的牵连。但韩国自身并未摆脱安全困境，半岛危机仍在加剧，尹锡悦的战略变革似乎并未将韩国纳入真正的自由、和平与繁荣之中。

一是美韩联盟强化，韩国在中美之间保持相对平衡的局面被打破，在中美之间实行大国平衡会更为困难。首先，尹锡悦政府的政策难以全面落地，对冲政策仍是韩国作为中等国家在中美两国战略竞争不断加剧背景下的最优选择；其次，韩国仍离不开中国，中国不仅是韩国最大的贸易伙伴，更是韩国实现经济持续高速发展、在国际舞台上维持中等强国影响力的重要合作伙伴；最后，尹锡悦的对外交政策变革使韩国政策陷入了新的矛盾之中，一方面韩国难免须屈从美国，另一方面，韩国需获得中美两国的支持，亲美疏中的不均衡大国外交将不可避免地给韩国的发展埋下隐患。韩国贸然放弃中间政策、追求全球战略为时尚早。

二是韩国与美国联盟体系的合作增强，特别是与北约的互动增强，但需要考虑其合作领域及其可能带来的综合影响。首先，北约作为美国最主要的战略工具之一，对美国“印太战略”的部署和实施具有重要作用。韩国作为亚太国家，参与美国主导的北约机制，不仅具有明显的选边站队意味，还会引导其他亚洲国家采取冷战思维，造成价值观和意识形态的对立。其次，拜登政府致力于打造一系列亚太地区复合机制，全面挤压中国的战略空间，但美国当前政局不稳，党争激烈，拜登政府的政策很可能无法长久并得到继承。韩国参与拜登政府的战略部署，不仅使韩国丧失了长期采取中间政策的优势，还可能使自身战略空间缩小。最后，当前日韩关系的改善只是表象，两国深层次的互不信任、对立冰封已久，两国因历史、领土问题很难彻底释怀，美日韩三国迥异的战略目标也将使三边关系缺乏有效黏合。

三是朝鲜半岛的安全风险增加，各方合作的可能性减小，局势升级的可能性增大。首先，美韩联合军演的恢复以及尹锡悦的“大胆构想”刺激朝鲜采取“以牙还牙”的战略，导致朝鲜半岛局势趋紧。其次，朝鲜的激烈反应又反过来促使美韩联盟在安保方面加大合作力度，包括进行大规模军演、推进“萨德”系统配置、强化情报合作、搁置战时指挥权移交以及加速推进军事研发等。这也会导致朝鲜半岛相关冲突螺旋上升，激化对抗态势，使相关各方转向新一轮安全博弈。最后，美韩联盟虽致力于超越朝鲜半岛区域，但韩国的安全和发展与朝鲜半岛和平息息相关。尽管尹锡悦政府希望通过更加积极的对美战略追随来实现韩国国际地位的提高，并以此推动朝鲜半岛问题的解决，但其战略变革目前看来毫无效果，反而导致朝韩关系恶化。

04

结语

尹锡悦政府对韩国联盟政策的调整不仅促使美韩联盟得到了深化与拓展，还加强了韩国与美国其他盟国之间的合作。从历史的角度来看，尹锡悦政府不仅继承了保守派的战略政策，也延续并发展了文在寅政府增强韩国国际影响力的政策目标，但在路径选择上却抛弃了原有相对自主的战略探索道路。当前，尹锡悦政府的联盟政策虽然更加多元，但其政策仍存在不少问题：一是尹锡悦政府的联盟政策存在一定激进性，压缩了韩国在大国战略竞争加剧背景下的选择空间；二是尹锡悦政府的联盟政策过于理想，韩国想通过更加多元的联盟政策来实现“全球韩国”目标，面临不少牵制；三是尹锡悦政府的联盟政策具有矛盾性，尹锡悦政府的对美战略追随只会对中韩关系造成负面影响，还会影响韩国的发展空间。

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本文内容仅代表作者个人观点

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