精准姿势 | 特色小镇应该这样拿地
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我国土地主要分为农用地，建设用地和未利用地;从土地权属的角度来看，分为国有土地和集体土地。由于特色小镇主要以产业为核心形成的产城融合小镇，因此其土地用途可分为住宅用地，产业用地，商业用地，公共服务用地及其他用地。不同用途土地获取方式也不尽相同，根据实际产业、居住需求，特色小镇可采取以下几种土地创新模式和策略。
做特色小镇最重要的是什么?没错，那就是拿地!这是小镇开启的第一步，也是最后一步，如果在拿地上面出现了问题，那么在后期再厉害的规划、设计、方案那都是水中月镜中花。下面华程天工为大家分享一些经验，特色城镇建设上面时候拿地最合适?
用地指标及土地的利益权属问题是特色小镇开发中最为困扰政府和企业的难题，国家政策一直在寻求解决之道，特色小镇运营和开发商亦纷纷寻求政策突破，抢先水……
然而，用地指标如何解决?存量土地如何使用?在关于特色小镇的部委指导文件中并没有对特色小镇的土地支持政策做具体的规定，我们可以从《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发〔2016〕8号)中看出特色小镇用地政策的空间。
《若干意见》第六条“完善土地利用机制”为解决特色小镇用地问题指出四个方向：
一、规范推进城乡建设用地增减挂钩。也就是说从城乡建设用地增减挂钩所获得的用地指标是特色小镇用地来源之一。
二、建立城镇低效用地再开发激励机制。允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开发。这是提高原有用地效率的方式。
三、因地制宜推进低丘缓坡地开发。这种方式可新增用地。
四、完善土地经营权和宅基地使用权流转机制。这里面含有两块，一块是流转，取得一定年限的使用权;另一块是农民有偿自愿退出，退出后减少的乡村用地指标可以通过第一种方式转化为增加的城市建设用地指标。
在特色小镇实际推进过程中，不仅用地指标有限，土地权属也相当复杂。
我国土地主要分为农用地，建设用地和未利用地;从土地权属的角度来看，分为国有土地和集体土地。由于特色小镇主要以产业为核心形成的产城融合小镇，因此其土地用途可分为住宅用地，产业用地，商业用地，公共服务用地及其他用地。不同用途土地获取方式也不尽相同，根据实际产业、居住需求特色小镇可采取以下几种土地创新模式和策略。
1、争取政策因地制宜，积极争取使用好本省市关于特色小镇土地政策。
很多省市对于特色小镇都会优先安排用地指标，同时还配有奖惩用地指标。如浙江对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励;对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。因此在打造特色小镇的前期需认真研究这些奖惩措施和相关政策，做到有的放矢。
另外很多省市地方探索城乡用地增减挂钩和集体土地流转和租赁。比如湖北省2017 年起单列下达每个特色小(城)镇500亩增减挂钩指标;内蒙古自治区鼓励农村牧区集体经济组织和农牧民以土地入股，集体建设用地使用权转让、租赁等方式有序地进行农家乐、牧家乐、家庭旅馆、农庄旅游等旅游开发项目试点。这些政策措施将极大地促进土地供应和使用效率。
2、捆绑出让在拿地平衡上，可探索住宅、产业用地捆绑出让。
佛山南海作为我国集体用地改革的试验区，在很多途径实施上都可为特色小镇拿地提供借鉴。根据南海“53号文“探索实施的”混合功能出让“的新供地方式，连片的工业区、村集体工业园区可在规划的引领下，允许部分土地在符合环保要求、安全生产要求下，探索商住混合工业的用地功能。即通过住宅用地与产业用地捆绑拿地的方式，来获取住宅用地。产业用地与住宅用地比例可根据具体情况而定，一般可按配比为5:5或者6:4来平衡拿地。
3、代建补偿在针对产业用地的获取方式上，可探索产业用地代建补偿。
产业用地可采用出租、出让相结合的方式获得。其中，出让部分的补偿的方式，根据相关政策，可采取货币补偿、物业补偿、货币补偿与物业补偿相结合的形式，实现出让收益补偿、回购物业、代建物业等多种方式。村集体获得代建物业后，再返租给园区运营商，可再获物业租金收益。企业通过出租，可降低资金压力;通过出让可获得物业产权，可出售，可抵押;通过物业补偿的方式，可缓解一次性支付出让金的资金压力;对于农民来说，可获得土地出租收益;获得具有升值空间的补偿物业;同时也能获得物业返租的收益。
根据权属不同，也可采取作价入股的方式。作价入股主要是与村集体合作，成立合作开发公司，风险共担，降低前期资金需求;其缺点则是增加项目决策制约以及股东之间协调的工作。
4、工改创新对于使用权在私营业主一方，可探索多方合作工改创新。
对土地使用权在私营业主方的多方合作模式探索。政府通过土地项目差别化工地的政策和地区产业规划，与开发运营方、私营企业主进行合作商谈。私营业主允许土地进行产业升级改造，并以改造后的部分面积作为商住面积赠予改造方，开发运营方根据与私营业主和政府规定进行物业分配和产业运营。政府可根据项目投资落地成本、投资进度、生产经营等，逐年给予支持;同时鼓励私企业主以土地使用权作价入股的方式参与，降低产业用地成本。
与传统工业园区不同的是，特色小镇将从土地财政向税收财政进行转变，从土地资源买卖向创新资源流动进行转变。因此在前期进行特色小镇策划、规划中就要搞明白其未来的盈利模式和特性，只有明白未来钱怎么回，怎么持续盈利，才知道当下应该以怎样的土地模式进行开发、合作。
再进一步总结一下特色小镇的拿地策略
一、争取政策
因地制宜，积极争取使用好本省市关于特色小镇的土地政策。很多省市对于特色小镇都会优先安排用地指标，同时还配有奖惩用地指标。如浙江对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励;对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。因此在打造特色小镇的前期需认真研究这些奖惩措施和相关政策，做到有的放矢。
另外很多省市地方探索城乡用地增减挂钩和集体土地流转和租赁。比如湖北省2017年起单列下达每个特色小(城)镇500亩增减挂钩指标;内蒙古自治区鼓励农村牧区集体经济组织和农牧民以土地入股，集体建设用地使用权转让、租赁等方式有序地进行农家乐、牧家乐、家庭旅馆、农庄旅游等旅游开发项目试点。这些政策措施将极大地促进土地供应和使用效率。
二、捆绑出让
在拿地平衡上，可探索住宅、产业用地捆绑出让。佛山南海作为我国集体用地改革的试验区，在很多途径实施上都可为特色小镇拿地提供借鉴。根据南海“53号文“探索实施的”混合功能出让“的新供地方式，连片的工业区、村集体工业园区可在规划的引领下，允许部分土地在符合环保要求、安全生产要求下，探索商住混合工业的用地功能。即通过住宅用地与产业用地捆绑拿地的方式，来获取住宅用地。产业用地与住宅用地比例可根据具体情况而定，一般可按配比为5:5或者6:4来平衡拿地。
三、代建补偿
在针对产业用地的获取方式上，可探索产业用地代建补偿。产业用地可采用出租、出让相结合的方式获得。其中，出让部分的补偿的方式，根据相关政策，可采取货币补偿、物业补偿、货币补偿与物业补偿相结合的形式，实现出让收益补偿、回购物业、代建物业等多种方式。村集体获得代建物业后，再返租给园区运营商，可再获物业租金收益。企业通过出租，可降低资金压力;通过出让可获得物业产权，可出售，可抵押;通过物业补偿的方式，可缓解一次性支付出让金的资金压力;对于农民来说，可获得土地出租收益;获得具有升值空间的补偿物业;同时也能获得物业返租的收益。
根据权属不同，也可采取作价入股的方式。作价入股主要是与村集体合作，成立合作开发公司，风险共担，降低前期资金需求;其缺点则是增加项目决策制约以及股东之间协调的工作。
四、工改创新
对于使用权在私营业主一方，可探索多方合作工改创新。对土地使用权在私营业主方的多方合作模式探索。政府通过土地项目差别化工地的政策和地区产业规划，与开发运营方、私营企业主进行合作商谈。私营业主允许土地进行产业升级改造，并以改造后的部分面积作为商住面积赠予改造方，开发运营方根据与私营业主和政府规定进行物业分配和产业运营。政府可根据项目投资落地成本、投资进度、生产经营等，逐年给予支持;同时鼓励私企业主以土地使用权作价入股的方式参与，降低产业用地成本。
与传统工业园区不同的是，特色小镇将从土地财政向税收财政进行转变，从土地资源买卖向创新资源流动进行转变。因此在前期进行特色小镇策划、规划中就要搞明白其未来的盈利模式和特性，只有明白未来钱怎么回，怎么持续盈利，才知道当下应该以怎样的土地模式进行开发、合作。
特色小镇的用地解决方案
特色小镇用地管理涉及的法律、法规、政策较多，同一个问题的相关规定往往散见于不同的法规和政策文件中。需要对这些政策法规文件充分梳理集成，同时结合项目的性质、特点和用地需求，提出用地解决方案，最终形成培育特色小镇的政策空间。按照对现行政策的梳理结果，有30余种用地解决方案可供特色小镇使用，可归为9大类，请看详解。
方案1：使用存量国有建设用地
批准使用。市政道路、公园、绿地、广场等属于公共用地，办理批准使用手续，可以发建设用地批准书，但不用划拨决定书或出让合同。这些类型的用地在登记时只登记不发证，需要注意的是区分建设单位、管理单位与土地使用权人的不同。
国有土地划拨，即行政方式。
国有土地使用权出让。
国有土地租赁。
国有土地使用权作价出资或入股。
除批准使用和划拨外，其他三种方式是有偿使用。其中，出让和国有土地租赁的具体配置方式包括协议、招标、拍卖和挂牌四种，作价出资或入股因有明确的使用者，只能通过协议方式配置。
方案2：圈内农用地办理转用、征收手续后依法提供给具体项目
土地利用总体规划所确定的城市村镇建设用地，被称为“圈内用地”。为实施规划，需要占用圈内用地，涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续;涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地由市、县人民政府批准，由市、县国土资源部门依法供应。
方案3：圈外单独选址建设项目用地
能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需圈外土地的，经批准可以在圈外单独选址建设。涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续;涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续;土地供应方案在办理农用地转用和土地征收时一并批准。
方案4：使用国有农用地
建设需要使用国有农用地的，应当在办理农用地转用审批手续转为国有建设用地后，依法办理供应手续，不用办理征收手续。
方案5：直接使用集体建设用地
有六种情形可使用集体建设用地：乡镇村公益事业、公共设施用地;村民住宅;集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的;以集体经济组织为主体开发建设公租房、乡村休闲旅游养老等产业，或者以集体建设用地使用权作价出资入股、联营与其他企业合作开发此类产业的;在33个农村“三块地”改革试点，集体建设用地使用权可以出让、租赁、作价出资或入股，用于商品住宅以外的经营性项目;返乡下乡创业人员，可依托自有和闲置农房院落发展农家乐;也可通过租赁农房或与拥有合法宅基地、农房的当地农户合作改建自住房。
方案6：使用国有未利用地
建设项目可以使用土地利用总体规划确定的国有未利用地，不需修改规划，也不用办理转用和征收手续，直接批准用地。
方案7：使用集体未利用地
可以参照方案五，直接作为集体建设用地使用。而国家建设项目使用集体未利用地的，应当办理土地征收审批手续后依法供地;不需要办理农用地转用手续，不需要用地计划指标，不缴纳新增费和耕地开垦费。
方案8：使用设施农用地
设施农用地指的是设施农业项目区域内直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。
设施农业项目不同于一般的建设项目，其用地也不同于一般建设项目用地，符合要求的设施农用地不属于建设用地，而是按农用地进行管理，不需办理农用地转用审批手续，不作为新增建设用地管理。要留意附属设施和配套设施用地有一定比例限制。
设施农用地不包括以下用地：经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所;以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐;各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。
方案9：结合土地整治、村庄整治安排用地
土地整治是对项目区内田、水、路、林、村等的综合整治和统一安排，必然涉及到项目区内各类用地的重新布局、安排和产权调整。各地应依据经批准的土地整治实施规划，相应调整项目区内各类用地产权和地类，直接为项目区内原用地单位整治后的用地办理相应用地手续，不再办理农用地转用审批手续，也不占用指标。安排原用地者用地后的剩余部分，应当依法办理供地手续。
还有这些——
使用增减挂钩项目建新区用地的，视同建设用地。
农业项目使用国有农用地，有承包经营、承包经营权流转、由农场职工按要求耕种等方式。
农业项目使用集体农用地，有承包经营、承包经营权流转、四荒地(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)拍卖、由原农户按要求种植等方式。
使用四荒地等未利用地的，有承包经营、四荒地拍卖、流转等方式，使用年限最长50年，使用方向包括开荒造林、治沙改土以及休闲农业、设施农业等，用于非农业建设需要审批。
农村三项建设使用圈内农用地的，应当先行办理农用地转用手续，转为集体建设用地后，再由县市人民政府批准使用。
符合条件的农村道路用地和农田水利设施用地属于农用地，不属于建设用地，不办理农用地转用手续，不占建设用地指标。
地质灾害治理工程用地，按照地质灾害治理项目办理项目审批手续，不办理征收、转用手续，不占用指标，但应当足额安置补偿。
此外——
根据项目具体需求不同，还有填海造地、临时用地、先行用地、一般采矿用地、石油天然气钻采及配套用地、闲置地处置与利用、工矿废弃地利用或复垦置、低效地再开发利用、管线用地(需设置地役权)、低丘缓坡用地、光伏用地、新产业新业态用地以及农村党建、医疗、图书、体育等配套用地等用地解决方案可供选择。
除了以上方式，还可以通过市场解决项目用地，如以转让方式取得土地使用权;以股权转让方式取得目标公司控制权，进而实现利用目标土地的目的;以合作开发方式利用目标土地;原有建设用地依法改变用途等土地使用条件或办理出让、租赁等有偿用地手续后，用作发展项目用地。
特色小镇在本质上是一个独立的经济单元。建设特色小镇是聚集生产要素、培育经济发展新动能的重要“切入点”和“发力点”。特色小镇建设的基础是资源禀赋的独特性和唯一性，因而其规划、设计和建设不能“千篇一律”、万众一“芯”。在实践中，特色小镇在主体方面应该做足“减法”和“除法”，而在功能方面则应该做足“加法”和“除法”。具体而言，就是要理清五个方面的思路，正确处理好“大”和“小”的关系，形成特色小镇建设的“聚合力”和“向心力”。
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