于茗卉：美国社交媒体平台内容监管的两大争议点

导读 · 2023.4.27

今年2月美国最高法院开庭审理了两个非常有意思的案件，一是“冈萨雷斯诉谷歌”（Gozalez v． Google）诉讼，二是“推特诉塔梅”（Twitter v． Taamneh）。两起案件的共同处在于双方当事人都是恐怖袭击遇难者家属和社交媒体平台，诉讼请求都在于社交媒体是否应当对其平台内容具有监管职责或者附带责任？届时美国科技行业和政界再次重启一些经典讨论：互联网的基石要倒了吗？美国互联网行业过去几十年繁荣昌盛的保护伞是否还会继续存在？互联网公司是否要为自己平台上用户发布的内容承担责任？本文将对以上问题进行探讨。

从过去几年美国政府在社交媒体平台监管上的政策推动来看，美国政府已就必须推动230条款改革以抑制非法言论形成了一定的共识。但从实质意义上来看，美国共和、民主两党更为关心的是互联网平台的内容审核（content moderation）政策。其中两个比较核心的争论点是：第一，社交媒体作为新媒体，是否是广泛媒体的一支，那么其内容的审查究竟应当是谁来进行？其言论究竟是用户负责还是平台负责？其争论基础是什么？第二，社交媒体的内容审查其标准应当是什么？具体考量点究竟应该有哪些？

面对社交媒体监管，我们应该做得更多吗? (图源：bubbledigital.com)

谁来对社交媒体平台

进行内容审核？

就目前美国社交媒体监管实质运行来看，自从沙利文起诉《纽约时报》诽谤其名誉案败诉以来，媒体公司（包括社交媒体）被认定有对平台内容管控的权力（即编辑、审查或者删除某些发布内容），而不必担心诽谤诉讼。230条款也是为社交平台提供了编辑、删除或保留用户生成内容的空间[1]。例如2021年1月，特朗普在社交媒体上极大的号召力也被认为是对1月6日美国国会大厦袭击的重要推动，对此推特和脸书迅速封禁了特朗普的账号，亚马逊更是下架了保守派聚集的社交软件Parler。目前，内容审核作为自由编辑权利（editorial discretion）的行使，受到第一修正案的保护，国会不能将其废除。

社交媒体是否应当实行内容监管的重点讨论在于这是否违背美国长期执行的言论自由原则，这包括几个方面的问题。

第一，社交媒体平台究竟是否受言论自由的保护？这主要牵扯到社交媒体平台的定位问题。根据美国第一修正案原则，谷歌、推特、脸书等巨头科技公司拒绝用户访问的权力是巨大的。它们既可以被视为媒体（具有广泛的第一修正案保护），也可以被视为一种“中间媒体”（如有线电视公司，主张言论自由权）。对此，言论自由法的专家认为，巨头科技公司是一个私营性机构，其本身应当是言论的发出者而非监管者。

但事实上，社交媒体最终可以达到对传统国家权力的冲击。在传统大众传播时代，政府一般作为“守门人”(gate keeper)对社会舆论进行引导和控制，然而社交媒体的出现促使更多的网络表达和网络民意消解了政府信息的垄断地位。这就造成了“权力流散”(diffusion of power)现象产生，促使包括跨国公司、恐怖组织等在内的多样化网络行为体作为社会力量可以稀释政府权力的中心地位，从而进一步与国家共同分享权力。当参与的行为体越来越多时，行为体之间的权力差异也被缩小。而网络媒体中的意见领袖开始在国家权力主体和公众之间形成一个新的权力阶层，成为网络权威。相对于传统政治权威的强制性，网络权威的实现则是自动跟随型，这也在消解政治权威[2]。对此，社交媒体平台的公共性应当被放在一个更为重要的位置，而美国在内的西方主要世界都基本认定了社交媒体应当承担起社会责任。

2018年4月11日星期三，脸书首席执行官马克·扎克伯格出席了在华盛顿国会山举行的众议院能源和商业听证会，就2016年大选中脸书数据被用于针对美国选民和数据隐私问题作证。(图源：美联社)

第二，社交媒体平台上的言论自由是否应当有界限？这其实也牵扯到美国长期以来的言论自由本身是否应当有界限这个问题，也是美国内部正在热议的一个问题。长期以来，美国右翼（以及一些公民自由主义者）的长期诉讼和公共关系项目逐渐扩大了对第一修正案的解释。社交媒体平台更是通过强调言论自由的精神，被部分理解为是人们行使言论自由的手段。但这种毫不受控的言论自由面临着新的风险，社交媒体的特性所带来的信息操控的可能性以及这种操控可能带来新的治理问题。

目前，大部分美国人都是基于社交媒体获取新闻，而部分社交媒体又都依赖于一种容易被外界操纵的商业模式，被不法分子所利用。第一个是新技术工具造成的“假新闻”。目前，“假新闻”在西方已成为一项政治术语。调查显示，耸人听闻的虚假新闻比真实新闻更能吸引观众，虚假新闻的传播速度更是明显高于后者。第二个是对草根群体的操控。通过操纵和影响草根群体来制造混乱，引发社会冲突，扰乱政治进程。如调查发现，总部设于俄罗斯圣彼得堡的组织“互联网研究机构”(IRA)由2013年起，操控社交平台账户，针对非裔、拉丁裔、年轻人、性小众等不同选民群组，再“投其所好”发挥影响力。第三个是容易导致政治极化(Political Polarization)。关于社交平台非常容易将有相同观点的人聚集在一起，减少个体去接触同自己持有不同观点的人群，而个体在与自己持相同观点的人讨论完后，其立场会比讨论前更极端，因此互联网更容易导致或加剧对社会的离心作用以及极化政治。

在现实社会里，由这些原因所密切交织的复杂政治社会已经开始出现了一些严重的后果，而一些由社交媒体传达出来的极具煽动性的、毫无根据的和强制的政治诉求也正在引起社会恐慌和网络暴力。对此，希望这种虚假新闻的操控者可以放弃其言论，相信不受约束和限制的自由言论市场可以实现自我纠正的想法是不切实际的。或者说目前这种泛滥的假新闻背后存在着巨大的经济和政治利益，它们也会阻碍自由言论市场自我纠正的能力。对此，部分学者认为，民主政治话语是有界限的。关于这些界限的辩论不仅仅是“第一修正专家”的领域，而是如诸多思想家所强调的那样，还需要维护民主、反种族主义和国家安全框架[3]。

美国宪法第一修正案禁止政府制定尊重宗教确立、禁止宗教自由、限制言论自由、出版自由、和平集会权利或向政府请愿申诉的权利的法律。（图源：网络）

第三，政府是否应当干涉社交媒体的自我监管？基本上，美国政府长期以来对于言论自由的政策基本上基于米尔顿（John Milton）的三大原则[4]：（1）政府不能干涉；（2）自由竞争；（3）明显有害的言论得以抑制。其中，政府之所以不干涉主要是美国认为自由市场言论可以进行自我纠正。但社交媒体的巨大影响力更是加大了第一条与第三条之间的冲突。事实上，网络平台进行自身监管有两种主要的驱动力，一是激烈竞争下对经济利益的追逐；二是政府强制性的法律制约。而在目前互联网公司开始呈现巨头、寡头的形势下，言论是否有害本身就已经开始出现了一定的争议（例如基于意识形态、政党倾向的言论是否为有害），那么政府强制性的法律制约就成为一个选择。也就是说，平台作为一个巨大的力量，应当有排除虚假新闻、威胁的义务。同时，政府也应当用以实现同样目标而对其监管的权力。

埃莉诺·罗斯福和《世界人权宣言》(1948年)——第19条规定“人人享有见解和言论自由的权利；这项权利包括持有意见不受干涉的自由，以及通过任何媒介不分国界地寻求、接受和传递信息和思想的自由。” （图源：维基百科）

社交媒体平台内容监管

究竟应当采用什么标准？

社交媒体内容审核的另一主要讨论集中在这种内容审查的标准问题。目前看来，似乎美欧正在国家政府的干涉下，社交媒体平台开始担负起“有限”内容监管的责任，而这种“有限”不仅仅体现在对于内容本身存在选择性的监控，也包括对于内容监管标准的选择性认可。引发的问题是：巨头科技平台究竟基于什么理由对某一类内容进行审查？这是否与言论自由的主张有所违背？同时这种理由是否针对不同的人群、在不同的时间、在不同的国家（社会）存在着统一的标准？

这里涉及到的第一个问题是与经济利益挂钩的流量控制。当某些巨头科技公司已经开始掌握海量的重要数据时，这就意味着它们开始掌握了对一定社会资源的分配权，一些公司可以基于排除竞争的考虑而禁止第三方的进入[5]，也有一些平台公司为了增加流量、增加收入等利益方面的考虑，有时甚至会容许甚至推动某些煽动性言论，或者对某一类型言论进行限流、控制。更为严重的是，某些超级平台已经在实际意义上形成了信息基础设施和公共机构的地位，有差别的对待也会造成在公共服务、基础资源等方面的问题。

对于流量管控，美国基本采取“网络中立”原则[6]。该原则由哥伦比亚大学法学教授吴修铭（Tim Wu）于2003年提出，是指在法律允许范围内，所有互联网用户都可以按自己的选择访问网络内容、运行应用程序、接入设备、选择服务提供商。根据该原则，网络接入服务商必须平等对待所有互联网内容和访问，防止运营商从商业利益出发控制传输数据的优先级，保证网络数据传输的“中立性”——不能收取额外费用，不得创建快速通道。互联网提供商(ISP)应当被视为公用设施, 不同类型的网络服务与内容不应被区别对待。

2015年2月28日，美国联邦通信委员会投票决定，把宽带互联网作为一种公共事业来管理。这个决定是高速互联网服务进入美国家庭的管理上的一个里程碑。（图源：纽约时报）

网络中立原则在美国近年来曲折发展且存在争议的原因主要有三个方面：一是互联网对制度文化问题带来冲击；二是传统运营商和互联网公司双方利益不同；三是民主、共和两党的政治博弈。而这三个原因在现实政治制度层面的推动又都集中在第三点的政治博弈上。美国过去两届政府执政下美国是否要秉持网络中立已成为一场拉锯战，并进一步演化为各州各自为政的分裂情形。网络中立性这一议题已经是美国两党政治博弈的要点之一。

奥巴马政府及民主党代表的硅谷新兴行业的利益是网络中立原则在美国得以确立和执行的重要推手。其在任期间颁布《美国复兴和再投资法》（American Recovery and Reinvestment Act of 2009），承诺设立“无差别对待”的互联网政策，一度使网络中立原则成为管制互联网的新趋势。但是，特朗普就任美国总统后任命了原美国电信运营商巨头威瑞森（Verizon）高管阿基特·帕伊（Ajit Pai）为美国联邦通信委员会(FCC)主席，代表的是电信等传统行业的利益，网络中立性原则被逐步放宽管制。2017年12月，由共和党控制的FCC投票放弃了全面的网络中立性命令，允许宽带提供商按照自己认为合适的方式屏蔽或限制内容，除非国会或法院阻止该机构的决定。2018年施行的《恢复互联网自由法案》将宽带供应商归类为第一类服务（Title I services），并正式废除了奥巴马时代的网络中立规则，使得电信运营商可以为用户提供差异化服务而无须担责。

目前，拜登政府已经明确表明要支持恢复联邦网络中立规则，并对科技巨头采取包括反垄断执法在内的更强硬的打击措施[7]。一是民主党在FCC以3:2的多数优势领先；二是 2021年3月5日，拜登任命吴修铭（Tim Wu）为国家经济委员会(National Economic Council)成员，担任总统的技术和竞争政策特别助理，这也表明白宫正在试图扭转网络中立原则的不利趋势；三是民主党主导的众议院司法委员会已经在2020年完成了对四大科技巨头公司的反垄断调查报告，认定他们滥用优势地位实施对竞争对手的打压，且在2021年批准了6项反垄断法案，例如同意增加反垄断执法机构的预算，并提高对大型合并案的收费等，这也表明接下来的反垄断调查将在互联网科技领域更为严厉。虽然中期选举之后美国出现了新的政治局面，但两党在反垄断问题上却出奇一致的统一，且针对科技巨头监管改革的呼声也已经得到两党在众议院实权人物的赞同。

GoFundMe的一个筹款页面试图筹集足够的资金来收购推特，并禁止美国前总统唐纳德·特朗普使用该平台。（图源：以色列时报）

第二个问题，除了上文所说的非法性的、有害性的、虚假性的新闻内容审查以外，这里重点讨论一类内容审查，就是隐含的基于意识形态的、有政治意味的内容审查，这也是美国两党交锋的重要部分。在以特朗普为代表的共和党保守派看来，巨头科技公司对于其平台内容的审查并非是无条件或无关意识形态的，而是选择性的言论审查，尤其是保守派的言论被审查的概率极大。标志性事件是2020年5月26日，美国总统特朗普发布的关于邮寄投票涉及潜在选民欺诈的言论被推特打上需“事实核查（Fact Checker）”的标签。特朗普在两天后（5月28日）就发布《关于防止网络审查的行政命令》（Executive Order on Preventing online Censorship），并在29日发布了一条内容为“REVOKE 230！”的推文，指责大型互联网平台审核言论的行为违宪，要求对社交媒体的该免责条款做出限制。6月，五位共和党参议院共同起草提出了《限制第230免责条款法案》（Limiting Section 230 Immunity to Good Samaritans Act），提议取消大型互联网公司在第230条下的免责待遇，授权公民起诉那些有选择性的审查政治言论、恶意删除竞争对手内容的网络平台公司。从事实意义上来说，这一点很难进行明确的辩论。Lawrence Lessig（2018）曾经就指出，互联网的本质定位是“社会控制工具”，网络的本质是“信息独裁”，这种独裁和控制首先来自于私营企业和国际利益集团通过技术手段对互联网进行的无形控制。私营企业和国际利益集团在美国就已经与政治或多或少的挂钩，与价值观等也有关联。这不仅仅是美国的情况，也是全球互联网公司的状况。在此次俄乌事件当中，科技巨头公司纷纷站队其实也是一个很好的说明。

[1] 部分平台公司将自身定位为传媒互联网市场中的基础设施，而非具有编辑权力和内容决定权的媒体，这也是科技巨头公司利用230条款进行免责的重要理由。

[2] 蔡翠红. (2015). 社交媒体时代的政治秩序安全. 复旦国际关系评论, (2), 33-54.

[3] See Keats Citron, D., & Franks, M. A. (2020). The Internet as a Speech Machine and Other Myths Confounding Section 230 Reform. U. Chi. Legal F., 45.  Park, K-Sue, Race and Property Law (August 19, 2021). The Oxford Handbook of Race and Law in the United States (Devon Carbado, Khiara Bridges & Emily Houh eds., Oxford University Press), Forthcoming. (2021). Georgetown Law Faculty Publications and Other Works. 2405. Geltzer, J. A. (2009). US counter-terrorism strategy and al-Qaeda: Signalling and the terrorist world-view. Routledge. Singer, P. W., & Friedman, A. (2014). Cybersecurity: What Everyone Needs to Know. Oxford University Press.

[4] 约翰·米尔顿(John Milton)于1644年出版反对审查制度著作《论出版自由》（Areopagitica; A speech of Mr. John Milton for the Liberty of Unlicenc'd Printing, to the Parlament of England ）

[5]  随着包括社交网络、通信平台、互联网接入提供商和基础设施运营商在内的互联网相关市场越来越集中，个人接收到的信息以及个人沟通这些信息的能力掌握在越来越少的人群手中。互联网巨头和科技垄断企业能够利用其主导地位获取信息，以各种方式淘汰竞争对手。对互联网巨头的反垄断措施也包括更大范围的制止反竞争的合并、收购单一公司等行为，结束大型科技公司为消灭竞争对手而进行的反竞争诉讼等。

[6] 具体网络中立表述、分析：Wu, T. (2003). Network neutrality, broadband discrimination. J. on Telecomm. & High Tech. L., 2, 141.

[7] 白起, "'网络中立'与互联网平台监管：拜登政府的新动向", 复旦发展研究院，发布于2021年4月1日.

 https://fddi.fudan.edu.cn/_t2515/51/e0/c21253a283104/page.htm

作者于茗卉

香港中文大学（深圳）国际事务研究院助理研究员。

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编辑 | 黄紫蓝

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