IIA译文 | 布鲁金斯学会：美国不能通过一刀切的气候政策实现环境正义

导读 · 2023.06.15

2022年8月，《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act，简称IRA）正式生效，这是美国历史上第一部全面的气候法律，将以巨额资金推动清洁能源行业的发展。然而，本文指出，该法案在环境正义方面存在不足，认为种族正义应当作为美国环境正义政策的核心考量。本文作者认为，该法案并非简单地推动清洁能源行业的发展，其带来的收益将会被不均衡地分配，从而极大地影响美国社会的公平与公正。

就中国而言，中国气候政策对社会的影响初现端倪，如何评估并调整中国“双碳”目标在国内、国际的外部性，将是未来需要考量的一个议题。

从表面上看，美国的环境政策被称作是一部通过一系列关键监管措施而取得巨大成就的历史。例如，据估计，1970年的《清洁空气法》将总体空气污染减少了66.9%，并使美国人的平均预期寿命增加了1.3年。

同时，美国的环境政策史也可以被看作是一个“一刀切”、缺乏公平正义的政策故事。尽管环境立法减少了总体污染，但接触危险污染源的情况进一步加剧转嫁到低收入家庭，特别是（西方语境下的）“有色人种”（people of color）身上。“有色人种”社区的空气污染比美国平均水平高出10%至15%。与30年前相比，今天有更多有色人种居住在“围栏线社区”（即靠近高污染设施的社区）。

位于美国休斯顿曼彻斯特的围栏线社区

（图源：ABC新闻）

去年的《通胀削减法案》（以下简称IRA）是另一项影响深远的环境立法，涉及3690亿美元的投资，预计到2050年的减碳排量最多达到50%。然而，对于许多致力于推动气候与环境正义的社群以及更广泛的当地规划者和从业者而言（他们一直在推动各自的城市实施更公平的政策），该法案在气候正义方面存在缺陷。

这是因为该法案是需求驱动型立法，依赖于税收减免和补贴来激励对气候变化的减缓。这意味着气候韧性（climate resilience）实际上可能使社会变得更不公平，从而损害低收入家庭和“有色人种”社群。但正如本文将探讨的那样，美国各州及地方领导人在加强相关措施方面处于有利地位，可以在《通胀削减法案》实施过程中加强评估和执行公平措施，从而使这项法律更好地服务所有社群。

《通胀削减法案》的修复性有多强？

今年早些时候，我们概述了气候变化政策的修复性立场，以缩小种族财富和繁荣差距作为家庭和社群通向气候韧性之路的环境政策为原则。我们之所以关注财富、健康、金融和住房安全，是因为这些因素会放大气候变化在经济和个人层面给个体带来的成本。通过分析这些因素的传递过程，可以让我们区分出由气候变化风险引起的灾难究竟给社群带来了暂时的挫折，还是加剧了贫困。

幸运的是，拜登政府有在认真对待进步性的公民行动，特别是在气候正义方面。拜登总统签署了《社区灾难韧性区域法案》（Community Disaster Resilience Zones Act）并使其成为法律，宣布拨款1.77亿美元用于17个技术援助中心，以帮助社区获得环境正义资金。政府还开设了白宫环境正义办公室，该办公室可能在设计新的政策路径方面起到关键作用，使减排与包容性气候韧性相辅相成。

除了基础设施投资和就业法案（IIJA）作为政府推动气候行动政策的核心组成部分外，认为IRA不包括对正义和公平的承诺是错的。IRA得到了“Justice40”倡议的支持，后者作为一项政策，旨在确保至少40%的联邦投资流向历史上受到不利影响和负担过重的社区。此外，IRA还得到了其他政策的补充，如近期旨在改革治理结构的总统行政令，包括在政府机构中加强种族平等和支持服务不足社区的计划。

《通胀削减法案》中对气候正义内容的规定

（图源：布鲁金斯学会）

此外，该法案还包括用于环境正义项目的至少459.5亿美元预算，其中包括100亿美元的竞争性拨款。如果把IRA的约12%预算，以及IRA和IIJA法案的3.4%预算加起来，那么这些环境正义承诺拨付的资金仍少于Justice40倡议（见上图）。不过，这笔资金也不是小数目。这些项目将使用由环境质量委员会牵头的“气候和经济正义筛选工具”（climate and economic justice screening tool），以帮助联邦机构和地方政府根据易受气候风险的程度，有针对性地将款项拨付至所需社区。

尽管所有这些举措都朝着正确的方向发展，但IRA仍沿用了一刀切的路径。我们之前写过，这项法案并没有真正考虑到公平问题，特别是忽视了对每项投资进行评分的流程。成功的环境正义计划究竟会是什么样子仍不清晰；在项目成果是否成功、如何被衡量或是否可持续方面，IRA的指导仍不足。这些不足还是非常明显的，将使评估和改进气候公平的进展变得更加困难。

这一切都损害了IRA的变革性潜力。风险在于：即使IRA推动了减排，如果没有考虑种族公平的战略，气候变化政策可能会在无意中拉大种族间财富和繁荣的差距。这一直是美国环境政策的问题，如果我们不采取行动，它也有可能成为气候政策的问题。

《通胀削减法案》带来的收益

不会被中立地分配

就有色人种社区如何受到气候变化的影响而言，联邦资源的分配及其对当地污染和气候脆弱性的影响比总体减排更重要。由于种族主义政策的遗留问题系统性地将脆弱性集中在特定的地方和社区，联邦资源分配中立的方法可能会巩固潜在的不平等。虽然IRA将推动全国范围内的脱碳，且“联邦正义规定”（federal provisions for justice）将有助于抵消一些不平等的结果，但不平等的问题仍然存在于这部法案的关键机制中。

首先，未将公平性纳入法案的需求驱动型政策可能会扩大应对气候风险能力的差距，使低收入社群和“有色人种”社群掉队。这是因为法案中的财政激励措施针对的是房产所有者，而房东通常是中高收入的白人。此外，就减缓脆弱性的决定性因素（包括住房安全、公平获得医疗保健以及改善公共空间供给和可及性）而言，法案几乎完全缺乏改善这些因素的规定。更具修复性的政策应纳入规定，保障租户和那些处于不稳定就业状态、住房不稳定的人员，从而解决潜在的财富差距问题。财富差距使这些群体更容易遭受气候变化的影响。

其次，在缺乏限制性供给端监管（即逐步淘汰化石燃料使用）的情况下，需求端政策将延长化石燃料开采的期限，这使得有色人种社群继续过度暴露在相关危害中。石油公司在2022年获得了史无前例的利润，随着俄乌冲突爆发，消费者价格飞涨，石油公司在美国扩大了钻探项目。大型生产商已经放弃了减排承诺。与之相关的是，IRA为碳捕获、利用和储存（CCUS）技术敞开了大门。由于该技术可以让煤炭和天然气生产商继续燃烧化石燃料，所以他们十分支持CCUS技术开发。碳捕获、利用和储存的基础设施最可能分布的位置往往是那些因油气精炼厂污染而环保负担过重的社区。例如，已经规划了大型开发项目的墨西哥湾海岸。这种组合对许多位于“污染前线社区”（frontline communities）来说都是坏消息，因为这些地方已经来不及等待更严格的地方污染物控制措施了。

一些评论者，包括布鲁金斯学会的研究人员，认为为了加快气候行动，这些妥协是值得的，因为不完善的政策总比没有政策好。但我们认为，未能制定包容、公平的政策不仅仅让一些人掉队，而且还带来更广泛的社会风险，因为倒退性的政策可能会使负反馈循环永久化，从而破坏气候政策本身的有效性。国际发展机构之所以越来越支持包容性气候行动，并不是因为它们是有道德的行为体，而是因为这是明智的气候政策。气候变化的社会成本（即气候变化对住房、医疗保健等各领域经济的影响）在财政状况较差、不公平程度较高的国家往往更高（见下图）。

收入分配不平等程度较高的国家往往更容易受到气候影响（图源：布鲁金斯学会）

在美国，种族经常是关于气候脆弱性最大的预测因素之一。因此，以种族正义为前提的气候行动是合乎逻辑的。但IRA并没有回应我们在修复性气候政策报告中提出的一些关键问题。如何将种族公平纳入“减缓和适应”政策？如何在实施过程中保证环境正义取得进展？这项政策将如何缩小气候适应能力方面的种族差距?

州和地方在执行中可能使IRA

朝着更公平的结果发展

这些对气候正义的限制意味着IRA需要得到地方和州政策的支持，才有更好的机会实现更公平的结果。

与脆弱地区的社区伙伴合作，简化获得不同种类气候基金的途径，是州和地方两级治理的良好开端。由于缺乏资源和专业知识，历史上投资不足的社区通常难以吸引基于赠款的资金。通过当地公平导航（local equity navigators）等举措投资社区组织有助于确保资金流向最需要的地方。有些新兴政策，如最近宣布的《社区灾难韧性区域法案》，是一个与“污染前线社区”共同制定抗灾战略的机会。我们要从过去的错误政策中吸取教训——过去主要在富裕的沿海社区建设抗灾基础设施和社区项目，是错误的。

同样重要的是，IRA如何与气候政策相关的当地政策相互作用。比如要考虑住房、就业机会、社区基础设施和缓解气候脆弱性服务的可负担性。我们的同事已经展示了IRA与其他政策（包括IIJA法案和宏观经济因素）之间的相互作用将如何影响这部法案的结果，但IRA也将决定其在解决种族差异方面的有效性。

地方政府在为更公平的结果进行规划的程度和能力参差不齐，一些最脆弱地区的城市要么不太愿意采取气候正义行动，要么受到倒退的州政策的阻碍。然而，一些地区正在树立积极的榜样，通过率先推出一些令人称道的种族正义举措，从而放大了IRA对气候韧性的影响。波士顿、纽约州罗切斯特和旧金山都成立了（气候）修复工作组。最近，伊利诺伊州埃文斯顿成为美国第一个向居民直接提供气候修复赔偿的城市，洛杉矶县（Los Angeles County）已经将价值2000万美元的土地归还给一家黑人家庭的后代，这家人曾在土地征收的影响下被剥夺土地。包括纽约和芝加哥在内的其他城市，正在测试将公平评分纳入新基础设施规划过程的程序中。

受剥夺土地被归还前在洛杉矶县树立的纪念碑

（图源：美联社）

同样，一些州正在推行的政策将有意或无意地使有色人种社区受益。好的例子包括更严格的空气污染监管，比如纽约和新泽西州立法禁止在环保负担过重的社区建设对环境有害的开发项目。还有一些可以改善租户可负担和可持续住房的政策，比如在宾夕法尼亚州中由“美国救援计划”资助的全屋维修项目。

尽管这些案例并非正式的气候适应政策，但它们展示了更具修复性政策的可能性和推动力，而不只是“一刀切”那么简单。最新设立的白宫环境正义办公室应留意到地方和州层面的这种势头。一项更加公正和公平的气候政策，是可以在实施过程中量化评估进度的，这样做就能够塑造出将减排与增强适应能力、缩小气候韧性差距的计划相结合的结构性力量。在这方面，IRA是有所欠缺的，也是未来的政策要注意避免的。

本文作者

Manann Donoghoe：布鲁金斯学会大都会政策项目（Brookings Metro）资深助理研究员（Senior Research Associate）。

Andre M. Perry：布鲁金斯学会大都会政策项目（Brookings Metro）资深研究员（Senior Fellow）。

Hannah Stephens：布鲁金斯学会大都会政策项目（Brookings Metro）研究助理。

*免责声明：本文所阐述观点仅代表作者本人立场，不代表大湾区评论或IIA机构立场。

*本文原载于布鲁金斯学会，译者为香港中文大学（深圳）国际事务研究院研究助理袁浩延、黄紫蓝。

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编辑 | 袁浩延

配图 | 王旭烨

审核 | 冯箫凝 黄紫蓝

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