10年100篇 “数据法学”精品回顾 || 王怀勇：金融监管边界的经济学与法学分析

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编者按

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本文发表于《政法论坛》2013年第5期，第134-141页。文章下载链接：

金融监管边界的经济学与法学分析

王怀勇  法学博士  西南政法大学经济法学院副教授

摘要：金融市场自由的相对性隐含了金融监管相对性的结论，正当的金融监管必须是有限度的监管。通过法学与经济学的研究方法，解读金融监管边界限定的理论基础，考量金融监管边界的限定依据，无疑可以为金融监管合理边界的确定提供一种新的分析思路。关键词：金融监管；边界；经济分析；法学分析

目录
一、限定金融监管边界的理论基础二、金融监管边界的限定依据三、金融监管边界的具体构想

绝对自由的市场并不存在，市场的自由总有其必要的限度，这一判断已在学界和实践中被反复论证，并成为共识。金融监管也正是由此获得了正当性依据，但这并不表明，任何范围、任何方式、任何程度、任何情境下的金融监管都能够获得这种正当性庇护。金融市场自由的相对性既是对其绝对性的否认，也是对其存在性的肯定。换言之，金融市场自由的相对性隐含了金融监管相对性的结论，正当的金融监管必须是有限度的监管，即使在后危机时代金融自由化遭遇困境的背景之下。尽管精准地刻画出一条明确的金融监管边界无论在理论上还是实践中都绝无可能，但尝试在综合考虑多种因素基础上廓清金融监管介入并发挥作用的大致范围仍会对理论与实践有所裨益。

一、限定金融监管边界的理论基础

金融监管被法律赋予正当性最早可追溯至1720年，“南海事件”掀起了证券投机狂潮，助涨了资本泡沫，而随着泡沫的胀破，英国经济备受打击。英国政府颁布《泡沫法》以防止过度的证券投机，这一带有明显政府干预经济色彩的法案孕育了金融监管的雏形，而后伴随着中央银行制度的确立，现代意义的金融监管法制渐渐成形，而金融自由主义的破产则将金融监管推向了前所未有的地位。金融监管既已生成并确立了不可撼动的地位，又缘何需要限制其行使，限定其边界？对这一问题的回应对探讨金融监管边界及限定依据具有基础性和前提性的意义。对此，我们需要借助政治哲学和法学维度与经济学维度加以论证和阐明。

（一）政治哲学和法哲学之维

金融监管，究其实质，是一种有赖于政府权力的政府行为，其行使的正当性依赖于权力的正当性。然而，权力的正当性并不必然意味着权力行使的正当性，无节制、无制约的权力行使不因权力本身的正当而变得无可指责。在中国的语境下，因特有的文化背景和历史缘由，权力所隐含的危险殊为显著。中国传统的权力观使得本源性权力（或称之为政府的产生）的正当性难以找到逻辑自洽的支撑，以至于权力正当性问题常常被搁置和回避。权力本身的正当性被疏于顾及，权力行使的正当性则更易于被无视。

几千年的封建文明史孕育了一种马基雅维利式的权力观，而这样一种权力观反过来又塑造并强化着孕育了它的母体文化。马基雅维利的权力观将政治德性取代伦理德性，实证地洞察着权力本质，正如施特劳斯所对马基雅维利观点的总结，“一切合法性的根据都在于不合法性，所有社会秩序或道德秩序都是借助于道德上颇成问题的手段建立起来的”，或者更为直接地论断为，“正义”源于“不义”。中国封建王朝的政治实践也正是以此逻辑演绎着君主更替、王朝接续的历史。王寇之分、褒贬之别惟与“强力”有关，而不以公意、德性为断，纵使这种权力观常以儒家伦理进行内在调和，但终究难以遮蔽其非道德性的本质。生活其间的人们虽不热衷但也习惯于这样的安排与实践，乡土社会中的人们更是如此。在一定意义上，生活于权力之下的民众对于权力往往既畏且敬，信而赖之，而非敬而远之。权力如何而来的问题无须关注，权力如何行使也往往不必在意。权力在一定程度上被等同于权威，而权威与正当性的界限亦时隐时现，从而，在很多情景中权力本身对于民众而言便意味着某种正当性。及至晚近，传统的观念依然如故，在历史惯性的挟持下，并未因政权更迭、制度变迁和社会殊异而有所动容。

现代社会，生产方式、社会结构、政治制度已经发生了彻底的变革，观念也冲破历史的牢笼而焕然一新。所谓权力也不再是不可质疑的神秘流溢，然而政府却未能与之同步地接受现代权力观念的彻底洗礼。毕竟，受益于某一观念的群体往往最难于从中摆脱，也不愿摆脱。于是，现代政府开始反思性地收缩和扩展，在妥协、让步和尝试着转变观念的同时也会自觉抑或不自觉地找寻释放权力欲的时空。正当性逐渐被考量，权力开始以一种谦抑的外观示之于众，经过了法律的包装，原本赤裸的权力化身为权利化了的权力。然而，被权利化的权力，亦即经过反思的权力，并不可能彻底易其本性，权力失范与权力滥用的危险始终存在。刻下的中国也正受困于这样的危险，尤其是市场经济中权力因素较多介入已是不可否认的现实问题。诚然，当前中国经济，尤其是金融市场，无法脱离行政权力的辅助，但行政权力的不当介入和干预对中国经济、金融所造成的消极影响同样不可小觑。

此外，权力主体的另一项特征，即政府的有限理性，为权力的危险性扩充了内涵。权力的危险不再局限于权力及其行使的不正当性，因政府的有限理性而不当行使权力同样会对市场产生消极作用。政府的决策主要是一种集体智识的体现，然而，集体理性虽然能够在一定程度上克服个体理性的局限，但仍摆脱不了理性有限性的宿命，智慧的集合并不必然产生更大的智慧，人类理性还远未达致可以洞彻一切真理的高度，甚至于能否达致亦尚属未知。既然政府理性有限，政府干预经济便不能确保目标与效果的完全吻合，事实上，二者彻底背离的情形时有发生。对于市场运行，政府并不具无可质疑的话语权，具体至金融监管上，对于监管什么、如何监管、监管到怎样的程度等问题，政府也并非全知全能，无法准确无误地解答。因此，将诊断、救治市场的全部希望寄托于政府并不明智。政府对经济的干预范围越广、深度越深，对经济造成消极影响的风险性越高，政府过度地施与援手反而会放大权力的危险。

概而言之，权力的危险与政府的有限理性要求权力之限制，依据权力实现的金融监管因而也需要被限定，而在中国的语境下，对金融监管边界的限定更显必要和迫切。

（二）经济学之维

传统观念中，分析政府行为脱离不开政治哲学与法哲学的框架，政治行为的“政治性”成为理论推演的隐含假设。美国著名经济学家詹姆斯·布坎南创造性地以经济学的分析方法对政治行为展开深入剖析，并由此创立了沟通起经济学与政治学的理论流派——公共选择学派。

“经济人”的假设之所以在诸多领域得以成立，其原因在于它透彻地洞察出人性的两项重要特征，即理性和利己。经济活动中的个人虽然有着迥异的愿望和偏好，但其行动方式的选择一定基于各自对于自身利益的理性判断，利己的动机构成了一切行为均难以逾越的藩篱。在布坎南看来，“经济人”的假设不仅可以适用于对经济活动的分析，也完全可以适用于对政治行为的分析，在经济学与政治学这两个紧密相关的学科中人的概念不应有何不同，而实证地讲，“个人和集团都将努力利用各种政治过程以促进他们自己的不同的或党派性的利益”。政治行为与经济活动在本质上并无二致。政治行为必然也会“遵守趋利避害、舍小利求大利的行为准则。每一个政治活动的参与者进行决策时，都以个人的成本—收益的计算为基础，不仅注重自己从公共决策行动中获得的收益，而且也关心自己所要花费的成本。”正是基于对政治家、政治官员“经济人”特征的判断，布坎南推导出了“政府失败”的结论。

参与政治活动的政治家、政治官员不会只考虑公共利益，自利是其本性，在一定意义上，公共利益只会是政客们追求自身利益时所顺带顾及的事务，集团利益往往因公共利益之名掩人耳目。在此情形下，政府干预经济将不可避免地产生消极影响。即便政治家、政治官员们尽可能地克制了自利冲动，政府过多地干预经济仍然会抑制市场效率。首先，政府及其权力不具有竞争性，权力的垄断者不会担心因权力的行使产生消极后果而丧失对权力的垄断，因而罕有谨慎行权和恪尽职守的外在压力。其次，政府部门因为政府官员追求个人威信或政绩的原因往往倾向于提供超出公众实际需要的超额服务，由此导致公共服务的过剩供给。再次，对政府官员行动的监督常常是无效的。由于监督者往往不一定是被监督者（政府）所提供服务的消费者，因而囿于激励的缺失，监督者对关注和评价政府工作缺乏足够热情。

布坎南以其公共选择理论否定政府干预的正当性，乃至否定政府干预，抑或至少是期望能够最大程度限制政府的干预，其论证的方式和结论不免存在着瑕疵甚至是些许谬误，但抛开这些争议，公共选择理论给予我们的是一种睿智的启示：政府干预经济失败的危险是现实的和紧迫的，将矫正市场缺陷的全部希望毫无保留地寄托于政府是不明智的。

“监管失灵”理论与政府失败理论虽不是同出一脉，但要义却相承接或相吻合。“监管失灵”的理论更直接地给出了限定政府监管行为的必要性分析。“监管失灵”诸多理论中较有影响的主要有：“监管俘获理论”“监管供求理论”和“监管寻租理论”。

“监管俘获理论”。该理论主张监管同公共利益并无关涉，监管机构被看作是被监管者俘获的猎物或俘虏。该理论认为，监管在根本上是受资本控制的。监管措施在实行之初会有一定功效，“但随着时间的推移，当被监管者变得对立法和行政的程序极其熟悉时，情况开始变化，监管机构会逐渐被它所监管的行业控制和主导，被后者利用来给自己谋求更高的收入。”被俘获的金融监管机构其目标和价值取向必然发生异化，金融监管的功效也必然因此而减损，以至于出现监管失灵。

“监管供求理论”。乔治·斯蒂格勒在其著作《产业组织和政府管制》中以供求分析为工具探讨关于政府管制的核心问题。在斯蒂格勒看来，国家的强制权为某一产业利用国家提高赢利提供了可能性，“管制通常是产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务。”某一产业需求政府的管制原因在于政府通过实施管制可以为其提供能够带来一些关键性的公共资源的政策，这些政策主要涵括四种：直接的货币补贴，控制新竞争者进入，干预替代物和补充物的生产以及固定价格。与此同时，需求监管的产业不可能毫无成本地获取以上政策，而是必须给付一定的对价，即选票和资源。因此，政府管制对于资源配置的影响最终取决于供需双方的博弈，而博弈过程中政府官员和产业组织各取其利，至于政府对经济的干预是否有效则在所不问。

与“监管供求理论”相关的是“监管寻租理论”。简单而言，所谓寻租是指，参与经济活动的个体或组织寻求机会借助政府行使权力对经济实施干预而谋取自身经济利益。与此相对应，政府官员也往往会为增加自身利益而通过监管活动与市场主体交换利益而进行权力设租，甚至会以其权威迫使某一市场主体让渡部分利益，寻租与设租可谓彼此激励，相互依存从而相得益彰。然而，无论是寻租还是设租，都不会直接创造社会财富，为寻租和设租设计的监管反而往往会损害公平竞争，扭曲市场资源配置，对市场运行效率产生消极影响。

诚然，以上理论在论证方面不免有所瑕疵，于学术界中尚存不少争议，且其中所涉政党政治和选举制度的分析也与我国实际情形颇有异趣，但它们所推导出的结论却是中肯并获得了广泛认同的，即政府监管行为绝非处处恰当、时时灵验的，监管失灵的现实性要求政府监管（当然也包括金融监管）须有边界，权力必须被限定。同时也应当指出，我们在承认政府存在失灵的同时也需要客观地认识到，政府的失灵也并非是必然的和时时处处存在的，政府及其规制方案“对于解决集体行动和协调难题有时候是必要的”，它对于个人的偏好和自由并非总是彻底的否认，反而可能会是一种促成。因此，限定金融监管边界绝非是极尽所能将政府权力限定在最小空间内，而应当在考量各项相关因素的基础上形成一个较为合理的监管权力存续的空间。

二、金融监管边界的限定依据

在解决了限定金融监管边界的必要性后，随之而来的问题是：金融监管的边界是什么？更准确的说，清晰的监管边界是否存在？如果存在，那么监管边界能否被发现和廓清？如果能，又如何可能？倘若不能，探讨其边界的意义又是什么？

从“边界”的本体出发，“边界”并非是对客观实体的描述，而是借助经验对一种抽象存在的人为假定。这种抽象存在，由于是非客观实体，因而其存在性只蕴于思维和语言之中。然而思维因人而异，语言的解释力又极为有限，由此注定了“边界”本身即具有模糊性，其准确蕴涵是无法由语言给出精确无疑的解答的。这样看来，金融监管边界似乎并不存在。但从“边界”所欲表彰的内容看，结论恐怕会有所不同。金融监管边界，在根本上讲，是金融最有效运行的临界点，达到这样一种临界点所需要具备的外部条件是确定的，因而在这个意义上，金融监管边界是确定存在的。

从认识论角度审视发现金融监管边界的可能性，会遇到难以解决的困境。确立金融监管边界，其核心旨意在于保障市场作用充分、高效率地发挥，市场于失灵时又能够得到及时矫正或者市场作用得到有效弥补。但是，我们不得不面临这样的难题：市场失灵、政府监管、监管失灵同市场的有效运行之间的关系究竟如何？是历时性的还是共时性的？是因果的还是结构的？如果是综合性的，那么彼此之间的关系便不可能被轻易地厘清，于复杂的关系中有效甄别监管效用最大化的临界也只能寄托于某种无法经由逻辑检验的偶然性；更进一步追问，这一难题是否能通过逻辑解决？如果是或者不完全是，那么又应该如何去发现？这样的追问显然不是易于回答的。并且，在困厄于这些难题时我们仍会陷入另一困境，即我们所致力于寻找并发现的临界点并不是变动不居的，在不同的内部条件和外部环境的共同作用下临界点会因势而异，这使得探寻临界点的任务更显艰辛。

既然如此，我们的尝试是否有价值呢？其实，社会科学并不致力于也无力于对某种“确定性”的研究，社会科学只能在能力所及的范围内尽可能地去接近“确定性”。由此，我们探讨金融监管的边界，其意义并不在于能够确定无疑地发现那条边界，而是确立一种观念，即金融监管须有限制，而对于金融监管的限制亦有限制。与此同时，我们虽然无法确立理想的监管边界，但可以尽可能地试图凭藉逻辑的和实证的方法找出限定金融监管边界需要考量的关键因素和依据，并厘清这些因素在限定金融监管边界时的彼此关系，以期在限定我国金融监管边界时能够接近于“真实”。

回到问题本身，应当说，金融本身属于纯粹的经济问题，但金融监管却不仅仅是一个经济问题，而是一个统合了经济学、法学、政治学等多学科的综合性课题。基于这一判断，探讨金融监管边界的限定依据便既要考量经济的标准，又须顾及非经济的标准。

（一）经济标准

考察限定金融监管边界的经济性标准，主要是分析影响金融监管介入与否以及介入的广度及深度的经济因素，本文认为，其中最主要的经济因素包括市场失灵、监管成本以及市场机制的健全程度同市场的自治能力。

1.市场失灵

市场失灵是限定金融监管边界的经济因素中应当首先考虑的因素。金融市场失灵之处才存在金融监管介入的空间。理想状态的金融市场以信息完全和对称、市场充分竞争、经济人的完全理性等严格条件为前提。然而，这些严格的前提条件无法在现实中得到完全的满足，市场主体最大化自身利益的动机往往为这些条件的实现创制了最为现实和严酷的阻碍。因此，现实情境中的市场无法完全有效地运行，金融市场失灵的危险时时存在，当金融市场无法通过自身机制治愈患处则需要借助外力进行预防和矫治。如，信息的不完全和不对称使得金融监管机构介入和要求信息强制披露具备了必要性和正当性；市场的不充分竞争要求监管机构对于金融市场中金融机构的准入、退出以及不正当竞争行为进行必要的干预，与此相应，金融市场具备了充分竞争的外部环境，监管机构即应谨慎出手，避免因不当介入市场而破坏市场竞争秩序。由此，市场失灵限定了金融监管的最外围边界。

2.市场机制的健全程度与市场的自治能力

市场机制的不健全往往也会导致市场运行的受阻，但市场机制的不健全主要是制度性的原因所造成的，而不是市场本身的局限。然而，市场机制的不健全却常常被误认作市场的失灵。市场运行受阻并不必然意味着市场失灵，市场机制不健全所引起的市场运行低效从根本上讲可以通过健全市场机制，凭籍市场的自治得以缓解和治愈。但从另一方面讲，市场机制的健全往往需要一定的时间，也需要相应的政策应允和必要的制度保障，这又使得监管机构需要在一些特殊环节代行职责。因此，对于市场运行受阻必须识别其根源，如果其根源在于市场机制不健全，则须充分考量市场的自治能力，优先选择通过市场机制实现对市场的调适，惟有市场自治能力有限，市场机制难于短时间内建立或完善时，才需要监管机构的暂时性介入；当市场机制得以建立或完善，市场能够实现自治时，行政监管必须及时撤出以让位于市场机制。我国市场经济发展时间不长，市场机制也只是初步成形，远未完善。在这样的背景下，我国金融监管边界的限定从短时期内来看更需灵活性和适应性。

3.监管成本

金融监管像其他经济活动一样，也有成本和收益。如果说以上因素决定了金融监管的必要性和正当性，那么基于监管成本与收益比较而得出的结果则在极大程度上决定了金融监管的可行性。金融监管成本不仅包括监管机构在立法、执法过程中人力、物力、财力以及时间上的直接投入，也包括因监管立法和执法所引起的间接损失，主要有被监管者的守法成本和违法成本，即被监管者因执行监管法律、法规所产生的成本和在某些情形下被监管者基于成本和收益的考量而采取违规手段所产生的成本。此外，更广义地，金融监管还包括一种机会成本，即采用行政监管的手段而放弃其他途径所损失的利益，包括监管执法所可能产生的金融消费者的福利损失以及金融市场效率的损失。当金融监管成本高于因实施监管所获得的收益，监管便是不经济的。鉴于我国金融市场的特殊生态环境，监管成本较为高昂，在限定金融监管边界时须要特别考虑成本因素，妥当安排监管的范围及程度，并尽可能通过合理的制度设计节约监管成本。当然，衡量监管成本与收益无法实现量化和精确化，但尽可能全面的估量所涉成本因素以揣度监管的可行性和确保监管的审慎性却是必要的。更详尽的监管成本分析将在后面的内容予以探讨。

（二）非经济标准

在经济因素之外，许多非经济性的因素对于我们限定金融监管边界也会产生重要的、甚至是决定性的影响，最主要的非经济因素应包括监管失灵、行业协会或自律组织的作用、投资者和消费者保护水平以及社会可接受程度。

1.监管失灵

如前文所述，监管是为了实现对市场失灵的矫治，但监管同样存在着失灵的危险，而且在很多情况下，监管失灵造成的危害并不会比市场失灵的危害来得轻。以失灵的监管凌驾失灵的市场绝非智善之策，这样的冒失不但无法起到固堤防洪的功效，反而会放纵权力的泛滥，并过度消耗公共资源，更为严重的是，它将不可避免地使原本局限于经济领域的病患扩展到政治领域，诱发政治瘟疫，乃至引起大规模的政治腐败。在金融监管领域，监管失灵的风险并不比其他领域更小。按照桑斯坦教授的观点，规制性立法的类型被划分为四类：与分散的众多受益人以及组织严密的受规制阶层有关的制定法；与组织严密的受益人以及分散的众多受规制阶层有关的制定法；与分散的众多受益人以及分散众多受规制阶层有关的制定法；与组织严密的受益人以及组织严密的受规制阶层有关的制定法。前两种制定法受压力集团的的影响，相关当事方的结构很容易使法律的事实向组织严密的一方发生倾斜。在我国金融监管领域，显然存在着分散的众多受益人与组织严密的受规制者的结构，这为监管实施向受规制者倾斜埋下了隐患，监管失灵的风险也蕴含其中。

然而，只要存在监管便会有监管失灵的风险，但这并不否意味着金融监管完全没有存在的价值和意义，相反，它借此向我们提供了某种警示。监管虽然有失灵的风险，但是如果监管的权限、行使权力的方式、程序、手段以及其他配套措施能够以法律的形式加以明确和限定，其风险将会大大降低，监管发挥其功效的概率远远大于其失灵的概率。因此，作为限定金融监管边界依据的监管失灵宜做限缩解释，应解释为不受法律制约的监管或难以借法律之力实质性消减失灵风险的监管。应当说，市场失灵框定出金融监管的生成空间，与此相对，监管失灵限定了金融监管的退出边界，即在监管失灵处金融监管必须无条件退出。

2.行业协会或自律组织的作用

市场的缺陷并不必然推导出把问题交给政府去处理的结论，“政府失败”和“监管失灵”决定了政府干预经济和实施金融监管只能作为一种替代性机制，如果存在更好的解决方案，行政干预仍然须要被后置待用。事实上，在市场机制与政府干预之间确实存在着过渡性机制，即行业协会或自律组织参与的机制。行业协会、自律组织作为一种社会中间层团体，因其特殊性质在配置市场资源方面具有多方面的优势：“有助于减少因信息不对称而引发的政府失败”；“有助于精简机构，防止政府官僚机构数量的膨胀”；“有助于政策的实施，减少法律的运行成本”；而实证研究也确实表明了“像行业协会这种‘公’、‘私’混合的自治性团体确实是解决市场失灵与国家失败的有力武器”。由此表明，市场失灵之处仅仅提供了金融监管的生成空间，而并非意味着市场失灵之处即是金融监管边界之所在，二者之间的空白区域由行业协会与自律组织填充。与此同时，由于我国金融监管的成本较高，行业协会、自律组织的存在空间有可能也有必要进一步拓展。

3.投资者和消费者保护水平与社会可接受程度

金融监管的理论边界由市场失灵、监管成本、监管失灵、行业协会与自律组织的作用等因素共同决定，但在金融监管实践中，投资者和消费者保护水平以及社会可接受程度也会对监管介入的广度和深度产生影响，甚至会在一定程度上破除理论界限的限制。权衡投资者和消费者保护水平从根本上讲就是考虑金融效率、金融机构的利益同金融投资者与消费者之间的利益均衡，而所谓利益均衡并非利益均等，而是使双方利益乃至多方利益在某一临界处实现相对的和谐而不致因彼此利益失衡导致冲突、对峙。利益均衡允许监管的政策性倾斜，但这种倾斜以不破坏利益均衡为限。同时，这种倾斜应是阶段性、区域性的，在不同时期、不同地域倾斜的方向与程度均有不同。在统筹城乡经济社会发展的时代背景下，农民个体的利益被更加关注和强调，金融监管向作为投资者和消费者的农民倾斜成为未来一段时期内我国金融监管立法的必然趋势，但究竟如何在尽可能维系利益均衡的前提下进行倾斜保护则须要进行具体而全面的考量和制度设计。对于社会可接受程度的考量也是一种利益权衡，甚至更是一种哲学意义上的反思，其视野更为宏大，以整个社会为观测对象；其洞察需要更为深邃，直接触及“存在”本身的意义和价值。它涵括了社会财富分配、市场对于行政力量可承受的限度、民众的普遍观念乃至整个社会的整体目标和价值取向。

三、金融监管边界的具体构想

以前文所阐述的金融监管边界限定依据为基础，金融监管理论上的边界已经逐渐清晰，借助下图金融监管边界的具体设计得以呈现。市场失灵并非直接划定了金融监管的边界，而只是限定了金融监管生成空间（区域a+b+c），亦即提供了金融监管生成的可能性。但这里存在一个监管区域扩张的豁免情形，即在市场未失灵但市场机制不健全时，金融监管可以暂时性地僭越监管市场失灵所划定的界限，作为市场机制的临时替代性手段矫治市场病患，此时，金融监管可以扩张至区域d。监管失灵（限缩解释为不受法律制约的监管或难以借法律之力实质性消减失灵风险的监管）限定了金融监管的退出边界，该边界所圈定的空间之外金融监管应当被禁止涉足，圈定的空间之内才是金融监管被允许存在之处，此时，金融监管空间被限缩在区域b+c+d之内。由市场失灵所划定的疆界与由监管失灵所限定的监管退出界限之间的空间由行业协会、自律组织填充，作为由市场机制向政府干预的过渡地带，即区域a。监管成本则划定了监管可行性边界，它所圈定的空间涵括在监管退出边界圈定的空间之内，即可行的监管仍须以排斥监管失灵为前提，同时两个空间的非重合地带，即区域b，属于虽被允许监管存在但囿于监管成本高昂而不适宜以监管机制代替市场机制，这一地带同样可以考虑以行业协会和自律组织填充。因此，从可行性角度考虑，最适宜引入监管的区域为c。此外，在金融监管的具体实践中，投资者和消费者保护水平以及社会可接受程度也会影响监管介入的广度和深度，甚至会在一定程度上破除金融监管的理论划界。但对于投资者和消费者保护水平以及社会可接受程度的考量只限于立法层面，且存在越界可能时须要给予充分的说明和解释，以此避免金融监管随意性和经常性的越界。

图

值得一提的是，鉴于监管成本收益分析的特殊重要性，我们有必要在此给予更进一步地关注和说明。金融监管虽然关注的不仅仅是效率问题，但是却总也无法绕开效率问题——不仅是目标上的效率，更是一种手段或实现方式上的效率。公共福利需求总是无止境的，但满足公共福利需求的资源却是有限的，且公共福利供给本身也是需要成本的。因此，现实中的公共福利供给总会呈现某种妥协或不完全性。为了相对更多地增加福利或者避免其不必要的损耗，政府在供给福利和规制经济的过程中必须在增加收益的同时尽可能地降低为此付出的成本，具体到金融监管上，监管的立法和实施，一方面须满足为金融市场主体提供有质量的金融支持和降低金融风险，另一方面也应当自觉地降低监管成本。为实现这一目的，对于监管机构的成本收益分析成为必要。

就成本而言，上文已经粗略地介绍了监管成本的主要构成，但从可操作性角度出发，对于监管成本应有更具体的描述。监管成本主要包含立法成本和实施成本。其中，监管立法成本既包括静态立法体制成本，也包括动态的立法体制运行成本。后者又包括维系立法机构运行的支出、对立法资料搜集的支出、立法调研论证支出、形成立法草案的费用、培训立法人才、后备人才的支出等。考虑到静态的立法体制成本是各项立法所共同分担的成本，金融监管领域的立法并不独占该成本，且无法控制这一成本，因此并不宜纳入成本分析之中。但金融监管由于涉及相关的具体立法（包括法律、行政法规、部门规章等形式），因而无法回避立法体制运行的成本。在监管实施方面，所涵括的成本更为复杂多样。最直接的成本是监管执行成本，包括维持监管机构运转的支出、具体监管措施实施的支出，与监管执行成本相并列的是司法成本，即因为监管立法要求而产生的司法领域的支出。监管实施不仅为监管机构增加支出，也会给被监管者带来成本，即守法成本和违法成本。守法成本是指既有的和潜在的金融市场主体因遵守新的法律要求所应支付的成本。违法成本是指在某些情形下被监管者基于成本收益的考量而采取违法手段所产生的成本，从社会整体福利的角度考虑，这种成本既包括被监管者自身实施违法行为的成本（包括寻租支出），也包括被监管者实施违法行为给社会整体造成的损失。此外，金融监管的立法与实施还会带来相应的机会成本，即将某一问题纳入政府规制而损失的在没有相应规制时所能够获得的收益，如一定的经济指标、金融组织利润、就业岗位等。

在金融监管收益分析方面，主要包括经济性收益和非经济性收益。非经济性收益主要表现为社会效益，如立法对社会公平与正义的促进情况，对市场信用体系的形成和发展的促进情况等。经济性收益主要包括：立法可能引起的经济指标上升的情况；可能增加税费收入的情况；可能增加的金融组织的利润的情况；可能增加就业岗位的情况；可能增加就业者收入的情况；可能节约交易成本的情况；对金融市场主体融资的促进情况和可能增加的收入的情况；获取市场信息的收益情况等（参见《海南省人民政府办公厅关于开展立法成本效益分析工作的实施意见》）。

不可否认，成本收益在量化时面临着明显的难题，即收益和机会成本很难转化为相应的货币量，其他成本在量化时则难以精确化，而且以货币量衡量成本和收益也未必完全恰当。但是，在金融监管立法过程中提交成本收益分析报告仍有重要意义。它将会对监管机构形成必要的约束。监管机构在实施规制时将更为审慎，减少以往易于被忽视的开支浪费；与此同时，成本收益分析报告的要求也会抑制立法者滥用公共利益名义的冲动，原因在于，分析报告要求将监管收益情况呈现得更为直观、具体，倘若报告所呈现出的福利数据足够光鲜而实际运行中却没有相应地兑现，那么立法者则会承担一定的不利后果，并且在此后的立法过程中容易遭到质疑。

至此，本文大致地呈现出了金融监管的合理边界，它已尽可能地接近于“真实”。诚然，它并不能直接地转化为一套完整而具体的监管制度，亦不能就某一具体监管问题的判断为我们提供准确答案，但它至少为金融监管制度设计提供了一套较为可行的方法，更让我们能够对监管权力保持必要的审慎态度和敏感意识。一方面，它使我们认识到监管无法被彻底替代，引导我们慎用而非彻底放弃监管，纵使规制本身并不完美，甚至有时会非常拙劣。诚如森斯坦教授所言：“如果人们因存在自我挫败的规制策略就认为应该安于现状，或应该完全依赖市场，那将是一场灾难。”另一方面，它也使我们有方法也有意识地警惕那无法替代的监管权力，当权力有心作恶时，监管边界的存在给我们提供了如何管束监管权力的办法；而当权力欲行善事时，监管边界理论又能够为引导其恰当作为提供可供选择的方案。

END

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