西北地区正面临经济转型的阵痛期，原先被高速增长掩盖着的结构性矛盾，也在宏观经济增速放缓的背景下，逐步暴露。同时，作为经济增长重要动力之一的城镇化，也在西北地区面临许多制约与挑战。2019年我国常住人口城镇化率首次突破60%，但西北地区城镇化率却长期低于全国平均水平。本期“城市观察家”，深度对话中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所城镇室主任、研究员欧阳慧，共同探讨西北地区经济转型、城镇化发展的出路在哪里？搜狐城市：面临南快北慢和东西部差距扩大的双重压力，自2015年来，西北5省区占全国经济总量的比重逐渐下滑，您认为限制西北地区发展的主要矛盾是什么？陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆五省区占全国经济总量的比重/搜狐城市制图
欧阳慧：2013年，中国经济进入新常态后，国内对资源性产品的需求逐步下降，导致资源型地区经济发展承压，这在东北和西北地区表现得尤为突出。全国经济总量的分布中，西北地区占比下降，首先是由地理条件决定的。西北处于相对边缘的地带，距离中国经济核心区（珠三角、长三角、京津冀）较远；严寒的气候，也限制了当地的产业发展。其次，西北人口密度低，当内需成为拉动中国经济增长的重要动力时，西北各地有限的人口规模导致当地市场需求规模相对不大。除了这些客观因素外，我们调研发现，西北地区思想观念相对封闭，满足于凭经验办事，不善于利用改革的方式和市场的手段抓经济；官本位思想较重，重商意识、改革创新意识不浓。许多改革措施已在沿海地区先行先试了，西北还在争论能不能干，害怕承担责任。受制于思想解放力度不足，在这一轮全国各地经济转型浪潮中，西北地区新技术、新产业、新业态、新模式等“四新经济”的培育非常滞后，当地产业结构仍以传统产业为主，新一代信息技术、新材料、生物医药、智能制造、高端装备等战略性新兴产业布局稀少，传统产业的智能化改造欠缺。改革创新力度不足，导致西北地区没能在这轮对外开放中抓住机遇。西北许多城市虽是“一带一路”节点城市，但贸易量不高。当前欧洲、东亚的主要需求是轻工业产品，但西北地区轻工业基础薄弱；同时，西北城市还处于农产品等特色产业不够强、传统动能又难以走出去的尴尬境地。最后，西北地区的扶贫任务、生态建设任务较重，政府的大量精力用于脱贫攻坚和生态环境保护方面，这一定程度上也影响了当地的经济发展。搜狐城市：考虑到省际发展差异，当前西北地区是否有必要同沿海地区竞争新兴产业，如互联网产业等，还是优先侧重承接东部地区的产业转移，借此打造新一轮经济增长？欧阳慧：比起其他地区，西北地区发展经济难度更大。比如东部地区，可能主要着力点聚焦发展战略性新兴产业，适度引导传统动能转移至中西部去，而西北地区受制于地理区位、当地市场规模条件的影响，需要“三箭齐发”。首先，西北地区的城市需要夯实传统产业基础，加强传统产业智能化改造，但因受当地市场容量有限的影响，传统产业规模难以支撑当地经济社会发展。其次，西北地区的城市还需在本轮经济转型浪潮中，放大自身优势，找到突破点，聚焦力量，加快培育有自身优势的几个战略性新兴产业。例如，兰州可以发挥石油化工、生物医药、核物理等方面的科研优势，引进战略投资者，加快科研成果转化，大力培育发展高端装备、新材料、生物医药等战略性新兴产业。此外，西部地区的城市还需要准确研判自己的地域优势，统筹打好扶贫牌、生态牌、资源牌、特色牌、开放牌，坚持在“特”字上下工夫，培育特色品牌，做强特色产业。当然，这需要西部地区加强战略谋划，科学研判面临的机遇与挑战，找准自身特色与优势，利用好西部大开发的政策优势，对标东部地区，创新新举措，聚集新要素，激发新动力，打造国内一流的营商环境，提升基础配套水平，积极承接国内外产业转移，大力发展民营经济、归雁经济，促进产业聚集，提升经济总量。西安城楼/站酷摄影
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搜狐城市：各省当前普遍采取强省会战略，突出中心城市的带动作用。西安作为陕西省会，却是唯一一个经济总量没过万亿的国家中心城市，实力与战略地位不匹配。您觉得在强省会竞争中，西安该如何破局升级？欧阳慧：省会城市的辐射、影响能力不仅取决于其腹地是否广阔，在很大程度上也取决于其与腹地之间和其它地区联系的高效性，以及能否有效将枢纽优势转换为枢纽经济。成都、重庆、郑州的发展表明，“中心城市+交通陆空双枢纽+加工贸易”是一座城市跨域发展的重要条件。这几年，西安交通条件大幅度改善，相继建成并投入运营了郑西、西宝、大西、西成等高速铁路，实现了西安与北京、太原、郑州、武汉、广州、深圳、成都等全国大多数中心城市的快速直达，基本形成了以西安为中心辐射周边省市的“米”字型铁路骨架格局。同时，至“十二五”末，西安咸阳国际机场已成为西北地区最大的空中综合交通枢纽，2017年，西安咸阳国际机场年吞吐量突破4000万人次，位居全国第八。但仅仅改善交通条件，还不足以支撑经济的跨越式发展。例如高铁的开通，会加快资源要素向优势地区的流动，导致沿线部分城市人口外流，仅有少数功能性较强的城市人口规模扩张。因此，西安的破局升级，在不断夯实交通枢纽地位的基础上，还需要以强化城市功能为重要方向，创新举措，不断增强城市的经济实力、核心竞争力和辐射带动能力。首先，要大力发展枢纽经济。一是围绕大型铁路枢纽，密植跨境通道网络，延伸陆上国际国内联系触角，推进跨境、跨区域、城市间等不同空间尺度上的多式联运服务发展，构建供应链主导能力强、延伸服务价值增值能力强、产业培育与布局支撑力强的陆上物流网，促进各类经济流要素聚集，全面提升枢纽的国际国内经济资源与产业要素配置能力，推进国际陆港经济发展。二是围绕航空枢纽，打造航空物流中心，推进适空特色产业集聚发展。三是大力发展加工贸易产业，强化交通枢纽和加工贸易产业的良性互动。其次，西安需要进一步夯实制造业基础，大力谋划战略性新兴产业，打造西北地区的先进制造业中心和产业创新中心。此外，西安还必须强化中心城市功能，例如金融服务、科技创新、信息服务、文化创意、现代旅游等，只有强化这些高端服务功能，西安才能成为全省乃至西北地区要素集聚、资源配置和经济组织管理的中心，打造成为西北地区联系我国华北地区、中部地区、西南地区的“经济枢纽”。最后，西安还需对标国际，打造国内一流的营商环境；善用城市营销手段，塑造城市品牌；推进西咸新区的二次开发开放，目前西咸新区的产业基础太弱、植入的功能太少，管理体制频繁变动，如何理顺管理体制，集中力量，将西咸新区打造成西北最重要的经济功能区这是一个核心问题。搜狐城市：关于如何做大西安，有一种主张是提议西安和咸阳合并。这种外延式增长的做法在强省会战略中屡试不爽，例如济南与莱芜合并，您认为通过撤县设区、城市合并等行政办法提升城市能级是个恰当的做法吗？欧阳慧：调整行政区域规划，确实能增强中心城市的对区域资源要素的统筹能力，但这种做法不值得提倡。城市以功能比强弱，如果中心城市能做强金融商务、信息服务、科技创新、文化创意等功能，中心城市的辐射带动能力自然增强，辐射服务范围自然能突破行政区划不断扩大腹地范围。我国应该改变过去通过外延性扩张增强中心城市功能的做法，转而强化城市的内涵性发展，增强中心城市功能，不断强化中心城市的辐射力和影响力。搜狐城市：现阶段，自身实力还不足的西安能否发挥“溢出效应”促进西北地区协同增长，还是会通过“虹吸式发展”拉大区域差距？欧阳慧：这几年，西安通过放宽落户政策，吸引了大量周边城市的人口，目前来看，西安肯定是集聚大于扩散，但集聚效应到达一定程度后，辐射能力就会慢慢释放出来，这是区域经济发展的基本规律。兰州城区/站酷摄影
搜狐城市：国家建设初期，兰州曾布局大量重工业项目，在中国经济版图中占据举足轻重的地位，一度是与西安齐名的西部中心城市。但在2019年上半年，兰州市GDP不及西安的1/3，可以说，兰州就是西北的东北，您认为现阶段，兰州的核心问题是什么，如何才能重回当年的高光时刻？欧阳慧：改革开放以来，兰州的经济地位在全国持续下降，GDP从改革开放初期的30余位下降到当前100来位。1978年，兰州的GDP超过郑州，如今郑州的经济体量是兰州的近4倍。兰州经济地位下降，首先是因为兰州在西北地区的相对区位交通地位在下降，兰州曾经是西北地区重要的经济中心、货物集散地，商贸业发达。但随着周边省会城市交通条件的大幅改善，兰州原先相对的区位交通位势优势不再，西北地区的要素集聚和经济组织功能下降，商贸业也相应萎缩。其次，兰州的思想观念相对封闭，产业结构优化、新动能培育裹足不前也是突出问题。目前兰州的产业结构，仍以石油化工、冶炼、机械、烟草为主，新产业、新动能培育发展明显滞后。其实，兰州市科创资源丰富，在中西部地区优势明显，拥有985高校一所（兰州大学）和其他普通高等学校23所；拥有中科院兰州分院、兰州近代物理研究所、兰州化学物理研究所、兰州寒区旱区环境与工程研究所为代表的各类科研机构；拥有国家实验室1个、国家重点实验室8个、国家级工程技术研究中心3个、国家级企业技术中心10个，但科创优势远远没有没能充分转化为经济优势，十分可惜。此外，兰州的软环境、硬环境改善太慢，城市品牌塑造不足，人才流失太多。兰州在重大城市发展战略的研判上，可能存在一定的摇摆与不足。例如，兰州新区的选择问题，以及当前榆中副中心的规划建设，兰州战略功能区的规划建设在一定程度上导致资源分散，并造成兰州城市格局东西拉扯，交通组织、城市运营效率较差。欧阳慧：其实，核心城市的溢出效应可以由周边其他城市自然承接，但受行政区划的影响，地方政府更乐意通过新区规划，建设一个“拦水池”，确保溢出的产业都归置在自己的行政区划范围内。当前争论较多的问题是新区与母城的距离。新区与母城的距离远近，不能一概而论，要以母城的经济体量为参照。如果母城规模不大，就应该采用构建卫星城的模式，而非独立新城。因为距离太远的独立新城，一旦缺少了母城的依托，就很难成长起来。目前，以兰州的经济体量而言，兰州新区距离主城区就过远。如果母城规模足够大，为了避免城市的连绵发展，就应规划建设独立新城。目前北京的清河、天通苑、通州就距离中心城区太近，给全市造成了巨大的“潮汐式”交通压力。此外，新区必须是改革开放的引领区、创新的集聚区、生态秀美的最佳宜居地。没有先行先试的政策、没有科创资源的植入，没有生态秀美的环境，新区很难发展起来。搜狐城市：城镇化率的大幅提升，曾深刻改变了中国经济社会的格局。2019年我国常住人口城镇化率突破60%，但西北5省区却长期低于全国平均水平。您认为困扰西北地区城镇化发展的因素是什么？西北地区又该如何通过路径创新，提升城镇化水平？欧阳慧：西北地区地广人稀，想要提高城镇化水平，需要采用空间集聚的理念，点状开发，使人口集聚到经济效益比较好的大城市、特大城市等优势地区，例如西安、兰州、西宁。但集聚人口的关键在于产业、就业要跟得上。西北这些省会城市，目前产业发展相对薄弱，使得城市集聚人口的能力相对不足，人口规模增长不强。目前，西北地区省会城市的首位度还在提升，但是如何进一步提升省会城市的产业实力和产业承载能力，这是关键问题。此外，在现有制度设计下，农业转移人口落户意愿相对较低，也是导致西北地区城镇化率不高的重要原因。我们曾对农业转移人口的落户意愿做过调研，假如确实能够保留农业转移人口的三权（土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权），那么农业转移人口的落户意愿能从20%提高至70%，假如政府能把农业转移人口像城市户籍人口一样，纳入城市的住房保障，那么落户意愿能突破80%。目前，仅2.7%的农业转移人口被纳入城市的住房保障体系，但从“同城同权”的角度来看，户籍不该成为城市住房保障体系的“门槛”，不管有无户籍，都应该纳入住房保障体系，实现“同城同权”。搜狐城市：西安的“抢人大战”，吸引了大量人口流入，但也随之引发了西安房价过快上涨，连续6个月新房环比增幅全国第一，您认为应该如何保障农业转移人口的“住房梦”？欧阳慧：西安房价过快上涨的原因在于，大规模人口流入后，公共住房保障体系没能跟上。地方政府不能把所有流入人口的住房问题，都推给市场解决，让其购买商品房，这必然会导致房价过快上涨。事实证明，只要政府肯让利，就有能力改善公共住房保障体系。重庆就曾通过大规模的土地供应，提供了大量保障性住房，一年半之内，把在重庆50.6%的农业转移人口（即328万名），转化为城市户籍人口，让他们得到了和城市居民一致的福利待遇。但目前公共保障住房准入门槛较高，地方政府往往选择性供给，优先为人才提供住房保障。地方政府应以解决城镇新居民住房需求为重点，加快完善城镇住房保障体系，推进集体经营性建设用地入市，增加土地供应。创新利用市场机制，例如建立可支付健康住房供给机制，降低农业转移人口市民化的成本。例如新加坡，60%-70%的人口都住在公租房，只有富裕阶层才去购买商品房。例如西雅图城市更新改造政策要求，随着容积率增加，开发商需预留部分楼层作为公共保障房。此外，落户问题不仅涉及住房，还有教育、医疗等公共服务配套都得跟上，所以户籍改革是个系统性工程，必须以户籍为引领，推动公共服务的配套性改革，增加公共服务供给。-end-
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