长三角一体化示范区生态协同治理的实践研究｜之江策
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导 读
长三角生态绿色一体化发展示范区（下文简称示范区）的生态环境治理战略定位是要建设成为区域一体化生态环保联治示范区，为我国区域生态绿色一体化发展提供新样板新方案新路径。当前上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉善县三地在生态协同治理上开展了很多探索，尤其在联合治水上取得了突出成效，但是仍然存在很多不足，行政主体协同不足、生态要素协同不够、多元机制发挥作用有限。因此示范区必须融合一体化体制机制创新，通过深化行政主体、生态要素、多元机制等多方面协同，破解跨区域生态治理难题，在长三角乃至全国范围内率先探索生态协同治理的创新机制，进一步实现生态治理效能的提升。本研究从理论层面，旨在探究更加适合我国国情的跨区域生态治理的实践模式，从实践层面讲，是贯彻落实《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》的应有之义，既有利于示范区三地进一步发挥区位优势和政策优势，形成生态治理合作共赢的新局面，率先探索区域一体化健康发展，又能够为全国其他地区跨区域生态治理提供经验借鉴。
长三角一体化是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大战略，良好的生态环境是长三角地区高质量一体化发展的基础和保障。长三角生态绿色一体化发展示范区（下文简称示范区）的生态环境治理战略定位非常明确，要建设成为区域一体化生态环保联治示范区，为我国区域生态绿色一体化发展提供新样板、新方案、新路径。
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示范区生态协同治理现状
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随着长三角一体化向纵深推进，区域生态协同治理更深入一步，示范区三地编织生态绿网，抢抓长三角一体化发展机遇，不打破行政隶属，打破行政边界，推动环境污染防治“零距离”合作，全力打造毗邻区生态共建共治共享的协同治理样本。
（一）破除行政边界，合力构建三方“智慧网”
一是共商共讨，统一合作规划蓝图。2019年5月，三地政府签订《关于一体化生态环境综合治理工作合作框架协议》。框架协议的签订标志着三地生态环境联防联治工作从原有围绕太浦河为主拓展到了全域，范围扩展到水、气、土全覆盖，围绕共建改革开放新高地、生态价值新高地、创新经济新高地、人居品质新高地的目标，研究探索以“上游主动保护下游，下游支持上游发展”为核心的多元化、综合性横向生态补偿机制，努力实现三地生态共建、共保、共治。
二是求同存异，奠定共治制度基石。三地政府在执委会牵头下，反复沟通，搁置客观差距，放大共同目标，不断深化共识。长三角生态绿色一体化发展示范区理事会第一次全体会议中明确了要做到监测统一、标准统一、执法统一等“三统一”。在经过三级八方多次沟通、多轮征求意见之后，目前，两省一市生态环境部门会同执委会已联合印发《示范区生态环境管理“三统一”制度建设行动方案》，这是统筹三地生态治理政策、提升治理能力现代化的核心制度创新。
三是联防联控，协同保障重大活动。为切实保障世界互联网大会、杭州G20峰会、苏州中日韩环境部长会议、上海国际进口博览会、六五世界环境日等重要会议和重大活动环境质量，各地在重污染天气涉气污染源应急管控、饮用水安全保障、突发环境事件应急处置等方面不断深化区域联防联控。
（二）重视要素协同，疏通全域水体“经络网”
当前的生态要素协同，更多的体现在合力治水上，而不是水、气、固废多要素的协同。示范区水域占比约15.2%。嘉善与同为示范区的青浦、吴江水域互有交界，域内主要交界水体共47个，（见表1）示范区三地同属江南水乡下游、水体治理一直备受关注。
1.推动水源地协同保护。响应长三角一体化号召，积极参与区域协商与沟通，会同相关部门及省、市环境、水文、水资源专家召开上海金泽水库新增取水泵站项目对嘉善水源地取用水影响评价专题会议，进一步深化上海、嘉善两地太浦河水源地的双向互通与合作，提升双方共同应对水源地环境风险事件互通和应急能力。
2.推动跨界水体联保共治。2020年9月，两省一市八个相关部门及执委会联合制定的《示范区跨界水体联保专项方案》印发，《方案》在原有水污染治理合作经验的基础上，以示范区和协调区47个跨界河湖为重点，其中太浦河、淀山湖、元荡湖、汾湖“一河三湖”是加强跨界水体联保共治的重点。
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3.开发联合河长制信息化平台。2020年，示范区联合河长制信息化平台上线，区域治水一体化格局加快形成。构建一张水系图，推动区内水系统一展示，统一规划；构建河长联合巡河平台，三地互相开放河长巡河端口，将巡河中发现的问题上传共享，上下游联动，共同处置边界河湖问题；构建三地联合执法巡查平台，实现跨区域、多部门联合执法和巡查；构建三地水葫芦联合防控工作平台，在重要水体上下游布控视频监控系统；构建水生态联合监测及数据共享机制，对区内交界河湖及重要水体水质进行数据监测，为联合河长巡河提供技术支撑。
（三）探索多元机制，编织生态治理“联动网”
建立企业环境信用等级评定机制，示范区三地组织开展辖区重点工业企业“绿、蓝、黄、红、黑”环境信用等级评定，与日常环境管理、评优评先等挂钩，联合共建“一处受罚，处处受限”的跨行政区域环境信用体系。建立联合执法机制，嘉善与吴江、青浦、金山等地还多次联合开展边界环境执法检查行动，及时发现并查处了企业环境违法行为，三地企业关注生态、保护生态积极性不断提升。为提升公众参与度，三地还探索青嘉吴三地生态互访机制，三地志愿者代表参观了太浦河长白荡水源地、现代农业文化园，开展经验互学。
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推进示范区生态
协同治理的对策建议
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对比示范区打造“区域一体化生态环保联治示范区”的战略定位，当前示范区生态治理仍然存在着相当程度的区块分割、碎片化问题，如行政主体协同不足、生态要素协同不够、多元机制发挥作用有限。示范区必须提升生态治理效能，融合一体化体制机制创新，在长三角乃至全国范围内探索生态协同治理的路径。关键要在行政主体协同、生态要素协同、体制机制协同等方面进一步深化。
（一）深化行政协同，健全生态环境联动共保机制
一是加快构建绿色发展新格局。三地应积极与执委会对接“三线一单”编制工作，加快建立统一的饮用水源保护和主要水体生态管控制度，共同构建生态空间、生态环境和绿色发展新格局。不定期联合开展异地交叉大排查、大执法行动，严肃查处一批环境违法（犯罪）案件，打造长三角执法最严区域。二是深化跨界水体治理协作机制。建议三地进一步深化“联合河长制”，联合制定跨界河湖治理的年度目标，统一跨界水体的治理目标及养护标准；完善数据共享和管理平台，形成跨界水体水环境管理信息的共享共用；建立各项联保工作跟踪机制，加强跟踪调度，确保制度落实到位。三是加快推进“三统一”制度建设。加快统一重点领域生态环境标准，确保示范区三地执行最严格的污染物排放标准。统一环境监测监控体系，建立区域生态环境和污染源监测监控“一平台”；统一环境监管执法，制定统一的生态环境行政执法规范，以“一把尺”实施严格监管；统一考核体系，探索建立区域生态基金，对水环境治理实行生态奖惩机制。
（二）逐步有序推进，扩大生态要素协同范畴
一是强化大气污染协同治理的科技支撑。要充分利用现代化信息技术、物联网、互联网以及大数据等资源，消除“数据孤岛”“数据烟囱”，建立从数据采集到环境监测再到智能分析与信息共享等多种功能的大气环境数据综合平台，实现区域环境状况评价、变化趋势分析、预测预警及综合监管。二是加快统一重点行业废气排放标准。依托第三方技术单位，加快对示范区区域大气复合污染的实时综合监控与专项研究，理清区域性大气污染机理，构建区域污染优化控制技术体系，架构区域大气污染监测、预报和预警机制，开发源头和过程控制新技术，并探索区域大气污染多行业、多污染物协同控制技术和控制机制。同时，开展相关标准研究，为区域联防联控机制的推行提供运行保障，特别是针对印染、电镀、表面处理等废气重点监管行业，要加快制定示范区统一排放标准。三是建立固废污染协同治理机制。建立示范区危废处置资源一体化共享机制，三地共享危废处置资源；突破现有危废原则不出省处置的条框，探索毗邻区危险废物跨省转移审批制度改革，并从危废转移审批方面精简流程，开辟绿色通道。
（三）普及生态理念，形成多元一体的生态治理格局
一是进一步强化政府宣传主体责任。建立三地生态绿色联合宣传机制，加强交流沟通，共享资源、互补不足，统一打造宣传品牌，联合开展活动，进一步提高生态宣传的投入、产出和效果。丰富宣教形式，加强宣教基地建设，打造微信公众号、自媒体等多种形式的宣教平台，积极挖掘各类更接地气、更高效的宣教方法，努力提高宣教覆盖面和实际成效。二是积极发动社会组织参与行动。联合三地环保志愿者组织，共同发布生态文明志愿服务倡议，组建一体化的生态环保志愿者联盟，广泛宣传生态环保理念、倡导绿色生活、引领生态文明新风尚。通过购买服务等方式，汇集社会环保智慧和力量，创新生态环保宣传和活动形式，打造一批常态化运作、覆盖不同层次和年龄段人群、成效较好的生态环保精品活动。三是努力引导公众贡献公益力量。结合垃圾分类、文明餐桌等活动，规范全民生态环保行为，从道德意识层面引导公众加强自律、互相监督，自觉关注自身行为对生态环境的影响。鼓励公众主动参与示范区生态环境的宣传工作，引导专家学者、企业环保管理人员或有相关经历人员到企业宣讲，组织热心生态环境保护公益活动的群众到社区宣讲，让广大基层群众深入了解生态治理新理念，进一步提升公众对生态环境的认知度、参与度、获得感和满意度。
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作 者：陈晨
单 位：嘉善县委党校
课题信息：2021 年度浙江省哲学社会科学规划对策类重点课题（21NDYD107Z）
学术贡献：本文围绕长三角生态绿色一体化发展示范区如何通过行政主体、生态要素、多元机制等方面高度协同，破解跨区域生态治理难题，进一步实现生态治理效能的提升这一重点进行了以下几方面探索：第一，概括示范区生态协同治理现状。随着长三角一体化向纵深推进，区域生态协同治理更深入一步，示范区三地不打破行政隶属，打破行政边界，从多方面推动环境污染防治“零距离”合作。第二，示范区推进生态协同治理，要克服行政主体协同不足、生态要素协同不够、多元机制发挥作用有限等问题。第三，推进示范区生态协同治理，必须深化行政协同，健全生态环境联动共保机制；逐步有序推进，扩大生态要素协同范畴；普及生态理念，形成多元一体的生态治理格局。
陈晨，中共嘉善县委党校教务科副科长、高级讲师，长三角一体化发展研究中心研究员，主要研究方向区域经济、公共治理。
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