范柏乃：大综合一体化数字执法怎么做？｜之江策

  导  读

2015年，浙江印发了《关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》，在全国率先启动综合行政执法改革。2018 年，成立全国唯一的省级综合执法指导部门（省综合行政执法指导办公室）。此后相继出台《关于深化综合行政执法改革实施意见》《加快推进“大综合一体化”行政执法改革实施方案》《浙江省“大综合一体化”行政执法改革行动计划（2021—2022年）》。经过多年实践探索，浙江“大综合一体化”行政执法改革取得了阶段性成果。2020年11月-2021年11月，全省综合行政执法部门共办理案件189.79万件，占全省办结行政处罚案件的82.14%；“浙政钉”掌上执法率高达99.8%，基本实现无纸化办案。在执法制度、执法队伍、执法体系、执法规范化和数字化执法等方面，浙江走在全国前列。

正文

- 约3000字 -

01

“大综合一体化”行政执法

改革试点婺城区的实证调查

婺城区是浙江首批市区“大综合一体化”行政执法改革的试点。为了正确把握我省“大综合一体化”行政执法改革试点情况，浙江大学范柏乃教授课题组赴婺城区实地调查，与婺城区领导干部进行了深入交流，考察了综合行政执法城中中队、白龙桥镇新昌桥村，以及乌拉乌产业园。在“大综合一体化”行政执法改革座谈会上，充分听取了婺城区分管领导、职能部门和乡镇街道负责人的综合行政执法改革介绍，并与参会人员进行深度研讨。调研表明，婺城区以大综合方向统领改革，对行政执法进行结构性、体制性、机制性重塑，更大范围整合执法职责，优化配置执法资源，健全执法协同机制，开创了综合行政执法的新局面，形成了具有鲜明特色的婺城样本。

第一，“六大系统”架起了综合行政执法的四梁八柱。①全覆盖政府监管系统，建立日常监管协同机制，在厘清职能职责边界基础上，落实好监管责任，实现许可、监管、处罚的无缝衔接，形成闭环链条，杜绝监管盲区和真空；②全闭环行政执法系统，构建“审批—监管—处罚—监督评价”和“巡查—调查—处罚决定—权利救济”的全流程双闭环；③全智治数字执法系统，研发“城市大脑婺城平台”，叠加行政执法线上指挥调度平台，推广运用非现场执法技术，与“基层治理四平台”、8890 等互联互通，实现执法全流程数字化管理；④全流程执法监督系统，创新外部监督，建立改革观察员队伍和项目体验团，开展“两代表一委员”执法评议，探索行政执法行为满意度评价和第三方评估，发布满意率排行榜；⑤全方位协同联动系统，通过建立综合行政执法协调指挥委员会、行政执法咨询委员会、指挥调度中心等部门，婺城区实现从单一事项执法到“一件事”执法的系统变革，实现了层级间和部门间的协同联动；⑥全链条综合执法能力提升系统，坚持政治引领、党建先行，完善综合行政执法队伍管理制度、建立执法培训教育体系和构建干部学习交流机制。

第二，“三张清单”明确界定了权责边界。以“依法合规、权责统一、应划尽划、集成高效”为原则，以涉及21个领域1530部法律法规为依据，编制了市区乡三级监管事项清单、处罚事项清单和职责边界清单三张清单，界定了不同层级、不同部门行政执法的职责边界，并按频次绘制监管执法事项“红黄蓝”三色图，明确审批、监管、执法的职责边界，提升了执法效能。

第三，“一支队伍管执法”有效破解了多头执法的困境。市区形成“1支综合执法+5支专业执法（市场监管、交通运输、生态环境、卫生监督、消防救援）”的队伍结构。同时，组建15支乡镇（街道）综合执法队，选派92名业务能力强、综合素质高的队员充实到一线，并整合市场监管等基层执法力量，由乡镇（街道）统筹管理使用，基层执法人员占比达85%以上。实行基层“一支队伍管执法”，有效破解了以往多头执法、重复执法和扰民执法的困境。

第四，十六套教科书式执法指引规范和提升了基层执法能力。婺城区推行教科书式规范执法，分别从人行道违停、非法占地、公路超限运输、违法违规装修执法等16个高发、重点领域各选取1项高频执法事项，编制16套“教科书式”执法指引，制作标准化执法办案流程图，从办案流程、取证要素、处罚依据、裁量标准及社会效果等方面，为办案人员提供全流程、多角度的实操手册，并通过搭建行政执法“电子笔录室”，制作全省首份行政执法签章版电子笔录，实现执法行为公开透明、全程留痕和可追溯。

第五，一套执法指挥系统实现了综合行政执法可视化、智慧化和高效化。婺城区突出系统重塑、综合集成和整体智治，梳理出“系统贯通、多跨指挥、在线协同、智慧监管、AI巡查、闭环监督、多元评价”七类需求，进行增量开发和迭代升级，综合集成“信息一网归集、人员一网调度、事件一网统管、执法一网智办、监督一网覆盖”五大功能，研发了“审批-监管-处罚-监督评价”的“大执法”全流程功能闭环的行政执法指挥系统，真正达到了实时监控、及时反映，畅通了民众反映渠道，增加城市管理执法线索，有效降低了执法冲突，提升了城市治理能力。

第六，三十六项制度为“大综合一体化”行政执法改革保驾护航。婺城区从基层执法主体和执法对象的需求出发，围绕协作配合机制、执法考核机制、社会监督机制和执法规范机制四个方面，构建了36项规范和保障“大综合一体化”行政执法改革的制度体系。36项制度进一步加强和规范了事中事后监管，促进业务主管部门与综合行政执法部门的协作配合，提升各领域执法效能，优化行政执法环境，为“大综合一体化”行政执法改革保驾护航。

婺城区综合行政执法在功能上实现了部门间、层级间和区域间一体联动，初步形成了职责清晰、队伍精简、协同高效、机制健全、行为规范和监督有效的“大综合一体化”行政执法新格局。目前，区级综合执法事项从526项增加到3116项，市区执法队伍从15支减少到5支，85%以上综合执法力量下沉到乡镇（街道）一线，联合执法和“综合查一次”比例从30%提升至60%。婺城区样本完善了“大综合一体化”行政执法的思想内涵、理论内涵和实践内涵，为破解综合行政执法的体制机制性障碍提供了可行方案，为推进基层治理现代化提供了有效路径,为全国综合行政执法改革提供了县域范例。

对婺城区的调研同样也发现，目前我省综合行政执法改革还存在着缺乏科学理论指导、改革成效缺乏科学评价体系、政策体系尚须完善、标准体系缺乏，以及层级间和部门间缺乏高效协同等问题。

02

全面推进“大综合一体化”

行政执法改革的政策建议

综合行政执法改革，是浙江加快法治中国示范区建设的重要举措，是推进政府治理现代化的重要抓手。2021年11月25日，浙江省人大常委会表决通过了《浙江省综合行政执法条例》，并于2022年1月1日起施行，这是我国首部综合行政执法领域省级层面的创制性立法，为综合行政执法改革提供了法治保障。我省要以落实《浙江省综合行政执法条例》为契机，以数字化改革为总抓手，在认真总结和扎实推广金华婺城、杭州桐庐和衢州常山等试点经验基础上，争取在综合行政执法改革的理论体系、评价体系、政策体系、标准体系、协同体系和法律体系建设方面取得较大突破，着力构建“大综合一体化”行政执法改革的六大支撑体系，全面推进“大综合一体化”行政执法改革，将综合行政执法打造为“重要窗口”的标志性工程。

第一，理论体系。加强综合行政执法改革的理论研究，总结提炼改革试点的好经验、好做法和好政策并上升至理论，构建具有较强解释力的综合行政执法改革的理论体系，强化改革的理论指导。

第二，评价体系。建立包括综合行政执法改革成效的评价指标、评价主体、评价方法、评价流程和评价模型的评价体系，对综合行政执法改革成效进行综合评价和比较分析，把握综合行政执法改革中所存在的主要问题和短板弱项，建立有效的改革纠偏机制，并及时进行补短板、强弱项、堵漏洞和增动能。

第三，政策体系。根据公共政策调查的理论、方法和程序，加强综合行政执法改革的政策需求研究，把握综合行政执法改革政策的需求内容、需求强度、需求方式和需求时序，构建向需求的综合行政执法的政策体系，强化改革的政策支撑。

第四，标准体系。围绕“什么是综合行政执法改革”“为什么要进行综合行政执法改革”“如何进行综合行政执法改革”“如何评价综合行政执法改革”等问题，加强技术标准研究，构建综合行政执法的标准体系，强化综合行政执法的标准规范。

第五，协同体系。建立健全上下贯通、条块联动和整体智治的综合行政执法改革的协同体系，强化综合行政执法的协同联动。

第六，法律体系。在《浙江省综合行政执法条例》基础上，尽快制定相应的实施细则，构建综合行政执法改革的法律体系，确保《条例》能够真正落地见效，强化综合行政执法的法律保障。

作      者：范柏乃

作者单位：浙江大学公共管理学院

范柏乃，博士、教授、博士生导师，浙江省人大常委，九三学社浙江省委员会副主委，九三学社中央委员会委员，浙江大学中国组织发展与绩效评估研究中心主任，中国非公经济人士浙江研究基地执行主任，浙江大学公共政策研究院副院长。发表论文180余篇，出版学术专著(教材)28部，荣获中共中央统战部授予的“各民主党派、工商联、无党派人士为全面建设小康社会作贡献”全国先进个人称号、教育部高等学校科学研究优秀成果奖一等奖等多项奖励。

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