基层政协协商结构如何优化？—以温州“民生议事堂”为例｜之江策

导 读

基层政协协商是指设于乡镇（街道）的政协联络（委员履职）组织所牵头举办的政协协商。它已经成为发展社会主义协商民主，推进基层治理现代化进程中的新现象。它们在实践中，或谓政协协商向基层延伸，或称政协协商同基层协商相衔接，或曰政协协商同基层治理相结合。诸种名义形式之下的关键问题，乃是怎样理解基层政协协商的实质结构？已有文献关于基层政协协商的实践形式的经验分析还不够丰富，关于其形成机制的分析也尚未集中深入。然而，已有研究也不无敏锐地发现基层党政部门之于基层政协协商的各种主体的重要影响，正是此一方面具有很大的研究拓展余地。

正 文

约6800字

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基层政协协商的结构类型

基层政协协商结构即协商主体在协商过程中的互动关系。协商过程可以分为：协商选题、协商调研、协商会议。协商主体包括四种：县乡职能部门及基层站所、乡镇（街道）党委、政协（组织）委员、村社群众。其中，政协（组织）委员、村社群众与县乡职能部门及基层站所之间，对话和回应的协商关系总是给定的。但是，其他各种主体之间的关系比较复杂。

较易变化的有三个维度。第一，乡镇（街道）党委与基层政协（组织）委员之间的协同关系；第二，政协（组织）委员与村社群众之间的代表关系；第三，村社群众与乡镇（街道）党委之间的参与关系。它们包括三种描述指标，其一，乡镇（街道）与政协委员的协商立场(X)一致与否(1,0)；其二，政协（组织）委员与村社群众的动员关系(Y)存在与否 (1,0)；其三，村社群众参与发言(Z)自主与否(1,0)。

 如图1所示，根据各个维度不同取值，可以描述出基层政协协商结构的四种类型：(I)合作式、(II)参与式、(III)象征式、(IV)代表式。

（一）合作式协商

它指乡镇（街道）、政协（组织）委员与村社群众等三方紧密互动的协商结构。其维度组合为I型(X1,Y1,Z1)，即在协商选题中，乡镇（街道）与政协（组织）委员先取一致立场，并且后者在协商调研中对村社群众有所动员；再在协商会议上，由政协委员、村社群众与县乡职能部门及其基层站所积极对话协商。

合作式协商的案例为Q市L镇“湿地公园建设协商”。它自2020年底确定协商选题，至2021年4月成功召开协商会议。首先，L镇党委与政协联络组具有共同协商立场(X1)。2020年底，湿地公园建设被作为该镇首场“民生议事堂”活动的选题。它由市政协主要领导Pan亲自提出，该领导曾任L镇主要领导。该选题对于L镇现任领导并不意外。其次，L镇政协联络组对村社群众进行成功动员(Y1)。L镇“共话湿地公园建设”协商调研持续近半年，在同L镇湿地公园建设指挥部对接之外，调研组更注重掌握反映村社群众的意见。后者主要体现在对村民的政策宣传动员，以及参加协商会议会的10名群众代表的排摸上。最后，L镇村社群众参与较为自主(Z1)。在协商会议上，作自主发言的村社群众代表有2名。

（二）参与式协商

它指村社群众参与较为突出，未受乡镇（街道）和政协（组织）委员两方较大影响的协商结构。其维度组合为II型(X1,Y0,Z1)，即在协商选题中，乡镇（街道）与政协（组织）委员先取一致立场，但后者并未在协商调研中对村社群众进行动员；再在协商会议上，由政协委员、村社群众与县乡职能部门及其基层站所积极对话协商。

参与式协商的案例为W区H街道“环镇路海滨段建设协商”。它始于2020年7月，至10月顺利举行协商会议。首先，H街道党工委与政协联络组协商立场完全一致(X1）。2020年5月，在H街道政协联络组授牌成立时，街道党工委主要领导Lin提出了环镇路海滨段建设协商选题建议，并获得W区政协的支持。不过，H街道政协联络组并未对村社群众进行动员(Y0)。它邀请了沙北、沙中两个村庄干部群众10余人参与调研。后者有什么问题，都可以反映。自然，H街道村社群众在协商会议上的参与也较为自主(Z1)。H街道并没有对政协委员、村民代表提出关于会议发言问题性质、数量的要求。

（三）象征式协商

它指乡镇（街道）、政协（组织）委员与村社群众等三方浅层互动的协商结构。其维度组合为III型(X0,Y0,Z0)，即在协商选题中，乡镇（街道）与政协（组织）委员并不先求相同立场，后者也未在协商调研中对村社群众进行动员；而在协商会议上，由政协委员、村社群众与县乡职能部门及其基层站所有限对话协商。

象征式协商的案例为H 区X街道“未来乡村建设协商”。它自2021年4月启动，至6月协商会议举行完毕。首先，X街道党工委与政协联络组并未刻意协调协商立场(X0)。虽然该场协商由H街道党工委书记Jin争取而来，但是协商选题基本上由H街道党工委副书记、政协联络工委主任Shi，统战委员、政协联络工委副主任Su以及政协委员共同研究确定。其次，X街道政协委员和村社干部的互动比较宽松(Y0)。政协委员是最主要的调研人员，同时在X街道看来，尽量要亲民一点，让老百姓能够参与进去。然而，X街道的村社群众在协商会议上的自主性较低(Z0)。他们提出本村停车难和流浪犬处理等，显然都是治理技术问题。

（四）代表式协商

它指政协（组织）委员主导较为明显，较大影响乡镇（街道）与村社群众两方的协商结构。其维度组合为IV型(X0,Y1,Z0)，即在协商选题中，乡镇（街道）与政协（组织）委员并不先求相同立场，但后者在协商调研中对村社群众仍有所动员；而在协商会议上，由政协委员、村社群众与县乡职能部门及其基层站所有限对话协商。

代表式协商的案例为A市P街道“桃花村建设协商”。它自2021年4月被选为“榕树下”议题，因当地新冠疫情，原定6月的协商会议改期进行。首先，P街道党工委与政协民情联络站的协商立场联系相当偶然(X0)。协商议题源于2021年4月初P街道政协民情联络站摄影采风活动。街道党工委书记Lin介绍工作情况时，顺便提及桃花村建设难题。事后，主要在市政协提案委指导下，此问题纳入该街道“榕树下”活动。但是，P街道政协民情联络站颇为积极动员村社群众(Y1)。政协委员调研组起初曾劝说梧岙村干部慎重规划整村拆建，而考虑改造艺术村。最后，P街道村社群众在协商会议现场方案中并非自主角色(Z)。在“榕树下”确定举行前一周左右，政协委员、群众代表如何发言、市级部门如何回应，均有充分准备。

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基层政协协商的运行机制

为什么在基层政协协商的实践中，形成上述协商主体互动关系的I、II、III、IV的四种类型？虽然基层政协协商结构在表面上具有较大的变动性，但是基层政协协商的组织主体是设于乡镇（街道）的政协联络（委员履职）组织，乡镇（街道）党委实际上可以确定谁成为重要协商主体。因此，决定性的因素是乡镇（街道）党委的行为策略，而它取决于另两个条件，一是对基层政协组织的行政吸纳力度(G)大小(1,0)，二是与县乡条条部门的行政协调难度(H)大小(1,0)。

一方面，人民政协可以视为行政决策咨询结构的重要组成部分。乡镇（街道）的行政吸纳力度(G)可以用三个指标描述。其一，就吸纳对象而言，是兼任基层政协组织负责人的乡镇（街道）领导职位特定与否(A)、村社群众参与规模(B)。吸纳力度与它们成正比关系。其二，就吸纳途径而言，则是共治和咨询的强弱途径运用(C)。共治的吸纳力度大于咨询。另一方面，基层政协协商常常涉及基层政府条块协调难题。乡镇（街道）的行政协调难度(H)可以用三个指标衡量。其一，与协调对象相关，是条条部门的级别(D)，即属于县级部门还是乡级站所。后者一般比前者容易协调。其二，同协调机制相联，是政协领导是否有协商区域的乡镇（街道）任职经历或工作联系(E)，以及正式和非正式协调机制交互形式难度(F)。前者中，若有任职经历或工作联系，有助于推动协调。后者中，互促式的难度小于润滑式。

如表1所示，行政吸纳力度大小与条块协调难度大小的组合，决定乡镇（街道）行为策略的四种类型：（甲）引导型、（乙）鼓励型、（丙）开放型、（丁）超脱型。它们分别是基层政协协商结构的四种类型的形成机制。

（一）引导型策略

它指乡镇（街道）依靠基层政协润滑机制协调县乡部门的行为策略。其维度组合为甲型(G1,H1)。条件一是乡镇（街道）吸纳基层政协力度大(G1)。从A到C的三个指标中两个或以上取高值，即下列两者以上组合，由副书记或统战委员兼任政协联络组负责人，或者村社群众参与规模较大，或者以共治途径为主。条件二是乡镇（街道）协调条条部门难度大(H1)。在从D到F的三个指标中两个或以上取高值，即下列两者以上组合，协调对象是县级部门，或者县级政协领导没有当地任职经历或工作联系，或者协商机制是县乡政府内部的润滑式协调。当乡镇（街道）行为策略属于引导型，它既有较强能力又有较大压力去争取政协委员对其支持，并且推动村社群众同县乡条条部门积极协商。这样就促成合作式协商结构。

Q市L镇“湿地公园建设协商”案例中，合作式协商结构即为党委的引导型行为策略的推动。一方面，以共治主导为特点，L镇党委政府对政协（组长）委员和村社群众的高度行政吸纳；另一方面，以润滑协调为特点，L镇党委政府面临的市乡两级条条所带来的高度协调阻力。就前者来说，在指标C上，该场协商的主题，虽不是来自L镇党委政府的主动点选，但Q市政协领导的选题无疑与其工作焦点有诸多契合；而加上指标A、B均取高值，L镇党委政府的行政吸纳力度较大。就后者来说，在指标E上，县政协主要领导有协商区域乡镇街道任职经历，似乎比较偶然，它降低了L镇党委政府与县乡条条部门的协调难度，但指标D、F取高值，依然使得协调难度较高。

（二）鼓励型策略

它指乡镇（街道）藉由基层政协互促机制协调县乡部门的行为策略。其维度组合为乙型(G1,H0)。条件一与引导型行为相同(G1)。但是，条件二不同，即乡镇（街道）协调本级条条部门难度小(H0)。在从D到F的三个指标中的两个或以上取低值，即下列两者以上组合，协调对象是本级站所，或者县级政协领导具有当地任职经历或工作联系，或者协调机制是县乡政府内部的互促式协调。当乡镇（街道）行为策略属于鼓励型，它有较强能力而无较大压力争取政协委员对其一致支持，并且推动村社群众同县乡条条部门积极协商。如此乃引发参与式协商结构。

W区H街道“环镇路海滨段建设协商”案例中，参与式协商结构就受街道党工委的鼓励型行为策略的影响。一方面，以共治主导为特征，H街道党工委对于政协（组长）委员和村社群众的高度行政吸纳；另一方面，以互促协调为特征，H街道党工委面临的区级条条所引发的低度协调困难。就前者来说，指标A、B、C均取高值。其中，在协商会议发言的村民代表虽然只有2名，但是在前期调研中的村社群众参与人数较多，因而并未拉低指标B的取值。就后者来说，虽然指标D取高值，但是由于协商会议主持人乃是联系H街道工作的区政协领导，降低了与区级部门协调的难度，且区级部门对问题的回应具有现场办公的务实特性，总体上，条块协调难度并不大。

（三）开放型策略

它指乡镇（街道）借力基层政协增强民主协商名义的行为策略。其维度组合为丙型(G0,H0)。条件一是乡镇（街道）吸纳基层政协力度小(G0)。从A到D的四个指标中两个或以上取低值，即下列两者以上组合，由非特定领导干部兼任政协联络组负责人，或村社群众参与规模较小，或者以咨询途径为主，特别是协商议题由政协委员征选。条件二则与鼓励型行为相同(H0)。当乡镇（街道）行为策略属于开放型时，它谋求政协委员对其支持的能力较弱且压力较小，仅会引导村社群众同县乡两级条条部门有限协商。这样就产生象征式协商结构。

H区X街道“未来乡村建设协商”案例中，象征式协商结构即被街道工委的开放型行为策略制约。一方面，以咨询主导为特点，X街道党工委对于基层政协委员和村社群众的低度吸纳；另一方面，以润滑协调为特点，X街道党工委办事处与本级站所之间的协调难度很低。以前一条件而言，在指标A上，X街道建有H区统一强化的“党工委+政协”架构。但是，指标B、C均取低值，即存在村社群众少量参与、咨询弱途径运用（街道党工委点定议题）的特点。就后一条件来说，指标D、F均取低值，即“红色阵地+未来乡村建设”虽已上升到街道层面，但还不是严格意义上的中心工作，且没有明确涉及区级职能部门的协调，而于本级站所而言，存在某些互促式协调机制。单单指标E取高值，亦无妨于大势。

（四）超脱型策略

它指乡镇（街道）利用基层政协获社会民意认同的行为策略。其维度组合为丁型(G0,H1)。条件一与开放型行为相同(G0)，条件二与引导型行为相同(H1)。当乡镇（街道）行为策略属于超脱型，它谋求政协委员对其支持的能力较弱而压力较大，仅会引导村社群众同县乡两级条条部门有限协商。如此乃导致代表式协商结构。

A市P街道“桃花村建设协商”案例中，代表式协商结构就受街道党工委的超脱型行为策略的限制。一方面，以咨询主导为特征，P街道党工委对于基层政协委员和村社群众的低度吸纳，另一方面，以润滑协调为特征，P街道党工委面临的市街两级条块协调的高度阻力。以前者而言，在指标A上，P街道建成了A市统一由统战委员兼任负责人的政协民情联络站，指标B上，村社群众几乎没有加入调研组，而在指标C上，选题看似政协委员较为主动，实际破题的却是P街道党工委书记Lin。因此，整个行政吸纳程度不高。以后者而言，在指标E上，尽管联系P街道的市政协副主席曾在当地任职，有利于条块协调，但是在最终的协商会议上，这种非正式协调机制没有空间。指标D、F取高值，是由于桃花源建设项目本身很难引起市领导重视，使得P街道在与市级职能部门协调时难度不小。

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基层政协协商的优化路径

基层治理现代化要求包括两个基本方面：政府治理和社会参与的有效性与稳定性。一般而言，从政府治理有效性与稳定性看，合作式协商与象征式协商分别是较好选择；从社会参与有效性与稳定性看，参与式协商与代表式协商分别为更佳选择。它们背后是乡镇行为策略的引导型、开放型、鼓励型、超脱型的不同。因此，建议在各地基层政协协商实践中，完善如下四个方面的制度。

（一）把握基层政协组织性质

对于乡镇一级能不能、设不设政协机构这个问题，政协《章程》明确了县级以上才可设立政协机构。然而，目前，各地镇街层面的政协工作区域性、联络性活动小组，已经较为普遍，有的叫镇街政协联络组、活动组，县级政协发文任命相关负责人，有利于增强身份认同、更好开展活动，但具体运作中应明确定位与边界。基层一线认识还比较混乱，一些镇街干部希望能够向人大一样，明确政协此类组织的机构职级、保证工作力量。

（二）打造基层政协协商品牌

在浙江省政协指导下，基层协商平台开始走向规范，但还存在一些认识和品牌较为混乱的现象。建议省级层面进一步明确不同政协协商平台的标准范围，比如省市县政协层是“请你来协商”，界别、委员层面是“委员会客厅”，镇街层面是“民生议事堂”，统分结合、错位发展；上述全省统一品牌下，可设立地方子品牌。

（三）强化政协协商激励保障

基层委员多有反映，多头参与县级政协、委员会客厅、界别工作站、镇街联络站各类政协活动，占用工作时间较多，精力负担较重，希望能够有所“减负”。建议加强工作保障机制，镇街主要负责人一届任期内至少接受一次政协工作培训，提高对政协协商的认识，并把重视和支持政协基层协商，纳入镇街领导班子和领导干部综合绩效考核评价，并完善基层政府及部门转化落实政协基层协商成果的反馈评价、民主监督机制。

（四）促进公众有序参与协商

各地经济社会水平和人口基数不同，委员人数和能力也相差较大，一些山区、海岛乡镇，往往政协委员人数少、能力弱、外出多，难以组成活动小组。要更加结合镇街经济社会实际和社会热点，更好地发动村社干部、群众，参与协商选题、协商调研、协商会议和协商成果评价的全部过程，完善群众代表的充分发言协商机制，畅通各类社会组织尤其是社区社会组织参与政协基层协商的渠道。

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总结

基层政协协商是我国社会主义协商民主研究的一个新主题。它的实践形式日益多样，亟需对其内在的结构逻辑作出梳理。本文依据乡镇（街道）的行政吸纳和条块协调行为组合策略的类型，即引导型行为、鼓励型行为、开放型行为、超脱型行为，分别解释基层政协协商的结构类型，即合作式协商、表意式协商、参与式协商、代表式协商的生成。浙江温州的四个案例分析表明，本文分析框架具有较强的现实解释力。

本文以乡镇行为为中心的解释框架，受已有研究（郎友兴，2021；刘艳云，2016；张丙宣，2017）的启发。不过，本文比它们更为集中而深入地论述了乡镇（街道）党政部门的行为这一更为重要的决定性因素。一方面，“统战/党委+政协”的行政等级体制下，基层政协组织的独立性唯有通过吸纳途径才可以获得某种转化保留。因此，基层政协（组织）委员以及村社干部群众在共治和咨询过程中能够增强多少程度的良性多元互动，便成为基层政治协商的结构生成的重要方面。另一方面，乡镇（街道）对各种条块协调机制的运用，根本上则取决于其治理目标追求。以治理效率而言，乡镇（街道）自然倾向于其中协调容易的议题。以治理效应而言，则未必如此，甚至有时不计协调难度和成本。

从实践意义来看，根据本文理论框架，各地（特别是江浙沪等先行地区）基层政协协商实践中，为丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践，更好地释放政协专门协商机构的功能潜能效能，应当完善党委领导、政府回应、公民参与等方面的制度。

参考文献

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作      者：谢安民

课题信息：浙江省哲学社会科学规划“第六届浙江省社科界学术年会专项课题”（22XSNH06YB）

学术贡献：

国内学术界已经发表不少基层政协协商相关研究。从现有文献来看，大部分研究都强调政协协商之于基层治理的重要意义，另有少部分研究梳理基层政协协商的实践经验,提出“联动式协商”、“内向型协商”（刘艳云，2015）和“精准介入式协商”等概括。总的来说，已有文献关于基层政协协商的形成机制的分析也尚未集中深入。然而，已有研究也不无敏锐地发现基层党政部门之于基层政协协商的各种主体的重要影响，正是此一方面具有很大的研究拓展余地。本文尝试依据乡镇行为策略差异，构建一个基层政协协商的结构生成的解释框架。结合温州四个镇街“民生议事堂”的案例研究， 本文认为，基层政协协商结构的四种类型，即合作式协商、参与式协商、象征式协商、代表式协商，分别取决于乡镇（街道）党委行为策略的四种类型，即引导型策略、鼓励型策略、开放型策略、超脱型策略。此一研究发现可为评估和改进基层政协协商的实践提供一定借鉴。

谢安民（1976— )，男，浙江常山人，浙江大学管理学博士，温州大学法学院教师。主要研究兴趣包括政治社会学、历史政治学、比较政治学等。

－往期回顾－

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