兰台房建丨矿业企业收购过程中的重点问题（下）

作者：张昊

在上一篇文章中， 笔者主要介绍了在矿业权尽调过程中需要关注的重点问题。在本文，笔者将向各位读者介绍矿山工程尽调过程中需要关注的资质与证照以及矿业并购交易中的主要风险防范措施。

01

矿山工程尽调过程中需关注的主要资质与证照

1. 立项文件

根据《企业投资项目核准和备案管理办法》第四条¹的规定，对于企业投资项目，按照项目不同的情况，实施分类管理。对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理，对该类项目之外的其他项目实行备案管理。

另，根据《政府核准的投资项目目录（2016年本）》的相关规定，需要政府核准的矿业权项目具体如下：

另，根据《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发[2016]7号）与《政府核准的投资项目目录（2016年本）》的相关规定，对于煤矿项目，自2016年起3年内，停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目；确需新建煤矿的，一律实行减量置换。截至目前，虽然前述限制期限已届满，但是，实践中，各级政府对于煤炭等去产能项目的核准仍持保守态度，仅部分先进的煤矿项目可根据《国家能源局关于有序推进煤矿项目核准建设投产工作的通知》（国能发煤炭[2018]84号）第一条²的规定，顺利取得立项审批。

2. 矿产资源开发利用方案

根据《关于加强对矿产资源开发利用方案审查的通知》（国土资发[1999]98号）的规定，凡新建矿山申请采矿权时，申请人必须按《编写内容》的要求编报开发利用方案，采矿登记管理机关必须按《审查大纲》的要求对开发利用方案进行审查，并将其作为采矿权授予中必经的、重要的程序，纳入采矿权审批的内部管理责任制中。

另，根据《矿产资源开采登记管理办法（2014修订）》第五条³规定，采矿权人在申办采矿许可证时，应当向登记管理机关提交矿产资源开发利用方案，否则不予办理对应的采矿许可。同时，需要进一步关注的是，目前，我国各省市的监管规定（如《浙江省自然资源厅关于进一步规范矿产资源开发利用方案编制审查工作的通知》《湖南省国土资源厅关于进一步明确矿产资源开发利用方案编制有关事项的通知》等），如在企业取得矿业权后，发生开采规模、开采矿种、开采范围、开采方式变更等，均需重新编制矿产资源开发利用方案，否则，可能会对后续矿业权证的变更造成障碍

基于上述法律、法规，由于矿产资源开发利用方案对于矿业企业申办采矿权与采矿许可证具有重要意义，故在矿业权并购、投资交易实施过程中，需重点关注并购/投资对象是否已依法依规编制矿产资源开发利用方案并通过审批机关的审定，以规避潜在的法律风险，避免可能发生的投资损失。

3. 矿山环境地质环境保护与土地复垦方案

根据《矿山地质环境保护规定》第十二条⁴、第二十六条⁵的相关规定，对于应当编制矿山地质环境保护与土地复垦方案而未编制的采矿权人，对于采矿权人申请矿业权设立、延续、变更手续的，不予受理。

另，需要注意的是，根据《矿山地质环境保护规定》第十四条⁶的规定，矿山地质环境保护与土地复垦方案的编制要求并非仅局限在矿业权申请阶段，在矿山生产过程中，如采矿权人存在扩大采矿规模、变更矿区范围或者开采方式等情况，则每出现一次该情况，采矿权人均需重新编制矿山地质环境保护与土地复垦方案并报送原批准机关批准。

综上，在实施与矿业权相关的并购与投资的尽调过程中，需核实矿山的设立与历次采矿规模、矿区范围、开采方式相关的沿革信息，并核实确认是否每次变更均编制了矿山地质环境保护与土地复垦方案且取得批准机关的核准，以核实对应的交易是否存在因缺乏矿山地质环境保护与土地复垦方案而遇到实施障碍的法律风险（例如，在矿业权收购交易中，因缺乏矿山地质环境保护与土地复垦方案以致对应的变更手续无法办理等）。

4. 环境影响评价

根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条⁷与《建设项目环境影响评价分类管理目录》的相关规定，矿山项目的建设单位，应当按照下列规定，组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表，否则，行政主管部门可责令停止项目建设、恢复原状并处高额罚款的处罚措施，具体如下表所示：

另，根据《建设项目环境保护管理条例（2017）》第十五条⁸、十六条⁹、二十二条¹⁰、二十三条¹¹的规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，并同时组织实施环境影响报告书、环境影响报告表及其审批部门审批决定中提出的环境保护对策措施。否则，建设单位存在被行政主管机关处以高额罚款、责令停止建设、停止生产等处罚措施的法律风险。

在矿业权并购、投资交易的过程中，为了确保项目在环保方面不存在合规瑕疵，尽调人员除核查项目本身是否已依法依规办理了环评验收、备案手续外，还需对项目现场进行实地踏勘，对照环评文件查验环保设施的建设、验收以及运行情况等，以确保项目不存在“批建不符”或“项目后续建设方案发生重大变更但是未依法依规重新办理环评验收/备案”等违规情况。

5. 节能审查文件

诸如矿山这类固定资产投资项目在建设之前，按照《固定资产投资项目节能审查办法（2023）》第三条¹²的规定，需通过对应的节能审查（即，对固定资产项目能源消费、能效水平及节能措施等情况进行审查并形成审查意见），否则，不得开工建设，已建成的不得投入生产、使用。同时，根据《固定资产投资项目节能审查办法（2023）》第九条¹³的规定，不同项目的节能审查机关如下：

6. 采矿用地许可

根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）、《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）以及《土地利用现状分类与城乡规划用地分类对应表》的相关规定，“采矿、采石、采沙、盐田、砖瓦窑等地面生产用地以及尾矿堆放地”所对应的土地类型应当为“采矿用地”，分别对应《土地利用现状分类》项下用地编码602以及《城市用地分类与规划建设用地标准》项下类别代码H5。

实践中，由于我国矿产资源的分布特点，故矿山建设项目通常会涉及林地与草地占用，在该情况下，根据《中华人民共和国森林法》第三十六条¹⁴、《建设项目使用林地审核批管办法》第三条¹⁵、《中华人民共和国草原法》第三十八条以及《草原征占用审核审批管理规范》第五条的规定，如矿藏开采项目需占用林地与草地的，均需事前取得林业主管部门的事前批准，否则，对应的用地申请手续存在无法办理的风险，其中，对于林地而言，需取得林业主管部门批复的林地占用指标，且不得占用II级以上的保护林地与一级国家公益林地；对于草地而言，原则上不得占用生态保护红线内的草原与基本草原。

另，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条¹⁶、八十二条¹⁷的相关规定，如矿山项目需占用农地，则应当依法办理农地转用地手续，且我国严格限制建设项目占用基本农田，如涉及基本农田占用，需取得国务院审批后方可办理对应的转用地手续，否则，对应的违规占地行为存在被政府主管部门责令限期整改并处罚款的风险。

综上，在尽调过程中，需重点关注用地类型是否符合法律、法规的要求，并核查确认对应矿山项目是否存在占用林地、草原与农地的情况，如是，则需进一步核查是否已取得了对应行政主管部门的批准，以避免矿山项目因用地方面的合规性瑕疵而导致后续无法正常运营的风险。

7. 安全生产许可

根据《安全生产许可证条例》第二条¹⁸的规定，我国对5类企业实行安全许可证制度，分别为“矿山企业”、“建筑施工企业”、“危化品企业”、“烟花爆竹生产企业”、“民用爆炸物生产企业”。另，根据《煤矿企业安全生产许可证实施办法》第二条¹⁹、《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》第二条的规定²⁰，对于矿山企业，如未取得安全生产许可证，则不得从事任何生产经营活动。此外，根据《煤矿企业安全生产许可证实施办法》第三条²¹的规定，煤矿企业除本企业申请办理安全生产许可证外，其所属矿（井、露天坑）也应当申请办理安全生产许可证，一矿（井、露天坑）一证。煤矿企业实行多级管理的，其上级煤矿企业也应当申请办理安全生产许可证。

在矿业权并购、投资项目中，并购方、投资人需重点关注矿山企业是否已依规取得安全生产许可证，并前往对应行政主管部门核实对应的安全生产许可证的展续条件以及是否存在展续障碍等情况，以确保收购、投资完成后，矿山企业不会因将来无法办理安全生产许可证展期手续而导致对应的生产经营受到实质性的不利影响。

8. 其他资质证照

（1）取水许可证

根据《地下水管理条例》第五十二条²²的规定，除为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取（排）水的情况外，矿产资源开采、地下工程建设疏干排水量达到规模的，应依《取水许可和水资源费征收管理条例》申请取水许可证。否则，根据《取水许可和水资源费征收管理条例》第四十八条²³以及《中华人民共和国水法》第六十九条²⁴的规定，矿山企业可能会因此遭受行政机关处以的责令停产整改、罚款等在内的处罚，从而导致矿山企业正常的生产经营受到不利影响。

（2）排污许可证

如矿山企业在生产过程中会发生污染物排放，则矿山企业还应根据《排污许可管理条例》第六条²⁵的规定，向其生产经营场所所在地设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门申请排污许可。否则，矿山企业存在按照《排污许可管理条例》第三十三条²⁶的规定，被政府主管部门处以罚款、停业、关闭的行政处罚措施。

综上，在矿业权并购、投资项目的尽调过程中，并购方/投资人需重点关注目标企业是否已依法依规取得排污许可证，以避免后续矿山企业因未取得排污许可即排放污染物而被责令关停并被处以高额罚款的情况出现。

02

矿业并购交易中的主要风险防范措施

基于上述，为了有效避免矿业并购交易中的风险，除了对拟收购企业与标的资产进行审慎的尽调外，还需在对应的交易文件中，设置对应的条款，以保证投资者在后续出现风险时可获得对应的补偿或实现退出，具体如下：

1. 估值调整条款

实践中，在对拟收购标的进行作价时，通常会基于第三方评估机构所作出的估值，但是，评估机构所作出的估值通常是基于一定假定前提的，且会在报告中明确说明该次评估结论为在排除部分因素的前提下作出，据此，如将来对收购标的/投资标的价值存在负面影响的事件发生，则会导致收购标的/投资标的的价值与评估值存在较大出入以致投资人因此遭受损失，因此，在该情况下，笔者建议投资方在投资、并购的过程中，根据尽调过程中发现的问题以及实际交易过程中发现的不确定因素，在交易文件中设置对应的估值调整条款，明确调整收购标的价值的触发条件/触发事件、调整方式（包括但不限于估值调整的计算方式、调整形式等内容）等，以有效降低收购方的投资风险。

2. 分期付款安排与股权回购条款

由于矿业投资与并购交易的交易金额巨大，且矿业企业的运营通常会因政策的变化而受到实质性的不利影响（如矿产资源规划发生变化，矿业权到期后无法展续等），故在矿业并购交易实施过程中，尤其是在部分可能影响被收购矿业企业正常经营的政策效力期限临近届满且无新的接续政策发布，或部分可能影响被收购矿业企业正常运营的事项无法通过资料审查或外部访谈确认等情况时，笔者建议在对应交易文件中，设置退出条款，即在发生可能影响矿产开采规模、企业正常经营或与转让方陈述与保证事项不一致的事项时，收购方/投资人可要求以约定方式（包括但不限于定向减资、股权回购等）自标的企业中退出，以降低投资方因此所可能遭受的损失。

关于退出方式的选择问题，需要关注的是，根据于2024年7月1日正式生效的新《中华人民共和国公司法》第二百二十四条的相关规定，如公司拟减少注册资本，除非有限公司全体股东另有约定或者股份公司的公司章程另有规定，否则，原则上应当按照股东出资或者持股份额的比例相应减少出资额或者股份。据此，在投资人以收购部分股权或增资的方式对矿业企业进行投资时，为了保障后续投资人可通过定向减资的方式退出，笔者建议投资人在投资时，在对应的公司章程中明确在特定情况下，投资人可通过定向减资的方式退出投资企业，以避免后期因法律禁止性规定或内部表决障碍而无法实现减资退出的情况出现。

上下滑动阅览

[1]《企业投资项目核准和备案管理办法》第四条：根据项目不同情况，分别实行核准管理或备案管理。对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。其他项目实行备案管理。

[2]《国家能源局关于有序推进煤矿项目核准建设投产工作的通知》第一条 有序规划核准一批先进产能煤矿项目：（一）发挥规划战略导向作用。以能源和煤炭工业发展规划为引领，以“三西”地区为中心，系统优化煤炭生产开发布局，加快建设优质产能煤矿项目。经批准的矿区总体规划是煤矿建设项目办理核准的基本依据。新建煤矿项目原则上按照规划规模一次建成投产。　（二）坚持产能置换长效机制。继续将产能置换作为煤炭行业基本产业政策，通过市场化手段推进产业结构调整、布局优化。2019年起，煤炭产能置换的规模比例、指标折算系数及认定情形等要求仍按现有规定执行。国家能源局将会同有关方面根据能源总量和结构发展目标、中长期煤炭供需平衡、行业管理工作任务等情况，适时调整优化产能置换相关政策。强化产业政策刚性约束，各级发展改革委（能源局）、煤炭行业管理部门不得核准（审批）不符合产能置换等产业政策要求的煤矿项目。（三）及时核准具备条件煤矿项目。省级发展改革委（能源局）、煤炭行业管理部门要按照《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号）有关规定，及时转送企业上报的煤矿项目申请报告。最大限度精简煤矿项目核准前置审批事项，充分发挥项目核准绿色通道作用。项目单位尚未取得规划选址意见书、用地预审意见2项核准前置要件的，可提供限期补齐相关要件的书面承诺、先行报送核准申报材料；国家能源局对符合规划和产业政策要求的项目，提前开展委托评估等相关工作。

[3]《矿产资源开采登记管理办法（2014修订）》第五条：采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交下列资料：......（三）矿产资源开发利用方案......

[4]《矿山地质环境保护规定》第十二条：采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当编制矿山地质环境保护与土地复垦方案，报有批准权的自然资源主管部门批准......

[5]《矿山地质环境保护规定》第二十六条：违反本规定，应当编制矿山地质环境保护与土地复垦方案而未编制的，或者扩大开采规模、变更矿区范围或者开采方式，未重新编制矿山地质环境保护与土地复垦方案并经原审批机关批准的，责令限期改正，并列入矿业权人异常名录或严重违法名单；逾期不改正的，处3万元以下的罚款，不受理其申请新的采矿许可证或者申请采矿许可证延续、变更、注销。

[6]《矿山地质环境保护规定》第十四条：采矿权人扩大开采规模、变更矿区范围或者开采方式的，应当重新编制矿山地质环境保护与土地复垦方案，并报原批准机关批准。

[7]《中华人民共和国环境影响评价表》第十六条：国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院生态环境主管部门制定并公布。

[8]《建设项目环境保护管理条例》第十五条：建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

[9]《建设项目环境保护管理条例》第十六条：建设项目的初步设计，应按照环境保护设计规范的要求，编制环境保护篇章，落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算。建设单位应当将环境保护设施建设纳入施工合同，保证环境保护设施建设进度和资金，并在项目建设过程中同时组织实施环境影响报告书、环境影响报告表及其审批部门审批决定中提出的环境保护对策措施。

[10]《建设项目环境保护管理条例》第二十二条：违反本条例规定，建设单位编制建设项目初步设计未落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算，未将环境保护设施建设纳入施工合同，或者未依法开展环境影响后评价的，由建设项目所在地县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处5万元以上20万元以下的罚款；逾期不改正的，处20万元以上100万元以下的罚款。违反本条例规定，建设单位在项目建设过程中未同时组织实施环境影响报告书、环境影响报告表及其审批部门审批决定中提出的环境保护对策措施的，由建设项目所在地县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，责令停止建设。

[11]《建设项目环境保护管理条例》第二十三条：违反本条例规定，需配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。违反本条例规定，建设单位未依法向社会公开环境保护设施验收报告的，由县级以上环境保护行政主管部门责令公开，处5万元以上20万元以下的罚款，并予以公告。

[12]《固定资产投资项目节能审查办法（2023）》第三条： 固定资产投资项目节能审查意见是项目开工建设、竣工验收和运营管理的重要依据。政府投资项目，建设单位在报送项目可行性研究报告前，需取得节能审查机关出具的节能审查意见。企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。未按本办法规定进行节能审查，或节能审查未通过的项目，建设单位不得开工建设，已经建成的不得投入生产、使用。

[13]《固定资产投资项目节能审查办法（2023）》第九条：国家发展改革委核报国务院审批以及国家发展改革委审批的政府投资项目，建设单位在报送项目可行性研究报告前，需取得省级节能审查机关出具的节能审查意见。国家发展改革委核报国务院核准以及国家发展改革委核准的企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得省级节能审查机关出具的节能审查意见。年综合能源消费量（建设地点、主要生产工艺和设备未改变的改建项目按照建成投产后年综合能源消费增量计算，其他项目按照建成投产后年综合能源消费量计算，电力折算系数按当量值，下同）10000吨标准煤及以上的固定资产投资项目，其节能审查由省级节能审查机关负责。其他固定资产投资项目，其节能审查管理权限由省级节能审查机关依据实际情况自行决定。年综合能源消费量不满1000吨标准煤且年电力消费量不满500万千瓦时的固定资产投资项目，涉及国家秘密的固定资产投资项目以及用能工艺简单、节能潜力小的行业（具体行业目录由国家发展改革委制定公布并适时更新）的固定资产投资项目，可不单独编制节能报告。项目应按照相关节能标准、规范建设，项目可行性研究报告或项目申请报告应对项目能源利用、节能措施和能效水平等进行分析。节能审查机关对项目不再单独进行节能审查，不再出具节能审查意见......

[14]《中华人民共和国森林法》第三十六条：国家保护林地，严格控制林地转为非林地，实行占用林地总量控制，确保林地保有量不减少。各类建设项目占用林地不得超过本行政区域的占用林地总量控制指标。

[15]《建设项目使用林地审核批管办法》第三条：建设项目应当不占或者少占林地，必须使用林地的，应当符合林地保护利用规划，合理和节约集约利用林地。建设项目使用林地实行总量控制和定额管理。建设项目限制使用生态区位重要和生态脆弱地区的林地，限制使用天然林和单位面积蓄积量高的林地，限制经营性建设项目使用林地。

[16]《中华人民共和国土地管理法》第四十四条：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准......

[17]《中华人民共和国土地管理法》第八十二条：擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。

[18]《安全生产许可证条例》第二条：国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品生产企业（以下统称企业）实行安全生产许可制度。企业未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。

[19]《煤矿企业安全生产许可证实施办法》第二条：煤矿企业必须依照本实施办法的规定取得安全生产许可证。未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动......

[20]《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》第二条：非煤矿矿山企业必须依照本实施办法的规定取得安全生产许可证。未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。

[21]《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》 第三条：煤矿企业除本企业申请办理安全生产许可证以外，其所属矿（井、露天坑）也应当申请办理安全生产许可证，一矿（井、露天坑）一证。煤矿企业实行多级管理的，其上级煤矿企业也应当申请办理安全生产许可证。

[22]《地下水管理条例》第五十二条：矿产资源开采、地下工程建设疏干排水量达到规模的，应当依法申请取水许可，安装排水计量设施，定期向取水许可审批机关报送疏干排水量和地下水水位状况。疏干排水量规模由省、自治区、直辖市人民政府制定、公布。为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取（排）水的，不需要申请取水许可。取（排）水单位和个人应当于临时应急取（排）水结束后5个工作日内，向有管理权限的县级以上地方人民政府水行政主管部门备案。矿产资源开采、地下工程建设疏干排水应当优先利用，无法利用的应当达标排放。

[23]《取水许可和水资源费征收管理条例》第四十八条：未经批准擅自取水，或者未依照批准的取水许可规定条件取水的，依照《中华人民共和国水法》第六十九条规定处罚；给他人造成妨碍或者损失的，应当排除妨碍、赔偿损失。

[24]《中华人民共和国水法》第六十九条：有下列行为之一的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期采取补救措施，处二万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，吊销其取水许可证：（一）未经批准擅自取水的......

[25]《排污许可管理条例》第六条：排污单位应当向其生产经营场所所在地设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门（以下称审批部门）申请取得排污许可证。排污单位有两个以上生产经营场所排放污染物的，应当按照生产经营场所分别申请取得排污许可证。

[26]《排污许可管理条例》第三十三条：违反本条例规定，排污单位有下列行为之一的，由生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）未取得排污许可证排放污染物......

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作者：张昊  顾问

房地产与基础设施法律事务团队  北京

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张昊，兰台房地产与基础业务设施业务团队顾问。从业八年，长期专注于房地产与建设工程法律事务、公司法律顾问事务，投资并购法律事务，服务众多具有行业代表性的大型央企、国企、上市公司等企业，在常年法律顾问事务及投资并购方面积累了丰富的专业经验。

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