作者｜魏丕信（Pierre-Etienne Will）
法国著名汉学家,1969年入法国国家高等社会科学研究院任教至今，1991年当选法兰西学院院士。研究范围遍及人口史、灾害史、水利史、荒政史、明清国家与经济的关系、明清官僚制度等。
在我们开始研究荒政问题本身之前，有必要先了解一下那些具体管理这些事务的人员，以及在官僚等级机构下他们工作的组织方式。因此，以下将首先探讨官僚组织内部的信息交流问题——讯息与决策是如何传递的？——然后简单描述一下负责救灾活动的人员。
在这里，系统地评论明清时期政府的信息搜集和决策制定过程可能是不适当的。但是，时机选择，即适时问题则是一个应该探讨的问题。显然，当百姓遭受自然灾害后，必须迅速进行救济和援助。灾情拖延的时间越长，恢复正常秩序所需要付出的努力就越大，而成功的机会可能会越少。如果当局不立即采取行动（如果可能的话，采取预防性对策），那么，不要很久，就会产生我们在第一部分所描述的那些经济和社会后果，甚至达到无法控制的程度。然而，机构复杂、层级重叠的官僚组织的运作往往机械死板，拖延迟缓——即使概念上不是这样，事实上也是如此。正规的模式是，通过层层等级机构的链条来传达信息和指令，制度的集中化程度越高，留给下层组织的机动余地越小。但是，如果我们观察中国明代和清代的行政组织，特别是如果将后者与前者加以比较，我们会注意到存在两个不同的但具有互补性的趋势：一个趋向于更加集中化（从中央政府决策制定垄断化的意义上来说），而另一个则趋向于官僚组织内部信息传递的更加快速，至少在最高决策层是这样。在18世纪最初的一些年里，这种变化特别显著，它既是一种外省与中央的新的联系方式——即所谓的“奏折”——产生的原因，也是其结果。这种公文传递方式的革新在于，它由呈递者直接送达皇帝本人，并将皇帝的答复以“朱批”或“廷寄”（根据皇帝口述记录的文书）的形式，由同一渠道返回呈递者。通过这种方式，除了路途所需时间，以及皇帝及其辅佐官员对事件作出反应的时间之外，可以不加拖延地控制住已发生的重要事件。如果奏折是由京城的官员递交的，则可以几乎不花费路途时间；在省级官员递交的情况下，邮件通过快马驿递，可以以极快的速度送达京城。据记载，最快的速度差不多达到一昼夜800里（400公里），而规定的速度是大约300里。但是，这个既节省时间、纸张，又减少争论的办事过程，并不是向每个人敞开的，而且除了在特殊情况下，也不可能总是采用这种方式。例行的行政事务不能采用这种方式，地方官员也不能采用这种方式。资料显示，在这一方面，荒政是处于边缘状态的。当某一严重事件发生之前，救灾计划被认为是日常行政事务的一部分，官员们仅需要遵循既定的章程办事即可；当灾害还局限在一定的地理范围之内时，问题主要由地方官员掌握，他们必须通过正常渠道向省级政府报告情况，然后由后者决定是否需要利用紧急程序以使京城的朝廷尽快批准自己的解决方案。在缺少现代通讯工具的条件下，这意味着考虑和拟订报告要一级一级地进行（从县官到府的官员，再到省布政使、巡抚和/或总督），利用普通的快递（步行）方式，等等，在这方面，违反规定的做法立刻会遭申斥。这样，传递消息和上级决定所需要的时间就与几个变量有密切关系，其中包括当时所实施的规章制度、所涉及的行政机构的级别、在这些当局看来灾害的紧迫性与严重性，以及受灾地区与省级政府和首都之间的距离。这些因素是以不同的方式组合在一起的，以下三个事例清楚地表明了这一情况。第一个事例是1594年发生在河南的饥荒。我们所知道的这次事件的过程，基本上是通过“勘查特使”锺化民的功绩流传下来的。在这个事例中，由于救灾迟误使得受灾人口陷入困境，而这种迟误看来要归咎于例行的办事程序。1594年的旱灾显然格外严重且影响范围很广，而河南距离京城并不遥远。然而，当户部接到一位官员送来的“饥民图”，开始考虑对策时，灾荒已经充分蔓延了。当锺化民作为钦差到达河南时，局势已经变得更糟。派遣一个被赋予全权的高级官员是避免灾区与京城之间的信息联系拖延迟误的一种方式，特别是在那个时期，当时还没有像“奏折”这种正式程序。但是，即使是在一个省的层次上，通过一级一级的上报过程也是相当慢的：往时赈饥，郡邑申详，司道转呈，文移往来，或经千里，迟疑顾虑，延搁时日，及其得情，灾民且沟瘠矣。所幸的是，锺化民具有充分权力要求地方官，在救荒工作中可以越级上报。在俞森所叙述的1691—1692年困难局势的事例中，情况则有所不同。首先，是作者的地位不同：作为1691年湖北省荆南道的道员，他正好处于中级官员的位置上。他在处理地方问题时，不管遭遇的情形多么急迫，也必须通过各个层级渠道，受此制度所限制。这使他感到相当为难和苦恼，以致他认为需要对灾民表示歉意。正如他所解释的，不得到巡抚和总督批准，他无权发放地方仓储。[6]他知道，这些官员不会愿意自行做主答应这种请求，因为如果户部推翻了这种请求，他们将承担经济责任。他们必须首先向京城报告情况，就像俞森“哀恳”他们做的那样；而在这个时期，“奏折”还未成为一种正式通信渠道，他们的报告作为普通“题本”，将不是直接送达皇帝（只有皇帝有权强制执行一项特殊决定），而是送到有关部门。这样，报告将经过一系列官僚衙门，在这些地方，要进行登记、抄写、摘要，以及审查确定它的递送格式和方式。之后，将由户部进行讨论，如果认为是适当的，再通过内阁呈送皇帝。皇帝回复的谕旨仍将遵循同样复杂的路线才能到达湖北的省府武昌，然后，总督再从武昌将谕旨传达到襄阳。所有这些对于俞森来说都增添了不可接受的迟误，特别是在启动这一程序之前，他已经等待了较长时间。他向总督解释，自己之所以行动较慢，乃是因为起初（从夏季到秋初），形势看来还没有严重到足以引起上级官员注意的地步。到了九月份，当他意识到难民正在不断大量拥入后，即命令各县进行调查，这使事情有所拖延。而后他到省府去进行三年一次的地方官员的“大计”，又进一步拖延了时间。直到十二月，他才感到已有足够确凿的证据可以向武昌打报告——此后连续递送了几份报告，因为这时形势已经日益紧迫了。实际在这一点上，在缓慢的官方通信渠道、严格的仓储规定与事件的不可预料的变化之间，俞森感到没有选择余地，他在第一份报告中言明，只能自担责任，开放官仓，向饥民“预”放正在申请中的三个月的赈济口粮。他明知这样做将冒着失去官职的风险，但仍愿“静听处分，实亦无悔”。我们可以注意到，俞森所面临的进退两难的困难局面——是置官方规定于不顾来应付紧急局面，还是拘泥于法律条文而听任危急形势继续发展——在清代前期经常被提到。例如，1703年，著名的张伯行（1652—1725）在负责山东部分州县的赈济（当时也任道员）时，据说曾毅然决定发放官仓贮粮，当受到布政使威胁，欲控告他“专擅”时，他回答说：“有旨治赈，不得为专擅，上视民如伤，仓谷重乎，人命重乎？”17世纪的学者魏禧（1624—1681）则毫无顾忌地劝告地方官员，当饥荒之际，可以先分发为中央政府征收的赋税粮来赈济饥民，“然后申报”，因为，尽管朝廷将缓收几个月的赋粮，但可以救活数十万人的生命。当然，作为一名隐退山居的学者，魏禧说这种话是很容易的。与魏禧一样，李中孚（1627—1705）在给一位高级官员的信中援引了古时“贤者”的做法，他们不惜竭尽国库银两，或不惜冒“矫制”之名，来减轻人民负担。所有这些看来都不如从雍正朝开始实行的做法，那时鼓励官员们在紧要时机可以灵活机动地对待规章制度。那些处于高位并知悉皇帝对事件的反应的官员，甚至可以在必要时立即将资金从一个省运送到另一个省。正因如此，当1788年长江流域遭遇灾难性洪水时，据记河南巡抚毕沅（1730—1797）——另一个著名的河道与饥荒问题专家——从本省藩库中拨调了40万银两立即发往湖北，据说此举使他被直接擢升为湖广总督。还是回到俞森的事例。在这个事件中，我所提到的“变量”可以归结为以下几点：一个距离省府遥远的偏僻地区，从省府本身到达中央政府即需要两个星期；问题（起初）没有严重到促使地方官员向上级报告的程度；缺乏紧急形势下可利用的通信制度；带有临时性和缺少灵活性的救灾制度。这些因素几乎不可能使官僚政府进行迅速、有效率的干预。50年之后，在直隶，情形就根本不同了。在救灾过程中，官员们已经有了一套系统的、经过实践检验的章程和制度（这个题目将在以下适当时候详细介绍）。从官僚组织内部通信交流来看，各方面的条件都为争取救灾时间提供了最大的可能性，正如方观承所特别强调的：“朝奏而夕报可。”这次灾害的地点可以充分解释为什么皇帝会给予极大关注（这个帝王在他当朝的最初这些年里所表现出的“专业主义”，在以往中国君主统治的历史上极为少见）。河间府和天津府在地理位置上具有重要战略意义，可以说是扼守在京城，横跨大运河。受灾的几个府（总督衙门就坐落在保定府）与中央政府之间的距离相当近。此外，这次灾害的程度，及其地点上与京城的接近，证明了派遣一批官员去全力处理事件的做法是正确的：这些人可以无所顾虑地随时呈报他们认为是必要的报告，而总督必须尽快转递这些报告。最后——前面提到的改革开始在这儿起作用了——保定与北京之间传递的所有公文都采取“奏（折）”的形式，而皇帝的谕旨则以亲笔签名的抄件即“廷寄”的形式传送回来。总之，由于皇帝对有效率地管理救灾活动的关注，这就扫除了所有可能的障碍，这些障碍会妨碍专为政府重要事务而设的通信（及传达决议）渠道的利用。这就可以对救灾活动作出最适当的时间选择：总是随着事态的发展尽快采取行动，如有必要，甚至预先采取行动。在对形势进行充分分析之后及时决策，尽快地采买并分放赈济粮以避免等待。总之，在这次事件中，官僚政府力图妥善处理危机。
本文编选自《十八世纪中国的官僚制度与荒政》，题目为编者所加，特别推荐购买此书仔细研读。该选文只做推荐作者相关研究的书目参考，不得用于商业用途，版权归原出版机构所有。任何商业运营公众号如转载此篇，请务必向原出版机构申请许可！
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