不完美的民主：审视五个方面的问题｜桑迪·梅塞尔

作者｜L. 桑迪·梅塞尔（L. Sandy Maisel）

美国科尔比学院小威廉·R.凯南政府学教授、戈尔德法布公共事务与公民参与研究中心主任

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美国人始终认为，美国式民主代表着一种其他国家应该努力追求的理想，就连那些熟悉选举流程的人也秉持这种信念。他们指出其他政治体系的缺陷——像法国这样采取混合体系的国家，总统和总理之间存在分歧；像以色列这样的议会制国家为了达成多数，局势总是很混乱；像意大利这样的国家，政府始终难以稳定；还有的地方曾经遭受全权统治但现在却自称民主的国家，没有足够自由，也做不到公开透明；其他国家同样在种族、性别或阶级方面存在问题。但美国人很少把批评的矛头指向自身。本文将简要回顾此前提到的五个方面的问题。在美国的政府官员能够处理这些问题之前，美国式民主距离终极目标还遥遥无期。

参与度

2006年3月的选举中，以色列的适龄选民中有大约60%的人参加投票；以色列官员感到沮丧，在这样一场至关重要的选举中，投票率如此之低。2004年11月，美国的适龄选民中略超过60%的人参加总统选举投票，这一数字是36年来的最高值，同时135也是自1920年女性获得投票权以来，第四次有五分之三的适龄选民参加投票。在非大选年的换届选举中，有36个州进行州长竞选，但全国范围内的平均投票率从未达到50%，通常都在35%至40%之间。在一份根据全国性选举的投票率排列的民主政权名单中，美国处在倒数五分之一的国家之列。

问题不仅仅是美国人的投票率低于其他国家。更严重的问题是，参加投票的美国人与那些不参加投票的人有着群体性差异。非裔美国人和西裔美国人的投票率低于白人。穷人的投票率低于富人。受教育程度较低的人群投票率低于受教育程度较高的人群。简言之，全体选民的合唱，吟咏的只是有权有势者的声音。在代表制民主体系中，我们不得不感到担忧，政策是否更多反映出选民的意愿，而不是那些没有参加投票的民众。享有特权的人群投票率更高，这就是问题所在。

为什么美国的投票率低于其他民主国家？因为美国的政府体系和选举法都对民众的投票率产生压制。研究者很早以前就发现，采用比例代表制的选举体系比起采用相对多数票获胜的选举体系，投票率更高。平均来说，采用比例代表制的民主国家比起采用相对多数票获胜的民主国家，投票率要高出15%。采用混合体系的国家介于两者之间。

即便是在开国元勋创立的选举体系内部，与竞选相关的法律规定同样压制了民众的参与。不妨考虑下列因素：

1. 登记法：2004年选举，只有72%的适龄选民进行登记；其中年龄在18至24岁之间的选民，只有58%的人进行登记。登记法是否应该减少障碍，从而提高民众的参与度？

2. 选举频率：比起其他国家的民众，美国人面临的选举次数更多，因为每个地区都有自己的规则，想要保护当地选举不受全国性趋势的影响。结果，美国人对于投票心生厌倦。是不是应该把全国的选举时间放在一起，每年只进行一次选举？

3. 选举日：投票时间都安排在工作周；民众必须在百忙之中抽出时间来投票。是否应该像许多国家那样，把选举日定为假日？

4. 投票是义务，而非权利：有32个国家规定，投票是民众的义务，但在美国，投票并非强制性要求。在这方面做出改变，是否能提高投票率？由此产生的利益能否超过成本？

5. 如何计票：和这些问题相关的是一个理论问题，那就是采用简单多数票获胜的体系是否就是最民主的选举体系，这样的体系是否能最准确地反映出投票者的看法。相比其他体系，改用排序投票体系是否就能保证选举结果更为准确地反映出投票者的意愿？如果是，民众会不会接受这样的改变？

讨论美国选举体系的任何变动，必然涉及此类争论。有些人认为，那些对于投票有足够兴趣的人完全有机会付诸行动；另一些人认为，美国的低投票率是民主弊病的迹象。在每种观点的背后都是一个政治性问题：如果更多民众参加投票的话，谁将从中得利，谁又将遭受损失？在那些决策者看来，类似的改革能否改善美国式民主，这显然只是次要问题，重要的是判断由此在决策者头脑中产生的政治影响。

总统提名与竞选流程

2000年总统大选，美国民众面临的选择是在两个他们都不怎么喜欢的候选人当中选出一个。有人认为，那次选举的低投票率反映出民众对于候选人的不满。民主党候选人过于聪明，过于做作，过于无聊，过于配合，想把自己塑造成投票者喜欢的任何形象。共和党候选人正好相反，不太聪明，不了解国家面临的重大问题，但讨人喜欢，待人友好，很了解自己。面临这样的选择，有很多投票者选择留在家里。

很显然，这样的解释过度简化了2000年大选，但观察者完全有理由质疑，一个拥有2.8亿人口的大国为什么会选择阿尔伯特·戈尔和乔治·W.布什作为总统候选人。这样的选择源自具有明显缺陷的提名流程，没有人支持这样的流程。普选过程（尤其是决定结果的方式）同样令人不满。对于研究民主政体的学者来说，下列问题值得思考。

1. 艾奥瓦州和新罕布什尔州对于总统提名的影响：艾奥瓦州和新罕布什尔州在提名流程中起到主导作用，虽然这两个州既不能代表两党的支持者，也不能代表整个国家。这两个州让面对面交流的政治活动成为可能，在为这种政治活动保留一定空间的前提下，能否削弱这两个州的影响力？

2. 选举流程的重点放在初始阶段：同样，大多数人都会同意，竞选流程过于集中在初始阶段，民众被要求在形势明朗之前、在他们开始关注大选之前就选出总统候选人。现在的流程有利于一部分候选人，这些人具有较高知名度，能够在初始投票开始之前募集资金，对于他或她所在政党的支持者来说具有吸引力，能够在面对面交流的情况下顺利开展竞选活动，并且有能力建立一个全国性的竞选组织。这些因素并不能保证产生最好的候选人，后者应该具备的素质包括：能够吸引无党派人士和对方政党的支持者中立场不够坚定的一部分人；对于当前的重大问题了如指掌，并且能在不同场合就这些问题进行辩论；通过自己的言行举止告知选民“我已经做好准备，成为自由世界的领袖”。有没有一种更为合理的办法来设置提名流程，从而选出让民众更为满意的候选人？

3. 候选人与治理国家之间的关联：要想成为一名出色的总统，就必须具备以下能力：能够既与本党又与其他政党领袖共事；熟悉世界大事，并且有能力与各国领袖进行协商；对于本国的未来发展有明确目标，并且有计划实现该目标；具备有效管理大型官僚机构的经验，不至于被细枝末节牵扯太多精力；具有演说天赋，不仅能打动全国民众，而且也能为全国民众代言——这些素质最好由同行进行剖析，而不是在选举流程中由民众来评判。但在美国的政治体系中，专业的政治同行在提名资格的产生过程中没有多少发言权，更不用说最后的当选者。有没有办法改变这一体系，把民主选择和同行评价相结合？

4. 计票：选举流程本身已经受到严厉批评。1789年竞选采用选举人团的历史原因到了现在已不复存在，但这一体系却没有随之做出改变。是不是应该抛弃选举人团制度，采取一种更为透明的民主做法？

民主的成本

举行选举需要花费多少成本？应该由谁来承担成本？候选人募集资金的能力是否应该成为赢得选举的因素之一，甚至是决定性因素？

1976年大选之前，美国刚进行了竞选体系改革，对联邦竞选活动的资金募集方式做出规定。据估计，当时全部选举花费的资金总额（包括联邦、州和地方各级选举）为50亿美元。到了2006年，根据政治顾问的估算，两党总统候选人提名资格的“参选成本”将高达一亿美元每人。许多潜在的候选人在竞选开始之前就宣布放弃，因为他们无力承担一名具有竞争力的候选人必须筹到的“参选费用”。

2004年美国众议院选举，谋求连任的在职者比他们的对手花费更多资金，平均比例达到16∶1：前者的平均费用为80万美元，后者只有5万美元。如果在职者遇到具有竞争力的对手，他们花费的资金更多；只有不到40%的挑战者开支超过10万美元。只有5名现任议员在选举中失利。并且，在这些案例中获胜的挑战者开支都接近或超过在职者。

一直以来，竞选资金的募集方式都是改革者重点关注的问题。将近一个世纪前，美国通过了《蒂尔曼法案》，这是第一项与竞选资金有关的法案，规制的是企业和银行对于竞选活动的资金捐助。最近一次改革是2002年通过的《两党竞选改革法》，俗称“麦凯恩–范戈尔德法案”。改革者经过多年努力才促成该法案通过，因为各利益集团一直在纠缠不休。

人们普遍认为，现行的竞选资金募集体系存在漏洞。对于政治改革者来说，这个问题早已不是新闻，但究竟该如何弥补，各方意见并不统一。原因很简单。对于某个群体有利的改革措施可能伤害到其他群体。在某一套规则下处于优势的人，在其他规则下可能处于劣势。

我们可以简要分析下列基本问题：

1. 竞选活动的成本：有些人认为，竞选活动成本过高。另一些人强调，美国人用于竞选广告的开支少于汽车广告。对于美国式生活来说，哪一项更为重要？

2. 竞选活动的资金捐助者：有些人认为，为竞选活动提供巨额资金只是影响选举结果并最终影响立法的办法之一。另一些人认为，捐赠资金并不是坏事，而是表达政治偏好的一种方式，只要不是秘密资助，就应该得到保护。还有一些人则认为，竞选活动的成本应该由全体民众平均负担。有没有一种更为民主的方式为竞选活动募集资金？如果有，这种方式在哪个层面上更为民主？

3. 竞选活动的资金捐助信息披露：大家看来都赞同竞选活动的资金捐助信息应该向民众公布。有些人认为，现行体系已经充分揭示联邦官员或州官员的相关信息。另一些人认为，需要公开更多信息，并且信息公布应该更加及时。一方面是竞选活动资助者的信息需要公开，另一方面是个人在避免公开曝光的情况下参加竞选活动的权利，这两者之间能否取得平衡？

4. 应该接受规制的对象：与此相关的全体人员都赞同，竞选政府职位的候选人以及他们的竞选活动应该受到规制。《两党竞选改革法》还对隐性捐款的开支情况进行规制，限制可供政党用于更多领域（不限于某一次竞选活动）的资金上限。尽管有这些限制，“老船员”和“美国大团结”等团体依然能找到办法，把资金用于竞选活动。有些人认为，他们采取的行动受到言论自由的保护。另一些人认为，他们通过一个惊人的漏洞，找到了避开法律规制的途径。在政治信念的自由表达不受压制的情况下，应该如何来规制政治言论？

政党花费大量的时间和精力为候选人募集资金，并且帮助候选人为他们的竞选活动募集资金。要想对竞选活动的资金募集办法进行改革，关键问题依然有待回答。能否设计出一种竞选体系，在确保不会出现偏向某些候选人从而压制竞争的情况下，募集到足够资金并投入使用，从而让竞选活动接触到广大选民？能否在确保宪法第一修正案规定的政治自由的情况下，做到这一点？

缺乏竞争

民主政体的基本前提是，如果民众对于执政者的表现感到不满，可以让执政者下台。竞争是必需的。然而究竟如何来界定竞争，还没有定论。

在某种意义上，美国的选举体系竞争十分激烈。很难想象，有哪场选举的激烈程度能与2000年总统大选相比。即便是在2004年，如果把俄亥俄州的某些票数从布什总统的得票数里扣除，划归克里参议员，那么克里就将成为美国总统。在近年来的选举中，某几场关键性竞争的结果决定了某个政党能否控制联邦众议院和参议院。类似的情况也发生在许多州的议会选举中。从政党对于局势的整体掌控来看，该选举体系中的竞争十分激烈。

但是，如果我们来看各州和各国会选区的竞选活动，那么竞争程度就要弱得多。在过去两次总统大选中，只有大约15个州真正产生影响。在其余35个州，结果相当于提前揭晓。这些州的民众几乎没有机会来衡量候选人或者表达他们的观点。

从许多指标来看，2002年和2004年的众议院换届选举是现代史上最缺乏竞争的竞选活动。不管是在职者的连任率（两届都超过98%）、失利者能够真正威胁到获胜者的比率（两届都是大约10%）、某主要政党没有招募候选人参与竞争或者招募的候选人得票率不到20%的席位比例（大约30%），或者获胜的平均优势（大约40%），这两届选举都没有出现真正的竞争。即便是在竞争更为激烈的2006年，大多数选区也看不到真正的竞争。

同样的结果也发生在大多数州议会竞选中。至于州级竞选（州长或者联邦参议员），一些州的竞争更为激烈，但其余各州同样缺乏竞争。

1. 在职者的优势：在职者显然拥有巨大的优势，包括知名度、为选民提供服务从而强化正面形象的能力、参加竞选活动的经验、资金募集渠道。但或许在职者是靠着自己的努力才获得这些优势的。毕竟，他们首先需要赢得职位，那并不轻松。人们可以声称，他们选择连任并且轻松获胜，是因为很擅长这一套。竞选体系是否应该做出改变，以减少在职者的优势或者增加挑战者的竞选资源？

2. 重新划分选区：选区的划分方式往往有利于在职者。选区的不公正划分，或者说，出于政治目的划分选区，这种做法在建国之初就已存在，现在变得更为复杂，更为有效。但是，创造性的地域划分并不能解释某些州只有一个政党或者有些州被某个政党主宰的局面。一些学者认为，把缺乏竞争归咎于划分选区的人，这并不公正。民众往往愿意和观点相近的人群在某个地区聚居；或者民众可能改变自己的观点，与邻居保持立场一致，从而产生在政治观点上普遍相似的社区。划分选区的时候，是否应该忽视在职者的居住地或者选民的政党偏向？

3. 竞选资金的募集方式：竞选资金的募集方式当然影响到选举结果。大多数挑战者都是在资金不足的情况下参加竞选。利益集团倾向于支持两党的在职者，因为他们知道在职者获胜的可能性更大。不管这种说法是否正确，他们的资金支持都被认为是成功当选的保证。是否能设计出一种竞选体系，确保挑战者有公正的机会来募集充足的资金，从而具备竞争力？

4. 候选人的质量：竞选资源之所以不平等，或许是因为那些试图挑战在职者的候选人质量不高。如果有更好的候选人参加竞选，他们就能募集到更多资金，让竞争变得更加激烈。虽然如何界定“更好的”候选人纯属主观，但不管用什么方式来界定，现有候选人中的大多数都不符合标准。政党花费大量时间，试图招募那些在他们看来具有竞争力的潜在候选人，却往往遭到对方拒绝。能不能找到办法，鼓励那些更有资格的候选人参加竞选？什么样的激励能够让那些现在不愿参选的人改变主意？

竞选话语

我们最后来看竞选活动中候选人说的话。竞选活动要想接近民主理想，候选人必须就当前的重大问题发表看法。投票者必须聆听这些看法，然后在众多候选人当中做出选择。

关于讨论这些重大问题时应具体到何种程度，学者们意见不一。有些人认为，候选人必须明确说出自己的观点，投票者必须了解候选人之间的观点差异，有自己的偏好，并且在偏好的基础上进行投票，从而满足民主信念的要求。另一些人则认为，不需要那么多条件，民众只需要有大致的印象，能够判断出国家是否走在正确的道路上，并且知道谁该为国家的正确（或错误）走向负责。不管是哪种情况，投票者都必须收集充分信息，了解在职者和挑战者各自的履历，从而做出自己的判断，并在此基础上进行投票。

1. 否定竞选法：在投票者看来，通过竞选活动表现出来的候选人之间的差异往往是“否定”的。关键是人们如何来界定“否定”这个术语。如果有人批评某位议员在社会福利开支方面的若干次投票行为，这算是否定吗？还是说，这是恰如其分的批评？如果有人批评某位在职者没有参加委员会的例会，暗示对方没有尽到职责，这算是否定，还是泛泛的批评？如果有人用轻视的语气提出这样的批评，假装要派遣搜救队寻找那位缺席的议员，那又会怎么样？这种说话方式算是过度否定，还是说，仅仅是通过幽默的方式来表达观点？如果说，那位议员之所以缺席会议，是因为他或她要参加同时举行的另一个会议，那又怎么样？批评者是否有必要指出这一点，还是说，遭到质疑的那位议员有义务自行申辩？如果某位候选人在担任公职之前曾经酒后驾车，那么在竞选活动中提出这样一桩发生在五年前的事件，是否正当？如果这一事件发生在他或她担任公职期间，那又怎么样？如果发生在30年前，那又怎么样？这些事仅仅是个人事务，还是说，从这些事能够看出我们想要什么样的候选人代表我们成为政府官员？如果否定竞选法妨碍潜在的候选人和民众参与竞选，那么我们能否在不违背言论自由原则的前提下，设计出有效的限制措施？

2. 媒体关于竞选活动的报道：民众从两个渠道得到竞选活动的信息：一个是付费媒体，来自候选人和他们的代理人，这个渠道与竞选活动的资金来源直接相关；另一个是免费的、应该保持中立的媒体，来自大众传媒。批评者认为，大众媒体关于竞选活动的报道没能为民众提供充分信息，原因有两点：大众媒体关于竞选活动的报道范围不够广泛；同时，大众媒体关于重大问题的报道不够深入。

如果民众下定决心要把候选人的履历和纲领弄清楚，他们当然可以找到相关信息。但这需要花费大量精力，需要到网站查找信息，普通投票者不大可能采取这种做法。大众媒体很少提供这类信息，因为他们既没有资源，也没有经济动力来做这些事。

即便大众媒体愿意这样做，网络、地方性电台和电视台、地方性报纸也无法覆盖全部竞选活动。网络把大部分注意力放在总统竞选上，同时重点报道参议员、州长和众议员选举。地方性电台、电视台和报纸面临着更大的难题。他们人员不足，却要报道更多的选举。他们究竟该把重点放在全国性选举，还是州级选举上？该不该关注地方性议会选举（这些选举是否会出现激烈竞争还不得而知）？应该把重点放在州级议会选举，还是地方性竞选上？这些选举往往在同一时段举行。如果选择全部报道，每个选举得到的篇幅都很有限。有没有新的办法可以通过大众媒体来为民众提供更多信息？应该由谁来发现新办法并为之提供资金，是媒体，还是政府？

小结

本文的目标不是为了让那些坚定支持美国式民主的读者感到沮丧或恼火。恰恰相反，我想提醒读者，只有在充分注意到自身缺陷的情况下，美国式民主的许多优点才得以体现。让美国人感到自豪的是，他们的政治体系提倡竞争、全体民众平等参与，并且由民众控制政府。反对者可以公开批评执政者，他们也的确这么做。在职者如果在竞选中失利，他们就此离任，将权力和平转交给击败他们的人。这种代表制竞选流程已经健康运作了两个多世纪，这是人类历史上前所未有的由民众掌控权力的时代。

然而，虽然民众有权（有些人会说，有义务）参加选举，但许多人并没有行使权利。虽然整个政治流程向所有具备竞选资格的民众开放，但事实上很少有人有机会成为候选人。提名流程往往很难弄明白，最终获得提名的人选也不是理想的候选人。虽然政党有权利竞争所有职位，但它们往往不会那么做，或者说，它们虽然发起形式上的竞选活动，其实并没有机会获胜。虽然民众享有平等参选的权利，但金钱起到非常重要的作用，决定着谁将赢得选举以及谁将对获胜者产生影响。虽然我们支持多数票致胜法则，但在我们的选举体系中，很少有获胜者能得到多数票——许多民众支持的对象在竞选中失利，我们对于他们的第二选择一无所知。最后，即便我们享有不受约束的自由发表政治言论的权利，民众却很少听到候选人就当前的重大话题进行深入讨论，因此他们很难在获取充分信息的基础上做出判断。

改革者已经注意到这些缺陷，并着手改进。但要找到解决方案并不容易，哪怕人们决心这样做。指出体系中的缺陷要比解决这些问题同时避免产生新的问题容易得多。在这一体系中，只有得到执政者的同意才能改变游戏规则，这些执政者正是通过现行规则才得以当选的。某种意义上，狐狸正在看守鸡笼。当民众对于现行体系的不满达到一定程度时，变革就会发生。这些变革导致新一轮的评估和调整，或许还会引发新的变革。

美国的选举流程——特点是两党制和三权分立的联邦政府体系——并不适合所有国家。我们没法出口文化与传统。我们不能把这样一个即使到现在还存在明显缺陷的体系称为完美。我们不仅要称颂美国选举体系的优点，同时也要清楚这一体系的缺点，就像温斯顿·丘吉尔对于英国式民主的评价：“除了人类已经尝试过的所有其他政治体制，据说民主是最糟糕的统治形式。”美国式民主最坚定的支持者应该尽全力改进这一制度。然而，虽然人们想要把美国式民主推向完美，但很少有政治领袖能把自身的政治利益放到一边，关注对国家最为有利的竞选流程。事实上，后者才是对领袖的真正考验。

—End—

本文选编自《美国政党与选举》，注释从略，题目为编者所拟。特别推荐购买此书仔细研读。该选文只做推荐作者相关研究的书目参考，不得用于商业用途，版权归原出版机构所有。任何商业运营公众号如转载此篇，请务必向原出版机构申请许可！

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