美国政治中的不成文规则｜李维茲基、齐布拉特

作者｜史帝芬‧李维茲基（Steven Levitsky）

          丹尼尔‧齐布拉特（Daniel Ziblatt）

两人皆为哈佛大学大学政治学教授

---

一九三三年三月四日，大萧条最黑暗的时期中，美国各家庭聚集在收音机旁聆听小罗斯福第一次就职演讲，听到他刻意声如洪钟地宣布，“我会向国会要求应付危机剩下的一项工具：在紧急事故时宣战的广泛行政权，如果我们真的被外敌入侵，能够赋与我的最大权力。”罗斯福乞求的是宪法明文赋与他作为总统最难以估计的权力——战争权力——来应付国内危机。

罗斯福的结论是这样还不够。一九三六年十一月，他以61％选票连任，是美国史上最高得票率的总统。但他发现他的野心政策目标被一个意外来源绑住了手脚：保守（而且在他看来，退步）的最高法院——完全由在十九世纪受法学教育的人组成的机构。最高法院从未像在一九三五到三六年间这么积极阻挡立法。法院认为新政计划有一大部分违宪，立论基础薄弱。罗斯福的目标吉凶难料。

于是一九三七年二月，第二任任期开始两周后，罗斯福发表提案扩大最高法院的规模。他的对手称之为“法院塞人计划”，利用一个宪法漏洞：第三条并未指定最高法院大法官人数。罗斯福的提案让他能够每当有人超过七十岁就添加一位新法官，最多可到十五人。因为有六位法官已经年过七十，罗斯福能够立刻任命六位法官。或许总统的动机不难理解——他想要更稳固的法律基础去达成新政的目标。但是如果通过，会立下一个危险的先例。法院会变得非常政治化，成员、规模和挑选规则都可能不断被操纵，很像裴隆时代的阿根廷或查维兹时代的委内瑞拉。罗斯福如果通过了他的司法法案，“总统不该干扰三权分立”的关键规范会被破坏。

但是规范守住了。罗斯福的法院塞人计划遭到任期内最大的反弹，超过任何其他倡议。反对的除了共和党，还有媒体、知名律师与法官，以及多到意外的党内同志。几个月内，提案胎死腹中——被罗斯福同党控制的国会封杀。即使在大萧条这么严重的危机中，制衡制度仍发挥了作用。

美国共和诞生时并没有强力的民主规范。其实，早年简直是没有护栏的政治的经典案例。如我们所见，相互容忍的规范在一七八○到九○年代顶多还在萌芽期：联邦党与共和党起初都怀疑对方叛国，一点儿也没有彼此接纳为正当的对手。

这种党派敌对与猜忌的气氛鼓励了我们现今所谓的合宪狠招。一七九八年，联邦党通过煽动法，意欲把不利政府的不实言论入罪，但是模糊到形同批评政府就犯罪。此法案被用来瞄准共和党报纸和运动人士。一八○○年的大选中，联邦党的亚当斯总统对上在野的共和党党魁杰佛逊，两边都想要永远胜利——把对方永久逐出政坛。联邦党领袖汉密尔顿大谈找个“合法合宪的办法”阻止杰佛逊选上总统，而杰佛逊形容这次选举是拯救美国免于君主制的最后机会。杰佛逊胜选并未终结党派恶斗。联邦党的跛鸭国会把最高法院规模从六人减到五人以限制杰佛逊对法院的影响力。新获多数的共和党国会撤销这个动作，几年后，又把最高法院扩充到七人，给杰佛逊一个任命机会。

这种强硬手段追求永久胜利花了数十年才退烧。日常政治的要求与新生代职业政客的兴起协助降低了竞争的风险。后革命世代习惯了政治上有时候赢有时候输——而且对手不必是敌人的观念。这个观点的典型是现代民主党创始人与美国前总统马丁．范布伦（Martin Van Buren）。据历史学家理查．霍夫史塔特（Richard Hofstadter）说法，范布伦是亲切乡下法院律师转战政坛的精神典范，这位律师或许在许多年间经历与对手的一连串精采的法庭对决，但在法庭外维持专业人士同僚的相互尊重甚至温暖友谊。

某传记作者写道，虽然范布伦职涯中有“很多对手”，他“敌人很少”。开国元老们很不情愿地接受了党派对立，但范布伦的世代视为理所当然。[10] 全面对抗的政治变成了相互容忍的政治。

然而，美国萌芽的规范很快在先贤们尝试压抑的一个议题上开展：蓄奴。一八五○年代，针对蓄奴制度存废的冲突公开恶化令国家分裂，让政治添加了某历史家所谓的新“情绪强度”。对南方白人农场主人与民主党盟友而言，废奴——跟新共和党有关的目标——是生存上的威胁。奴隶制最有影响力的拥护者之一，南卡州参议员约翰．考宏（John C. Calhoun）用近乎世界末日的措辞形容解放后的南方，先前的奴隶将会在政治与社会的层面……爬到白人头上。简单说，我们会跟他们易地而处——是一个自由与启蒙的民族从未遭遇过的严重沉沦，而且我们无法逃避……除非逃离我们自己和祖先的家园，放弃我们的国家交给先前的奴隶，永远成为混乱、无政府、贫穷、悲惨和不幸之地。

蓄奴问题的两极化粉碎了美国仍很脆弱的互相容忍规范。民主党众议员亨利·萧（Henry Shaw）攻击共和党是“宪法与联邦的叛徒”，而乔治亚州参议员罗伯．土姆斯（Robert Toombs）誓言“绝不允许联邦政府落入叛国的黑人共和党手里”。至于反蓄奴政治人物也指控支持蓄奴的政治人物“叛国”和“煽动暴乱”。

基本规范的腐蚀扩大了可接受的政治行为的范围。在南北战争起点的桑特堡事件的几年前，国会已经充斥党派暴力。耶鲁历史学者琼安·傅里曼（Joanne Freeman）估计在一八三○到一八六○年间的参众两院里有一百二十五次暴力事件——包括捅刀、杖击和拔枪。不久，美国就发生数十万人伤亡规模的自相残杀。

内战打破了美国的民主。美国三分之一的州没有参加一八六四年的大选；参议院五十席的二十二席和众议院超过四分之一席次悬缺。众所周知林肯总统搁置了人身保护令（habeas corpus，由法官受理申请所签发的手令，命令将被拘押之人交送至法庭审查，以决定该人的拘押是否合法，为法律程序保障基本人权及个人自由的重要手段），发布宪法根据很可疑的行政命令，不过，这当然就是解放奴隶的重大行政命令。在北军胜利之后，许多前南部邦联的地方被纳入军事统治。

内战的创伤留给美国人对于哪里出了差错的灼痛疑问。惨重的破坏[17] ——包括六十多万人死亡——粉碎了许多北方知识分子对他们民主形式优越性的信念。美国宪法不是大家以为受神意启发的文件吗？这一波自我检验引发了对不成文规则的新关注。一八八五年，当时南部邦联家庭出身的政治学教授威尔逊（Woodrow Wilson）出书探讨国会在恪遵宪法的承诺与机构实际运作方式之间的不一致。除了好的法律，美国还需要有效的规范。

内战之后重建民主规范向来不容易，美国也不例外。战争创伤复原得很慢；民主党与共和党只是不情愿地互相接受为正当的对手。一八七六年共和党候选人鲁瑟佛．海斯（Rutherford B. Hayes）的竞选活动中，政治人物英格索（Robert Ingersoll）以可怕的措辞反对民主党：

企图摧毁这个国家的每个人都是民主党。二十年来这个伟大共和国遭遇的每个敌人都是民主党……每个沦为北方联军战俘甚至饥荒饿死被虫吃的人的人，当某个贫穷衰弱的北方爱国者，被饥荒逼疯，在疯狂的梦中看到他母亲的脸，她问候他然后他回礼，希望再次感受她的唇吻在他发烧的脸上，当他跨过死亡的界线，用子弹射穿他充满爱心、跳动的心脏的混蛋也是——现在还是——民主党员。

称作“挥舞血衬衫”的这种措辞持续了许多年。

长期的政党敌对带来了合宪狠招。一八六六年，共和党国会把最高法院法官规模从十人减到七人以防止被共和党视为破坏重建的民主党安德鲁·强森（Andrew Johnson）总统有机会任命任何人，一年后，又通过任期法案（Tenure of Office Act），禁止强森未经参议院同意撤换林肯的阁员。强森视之为违反他的宪法职权，置之不理——这个“严重行为不检”让他在一八六八年遭到弹劾。

不过渐渐地，随着内战世代凋零，民主党和共和党学会了和平共存。他们注意到了前众院议长詹姆斯·布莱恩（James Blaine）在一八八○年劝告共和党同志的话，“收起血衬衫”，把辩论转移到经济议题。

不过，治疗党派创伤的不只是时间。互相容忍是在种族平等议题从政治重点退出之后才建立的。这方面有两件事很重要。第一个是恶名昭彰的一八七七年妥协，它终结了一八七六年总统大选的争议，让共和党的海斯当上总统以交换撤除南方的联邦驻军。这个协约实质上终止了重建，剥夺了黑人辛苦赢来的联邦保护，允许南方民主党取消基本民主权利，巩固一党独大。第二个事件是麻州参议员亨利．洛奇（Henry Cabot Lodge）在一八九○年提出的联邦选举法案（Federal Elections Bill）失败，原本法案允许联邦监督国会选举以确保黑人投票权实践。法案失败结束了联邦保护南方非裔美国人投票权的努力，导致投票权衰亡。

这两件事的悲剧重要性怎么说都不嫌夸大。因为民权与投票权被许多南方民主党人视为基本威胁，两党协议放弃这些议题提供了恢复互相容忍的基础。黑人失去投票权，保障了白人优越性与民主党独霸南方，帮助维持民主党的全国存活力。种族平等退出议题之后，南方民主党的恐惧消除。这时党派敌意才开始软化。接着很讽刺的是，后来成为美式民主基础的规范出自一个极不民主的安排：种族排斥与巩固南方一党独大。

民主党与共和党互相接受为正当对手之后，两极化逐渐缓解，让随后几十年成为美国民主特征的另一种政治兴起。两党合作得以实现一连串重要的改革，包括第十六修正案（一九一三年），允许联邦征收所得税，第十七修正案（一九一三年），建立美国参议员直选制，还有第十九修正案（一九一九年），赋与女性投票权。

回过来，相互容忍鼓励了自制。到了十九世纪末，权变措施或非正式对话已经开始普及到政府各部门，让我们的制衡制度得以运作得还不错。外部观察家也看到了这些规范的重要性。英国学者布莱斯（James Bryce）在两大册的杰作《美利坚联邦》（The American Commonwealth ，一八八八年）中写道，不是美国宪法本身，而是他所谓的“用法”：不成文的规则让美国政治体系能运作。

接着，进入二十世纪之后，互相容忍与制度性自制的规范已经相当稳固。其实，这变成了我们高度推崇的制衡制度的基础。我们的宪政体制若要照我们预期的运作，行政、国会和司法部门必须取得微妙的平衡。一方面，国会和法院必须监督，在必要时抑制总统的权力。两者必须扮演民主的看门狗。另一方面，国会和法院必须允许政府运作。这时就需要自制了。总统制民主国家要成功，强到足以抑制总统的机构必须随时节制行使这个权力。

若没有这些规范，就很难维持平衡。当党派仇恨压倒政客对宪法精神的承诺，制衡制度就有被两种方式颠覆的风险。在分裂政府下，立法或司法机构在反对党手中，风险在于合宪狠招，反对党使用制度特权到极限——瘫痪政府，阻挡总统的所有司法任命，或许还表决推翻总统。在此情况，立法和司法看门狗变成了党派的鹰犬。

在统一的政府下，立法和司法机构在总统的政党手中，风险不是合宪狠招而是失职。如果党派敌意凌驾了相互容忍，控制国会的人可能会护航总统优先于屡行宪法职务。为了防止反对党获胜，他们可能抛弃监督角色，让总统作出滥权、非法甚至专制行为不受惩罚。从看门狗变成宠物的转变——想想阿根廷裴隆的听话国会或委内瑞拉查维兹人马的最高法院——都可能是专制统治的重要帮凶。

所以，美式制衡体制必须要官员审慎使用制度特权。美国总统、国会领袖和最高法院大法官享有的权力程度，如果不克制使用就可能伤害制度。想想这六种权力。有三种属于总统：行政命令、总统特赦和任命法官。另外三种在于国会：冗长发言杯葛、参议院的建议与同意权、弹劾权。这些特权无论是宪法正式规定或只是宪法允许，当作武器都可能轻易造成僵局、瘫痪，甚至民主崩溃。不过大半个二十世纪，美国政治人物都很克制地使用。

我们从总统权开始谈。美国总统是个强大又有潜在支配性的机构，部分因为宪法中的漏洞。列举总统正式权力的宪法第二条没有明定其限制。它对总统透过行政命令或公告片面行动的权力几乎没说什么。此外，总统权在一百年以来膨胀了。受到战争或经济衰退的迫切驱使，行政部门建立了[28] 庞大的法律、管理、预算、情报与开战能力，把自己转变成历史学家小史列辛格（Arthur Schlesinger Jr.）闻名的所谓“帝国总统制”。战后美国总统控制了世界上最庞大的军队。统治一个全球霸主兼复杂的工业经济社会的挑战，产生了不断更加集中管理行为的需求。到了二十一世纪初，行政部门掌握的管理资源庞大到法律学者布鲁斯·艾克曼（Bruce Ackerman）形容总统职位是“符合宪法的攻城锤”。

行政部门的巨大权力让总统很容易忍不住一意孤行——绕过国会和司法。认为自己的目标被拖延的总统可能以行政命令、宣言、指令、行政协议或总统备忘录绕过立法部门，不经国会背书就可以有法律的效力。宪法并没有禁止这么做。

同样地，总统可能绕过司法，拒绝遵守法院判决，像最高法院拒绝他搁置人身保护令时林肯的做法，或使用总统特赦的权力。汉密尔顿在《联邦党人文集》第七十四篇主张因为特赦权影响太广大，会“自然令人严谨与慎重”。但在思虑不周或不慎重的总统手中，特赦可以用来彻底保护政府免受司法制衡。总统甚至可以特赦自己。这种行为虽然合宪，却会伤害司法的独立性。

因为片面行为的潜力无穷，几乎所有都是宪法规定或允许的，必须极度强调行政自制的重要性。乔治．华盛顿在这方面是重要的树立典范人物。华盛顿知道他的任期会建立未来行政权的范围；照他的说法，“我走在无人所到之地。我的一举一动几乎都会成为日后的先例。”许多人担心他这个职位会变成君王制的新形式，所以华盛顿很努力建立能够填补——与强化——宪法规则的规范和作法。他极力捍卫他的指定权限范围，也小心不去侵犯国会的管辖领域。他克制使用否决权，仅用于他认为宪法依据可疑之法案，八年间只用过两次，写道他基于“尊重立法权的动机，签署了许多我评价各有不同的法案”。华盛顿也不太愿意发布可能被视为侵犯国会管辖权的公告。八年之间，他只发布过八次行政命令。

终其一生，华盛顿学到了他“因为准备好放弃权力才得到权力”。多亏他的强大威望，这份自制影响了美国共和的许多其他早期政治机构。照历史学家戈登．伍德（Gordon Wood）的说法，“如果有任何人堪称建立了新共和的坚实基础，那就是华盛顿。”

总统自制的规范留下来了。虽然偶尔受到考验，尤其在战时，它还是强到足以抑制几位最有野心的总统。想想威廉．麦金莱（William McKinley）总统遇刺后在一九○一年上台的老罗斯福吧。老罗斯福对总统职位采取他所谓的忠仆理论（stewardship theory），主张除非法律明文禁止，所有行政作为都可以。这种总统权力的扩张性观点，罗斯福对民粹式诉求“人民”的喜爱，和他“无穷的精力与野心”，令当时观察家心生警惕，包括他自己的共和党大老们。麦金莱总统的有力顾问马克．汉纳（Mark Hanna）曾警告过反对选罗斯福当他的副总统，据说原话是，“你没发现只有一个人挡在那疯子和白宫之间吗？”但是当上总统后，老罗斯福意外地表现克制。例如，他很小心避免直接向人民讲话或在辩论重要事务时攻击个别国会议员，看起来好像在霸凌国会。结果，罗斯福的操作完全在我们宪政制衡的界限内。

即使行政部门的法律、管理、军事和情报能力在二十世纪大幅扩张，总统们跟国会与法院互动时仍遵守既有的自制规范。除非在战时，他们使用行政命令很审慎。他们从不用特赦保护自己或狭隘的政治利益，行使之前大多数会谘询司法部意见。而且很重要的，二十世纪的总统很少像十九世纪的林肯和强森那样违抗政府的其他部门。一九五二年哈利·杜鲁门总统服从最高法院阻挡他面临他视为国家紧急状态的罢工，把钢铁业国有化的行政命令。艾森豪即使自己不满，仍然执行最高法院的布朗对托皮卡教育局案判决。连尼克森都在最高法院判决对国会有利之后，答应国会交出秘密录音带。

所以虽然美国总统职权在二十世纪强化了，美国总统们行使权力时表现出相当的克制。即使没有宪法阻碍，片面行政作为大致仍是战时的例外，而非常态。

…………

美国的民主机制在二十世纪遭到了几次挑战，但每次都被有效压制。护栏维持住，因为两党的政治人物——通常还有整个社会——会反制可能威胁民主的违规。结果，不容忍与党派恶斗的戏码从未升高成三○年代毁掉欧洲民主和六○到七○年代拉丁美洲那种“死亡螺旋”。

不过，我们必须以恼人的警告总结。维系我们政治体制的规范在相当程度上依赖种族排斥。重建结束到一九八○年代这段期间的稳定立基于一项原罪：一八七七年的妥协跟后续效应，允许南方去民主化与巩固吉姆．克劳法（一八七六至一九六五年间美国南方以及边境各州对有色人种实行种族隔离制度的法律）。种族排斥直接贡献了成为二十世纪美国政治特征的党派文明化与合作。“稳固的南方”成为民主党内部的强大保守力量，同时否决民权与充当联络共和党的桥梁。南方民主党的意识型态接近保守派共和党，减轻了两极化促进两党合作。但这么做的重大代价是让民权与美国的完全民主化脱离了政治焦点。

所以，美国的民主规范诞生于排斥的脉络中。只要政坛大致仍由白人主导，民主党与共和党就有很多共通点。两党都不太可能把对方当作存在的威胁。始于二战之后，以一九六四年民权法案和一九六五年投票权法案终结的种族融合过程，终究会把美国完全民主化。但也会让国家两极化，对重建以来建立的互相容忍与自制模式造成最大的挑战。 

—End—

本文选编自《民主国家如何死亡》，注释从略，特别推荐购买此书阅读。该选文只做推荐作者相关研究的书目参考，不得用于商业用途，版权归原出版机构所有。任何商业运营公众号如转载此篇，请务必向原出版机构申请许可！

---

点击下列标题，延伸阅读：

----------------------------------

混乱时代   阅读常识

长按二维码关注！

👇 点击阅读原文查看好书