作者｜陶然 中国人民大学经济学院教授
苏福兵 美国瓦萨学院政治系教授
3.2 “地方官员晋升锦标赛理论”
除 “经济体制持续分权理论”外，另一个流行的假说是“地方官员晋升锦标赛理论”。该理论的逻辑如下：在党政集权的政治体制中上级官员对下级官员的任命和提拔具有决定权，还存在一个中国特有的、从中央到省、从省到地市、从地市到县、从县到乡镇的“地方主官考核体制”，而考核和提拔地方主官的主要指标是地方经济增长率。正是这种主官考核和提拔体制引发了中国独有的“地方官员晋升锦标赛”并带来各级地方主官努力拉升本地增长的超强激励，于是中国实现了转型中的高增长（Edin, 2003; Tsui and Wang, 2004; Li and Zhou, 2005[10]）。“地方官员晋升锦标赛理论”出现的背景是1994年分税制后中国经济仍保持了较高增长率，甚至2002—2008年之间还步入了“黄金增长期”。由于“财政分权论”认为90年代中期前实施的“财政承包制”是转型第一阶段高增长的关键制度基础，财权上收的分税制本应压制地方政府的发展激励并带来经济增速的下滑，但实际发生的情况似乎与上述预测不符。虽然90年代中后期中国的增长一度减缓，但自20世纪末和21世纪初开始，从东部到西部，从南方到北方，中国地方政府逐步展开了一波又一波的工业园区建设高潮，与此相伴但稍微滞后的还有各地新城区基础设施建设和房地产开发的热潮，此一时期中国经济保持了高速的增长。在此背景下，“地方官员晋升锦标赛理论”浮出台面。根据该理论，在中国特有的 “地方主官考核体制”下，那些带来更高增长率的地方主官获得提拔的概率要更高，结果是经济增长目标设定上出现了“层层加码”，地方官员为获得提拔而努力进行经济增长的“逐顶式竞争”。所以，即使分税制降低了地方的“财权”，地方主官发展本地经济的积极性依然强大。以下的分析将表明，这个框架不仅对中国转型时期的增长，包括第一阶段和第二阶段的经济增长都缺乏解释力，更不能为转型不同阶段中国经济出现的各种丰富动态提供洞见。这个理论之所以缺乏解释力，首先是因为现实中根本就不存在一个依据增长率考核地方主官并作为主要提拔依据的层层向下式考核体制，自然就不可能依此展开所谓的“地方官员晋升锦标赛”。在中国这个上级任命下级的党政集权政治体系下，考虑到更高政治职位带来的明显收益，官僚系统中的大多数人，尤其是地方主官，多少都有获得提拔的愿望，也一定存在为实现这个目标而努力表现的激励。但“地方官员晋升锦标赛”理论显然要走得更远，提出“为提拔而竞争”是改革时期中国实现高增长的关键所在，而以增长率为主要考核和提拔依据的“地方主官考核体制”就成为中国转型业绩的特定制度基础。但是，中国的地方官员考核体制真如该理论所描述的那样吗？仔细考察改革时期的地方主官考核体制就很容易发现，至少从正式制度上来看，中国改革时期根本不存在（实际上也不可能存在）一个从中央到省、从省到地市、从地市到县、从县到乡的层层向下的将政治提拔和地方经济增长直接挂钩的“地方主官考核体系”。各级组织部门在考察任用领导干部（包括各级地方主官）时进行的是所谓“德（思想政治素质）、能（组织领导能力）、勤（工作作风）、绩（工作实绩）、廉（廉洁自律）”考核，概莫能外都是一种定性考核，从来不会在此类考核中对地方主官“政绩”进行任何形式的打分排序。因此，至少就正式体制而言，在和干部任用、提拔关系最密切的“德、能、勤、绩、廉”考核中，干部提拔和其辖区增长之间的关系根本不明确，不仅候选人的业绩只是五个提拔标准中的一个，而且业绩也不仅仅代表经济增长。此类考核侧重于广泛征求主管领导及下属对被考核者的意见（一些政府窗口单位或基层单位有时也会征求群众意见），然后汇报给上级党委。虽然组织部门可能参考“地方党政领导班子综合责任制考核”的结果，但这一结果在干部任免中占多大权重并没有一个明确公认的标准。在中国，唯一在上下级政府间打分排序的考核是20世纪90年代中期之后才在市与县、县与乡之间逐步推广的“地方党政领导班子综合目标责任制考核”。但是，这类考核的对象是整个地方党政领导班子，而非地方主官个人。这类“地方党政领导班子综合目标责任制考核”最早于80年代后期开始在部分地区县乡出现。[11]到90年代中期之后这类考核才逐步在一定地区推广，晚至21世纪初才在更大范围有所推广。[12]到目前为止，“地方党政领导班子综合目标责任制考核”主要还是在市与县、县与乡之间展开。这类打分排序的“地方党政领导班子综合目标责任制考核”，不仅出现的时间晚，不针对主官个人，其考核结果也更多地与对个人的经济奖励及对地方的政策优惠挂钩。我们2008-2009年在中国东、中、西6省（河北、江苏、福建、吉林、陕西和四川）30县59乡镇针对乡镇主要领导干部进行的县乡一级政府考核的调查表明，考核结果更多与经济奖励挂钩而不是与政治提拔挂钩。比如，在6省59乡镇的调查中，发现59个乡镇中绝大多数（超过40个）乡镇领导回答考核成绩突出会带来一定的物质奖励，只有31个乡镇领导干部认为考核结果和政治提拔有一定关系，还有10位乡镇主要领导表示上级会视考核成绩给予财政分成激励，或会视考核成绩给予配套政策优惠（如税收减免、土地征用、干部人员调用）等。我们对沿海和内地十余个省份的调研表明，至少到2008年之前，由地市对县级领导班子进行的综合目标责任制考核并不普遍，而省对于地市领导班子进行类似的考核就更少。比如，广东省在2008年才研究并起草了省对地市的“落实科学发展观的评价指标体系和干部政绩考核办法初稿”。[13]又如，至少在2008年之前，浙江省委对各地、市的导班子没有具体的目标责任制考核。部分地市对于县领导班子采用了目标责任制考核，如温州在2006年开始考核各个县领导班子，但同是浙江的杭州市则一直没有采取类似做法。再以招商引资最突出的江苏为例，2010年才出台《关于建立科学发展评价考核体系的意见》，考核对象为省辖市，内容主要是经济社会领域。指标体系分为经济发展、科技创新、社会进步、生态文明和民生改善五大类28项指标。省委组织部、统计局《关于认真做好2009年度县（市）党政正职科学发展实绩量化考核工作的通知》明确了考核县（市）党政正职的5大类15项指标，由省统计局、财政厅、农委等14个部门和各省辖市统计局分别提供。即使招商引资最活跃的江苏苏州市也没有对下属县区领导班子进行目标责任制考核。又如河北省沧州市，从1994年就开始对各县区进行综合目标责任制考核。而为了让各级组织部统管“干部任用德能勤绩廉考核”和领导班子目标责任制考核，2004年河北省才出台了针对地市领导班子的考核文件。虽然考核确定了具体目标，但是没有规定各个分项目的权重。据了解，在执行过程中，该考核也并不太受到省委领导重视。但在领导班子的综合目标责任制考核中，被确定为“不称职”的干部，有可能影响政治前途。以沧州为例，组织部的考核中有类似措施，但是惩罚的面很小，低于1％。直到2006年，中组部才第一次制定了围绕科学发展观的具体目标考核体系（参见中央组织部印发实施的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，中组发[2006]14号，2006年07月03日印发）。但2006 年的中组部文件虽然明确了综合考核评价的指导思想、遵循原则和方法，要求综合运用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价等具体方法进行干部综合考核评价，但没有规定各个目标之间的具体权重，实际难以操作。比如，在该文件关于地方党政领导班子及其成员进行实绩分析的内容中，只是提出了考察实绩的主要内容（如上级统计部门综合提供的本地人均GDP及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长、资源消耗与安全生产、基础教育、城镇就业、社会保障、城乡文化生活、人口与计划生育、耕地等资源保护、环境保护、科技投入与创新等方面统计数据），但无论是具体指标选取还是相应的指标权重，都还是交由各地根据本地实际情况设置。还需要指出，这个考核办法对地方政府并无强制力，仅仅是提供一些参考性信息。最近10多年，更多的省开始对地、市推行“地方党政领导班子综合目标责任制考核”。但总体来看，此类考核在县乡之间、市县之间，省市之间的覆盖度依次递减。为了给上级留下更多的自由裁量空间，还有不少省市对市县党政领导班子仍然没有进行此类考核。即使一些建立了类似考核体制的地区往往也没有明确考核指标的具体含义，或没有规定不同指标的具体权重，甚至相应的激励措施都不明确。迄今为止,中央和省之间也没有开展“地方党政领导班子综合责任制考核”。因此，虽然理论上无法否认这种打分排序的“地方党政领导班子综合目标责任制考核”可能对领导班子具体成员的仕途产生影响，但其根本目标是帮助上级政府将自身关于地方治理的意志和思路传递给下级领导班子，并通过奖惩措施引导下级观察上级精神并落实上级指令。[14]进一步看，本文第3.1节考察的分税制改革有助于解释改革之后主要在县与乡、乡与村之间逐步推行的“地方党政领导班子综合考核目标责任制考核”。这段时期内，不论是在经济发达的东部、还是在欠发达的中部地区（它们难以像最不发达的西部那样得到较多转移支付），基层政府都面临着财政层层集权后的较大压力，确实出现了比之前更强的财政预算约束和一定的强制性财政支出责任。在这一背景下，县政府加强对乡镇政府领导班子的综合考核并打分排序就成为县级政府对上述财政压力做出的一个理性反应：一方面，县政府可以通过压迫乡镇政府通过征地、招商引资、行政性收费等多种途径创造更多可与上级政府分享的财政收入；另一方面，也是通过“上级请客，下级买单”进一步下放支出责任。在讨论了地方官员考核体制的现实之后，还可以进一步从逻辑和实证两个维度进一步评估“地方官员晋升锦标赛理论”。我们提出，利用“地方官员晋升锦标赛”解释中国转型期的高增长至少存在着以下六个方面难以克服的困难。第一，在中国这样一个党政集中的体系中，政治权力的配置，尤其是政治提拔，是否可能遵循“地方官员晋升锦标竞赛理论”所提出的规则？显然，“锦标竞赛理论”要成立，必须存在从委托人和代理人的角度看都可衡量的、客观的竞赛指标，如GDP 增长率、财政收入、出口创汇量等，因为如果委托人基于一些模糊和主观的标准决定参赛人的晋升，那么参赛人就会无所适从，最后胜负的决定也难以让参赛人心服口服。但在中国这样一个党政集中的政治体系中，如果下级官员的政治升迁与可衡量的、客观的竞赛指标挂钩，那么上级领导将在很大程度上丧失其在官员任命和提拔上的自由裁量权和最终控制权。但是，对下级官员任命和提拔的自由裁量权和最终控制权恰恰是我国党政集中体制的一个最基本特点。因此，“地方官员晋升锦标竞赛理论”提出的地方官员提拔机制本质上不能兼容中国党政集中体制的运作逻辑。如前所述，中国各级官员在提拔时必须进行“德、能、勤、绩、廉”考核，而在这类官员任用和提拔的考核中，从来没有、也根本不可能明确给出量化的指标，更不用说赋予各个指标具体的权重。这是因为一旦给出不同考核指标与具体权重并打分排序，上级领导在官员任命和提拔上的自由裁量权和最终决定权即使不是完全消失，也将大幅度缩减。因此，在地方主要官员提拔考核的实践中，上级组织部门只会对候选人提出定性的推荐意见供上级领导参考，根本不可能对各个候选人进行政绩的排序。第二，考虑到全国各省，一省各市，一市各县、乃至一县各乡的经济基础、地理区位、乃至辖区人口规模与地域面积的差别都很大，[15]而影响辖区增长率的因素不仅很多而且存在交互作用，很难相信辖区增长率主要取决于地方主官的个人能力及作为。即使在特定地区和一定时期内地方主官个人对辖区增长可能起相当重要的作用，但其作用，尤其是对辖区增长率的相对贡献必然会随时间、地区、官员个人乃至政府层级的不同而变化。[16]在这种情况下，上级领导显然难以推断地方主官对辖区GDP增长的贡献率，更难以据此推断官员的能力。实际上，即使是全世界最优秀的计量经济学家都不可能完成这个难以想象的任务。此外，上级领导如何能推断地方主官对增长率的影响是来自地方主官的个人能力，而不是由于一些更根本的原因，比如官员政治网络带来的更多资源？第三，“地方官员晋升锦标赛理论”没有考虑到上级政策导向、地方主官个人能力、个人施政导向、以及整体地方官僚体系执行能力等多种因素都会对本地经济增长产生影响。该理论不仅简单地把辖区增长主要归结于地方主官个人，而且还进一步将其归结于地方主官能力的高低，然后就直接推断说地方主官考核体制是一个“绩优选拔体制”。出于历史原因，相比于很多其他发展中国家，中国的确建立了一个组织上更严密、动员及控制能力都更强的地方党政官僚体系。虽然随着上世纪晚期公务员体制的引入和完善，这个党政体系日渐职业化，但不同地区党政官僚体系的整体能力、而不仅仅是主官个人的能力，仍然存在着显著差别。因此，即使要实现的政策目标相同，不同地区的党政官僚体系仍会因其执行能力不同而表现出目标实现上的显著差异。更重要的是，特定时期地方主官领导下的地方党政官僚体系要完成的主要政策目标不仅受到本地官僚体系的整体能力和官员个人能力的影响，还会受到地方主官个人政策导向的影响，而后者往往受到一些更根本因素的制约。比如，地方主官在整体政治网络中的相对位置完全可能极大地影响地方政策导向。章奇，刘明兴（2017）的研究[17]表明，在20世纪80年代早期，当中央上层就是否推动市场化转型还存在较大争议时，大部分地区的地方主官因政治稳妥起见选择了相对保守乃至限制市场化的政策立场，而少数地区的较低级地方官员，比如我国浙南、苏南地区的一些县级官员，却积极支持和全力保护本地民营企业和乡镇企业。之所以出现这种情况，恰恰是一些历史原因导致浙南、苏南的地方干部在浙江、江苏两省的整体政治架构中处于相对边缘化的位置。由于这些地方官员缺乏较强的上层网络关系，他们不仅在政治晋升的竞争中处于劣势，即使要保持现有政治地位都困难重重。此时，以打破传统计划经济框架的行动来推动本地经济的发展，就是这些官员在升迁基本无望时为最大化政治生存机会采取的理性行动。通过大力支持市场化导向的本地私营和集体企业，地方官员可以给本地带来更多的经济和财政资源，同时取得本地群众和基层官僚体系的政治支持。显然，这种因地方主官政治网络差异引发的地方政策导向在特定转型期会带来地方增长业绩的显著差别，而后者显然不是，或至少主要不是地方主官个人能力能解释的。从以上研究可以观察到的一个逻辑，恰恰不是地方官员带动辖区增长后提高了自己的晋升概率，反而是地方官员没有机会晋升、甚至维持现有政治地位都很困难时，才不得不选择了更市场化、更有利于民间和地方官僚体系利益的发展政策，最后带来更高的本地增长。如果像“地方官员晋升锦标赛理论”那样，把这种因地方官员政策导向引致的增长绩效差异简单地归结为主官个人能力的差异，显然是对现实的严重误读。总之，把中国的地区间竞争看成是根据增长率考核地方主官并进行提拔的 “逐顶式晋升锦标赛”，首先需要假定所有辖区的起点相似，还要假定所有地方主官的起点相似，只存在个人能力和作为的差异，甚至还要假定地方主官的业绩主要是其能力的表现，而不受到诸如政治网络、地方地理条件和经济发展基础等多种因素的影响，这显然和现实相去甚远。第四，即使假定GDP增长率确实是地方主官政治提拔的主要考核指标，地方官员一定有很强的激励扭曲这个指标，此时上级领导如何去判别这种扭曲的大小，并据此推断地方主官“谋发展”的眼光和“搞建设”的能力？众所周知，统计数据的扭曲在我国并不鲜见，甚至相当一段时期内根据各地增长率加权平均推算的整体增长率显著高于国家统计局公布的相应指标。“地方官员晋升锦标赛理论”提出，增长目标设定上的“层层加码”最终会放大地方官员的发展激励并提升经济的增长率。但是，此类增长目标的“层层加码”及各地加总超过全国增长率的情况可能更多反映了数据采集和统计上的扭曲。[18]“地方官员晋升锦标赛理论”还要假定上级不知道这种数据扭曲的存在，或者至少有能力判别不同地区扭曲数据程度的大小。实际上，改革开放后的相当一段时期、甚至在计划经济年代，典型如“大跃进”时期，都存在着高报数据的情况，但这种情况之所以发生，恰恰是因为“出数字”的成本要低于实际达到目标的成本，而且并不是所有地方官员都有同等的激励和胆量造假。
正是因为各级政府都明确知道甚至参与这种数字扭曲，上级领导怎么可能相信地方报告增长率的真实性，并以此作为政治提拔的主要依据？实际上，那些因为“出数字”而被提拔的干部，即使被提拔的表面理由是做出了政绩，但实际能被提拔绝不可能主要是因为“出数字”，毕竟“出数字”很容易被其他官员复制。官员被提拔除了要有“数字”，往往还有其他人难以复制的因素。[19]因此，在实证研究中将官员提拔和地方经济的绝对或相对增长率进行回归，不仅存在计量分析很容易出现的“度量误差”问题，还有对其他因素没有充分控制的“遗漏变量”问题。即使发现了相对或绝对增长率与地方官员提拔之间存在统计的相关性，也根本不能当成因果关系，更不能作为“地方官员晋升锦标赛”存在的证据。第五，研究中国政治的学者早就注意到中国政治体系中个体官员在政治网络中的地位对其提拔所起的关键作用（Nathan，1973; Shih，2006[20]）。即使我们假定政绩考核中经济增长率确实是地方主官提拔的首要决定因素，那些在更大政治网络中拥有更强关系的官员完全可能被派到更易出政绩的地方任职后再升职，或带着更多资源去特定地区任职，待取得政绩后再实现升职。因此，即使计量分析发现高增长和地方主官提拔概率的正相关，也不能推论说上级主要依据地方增长率做出提拔的决策。换句话说，如果无法有效处理集权体制中上级对下级官员的策略性布局，就不能推断地方主官的提拔基于其增长业绩，更不能推断转型期中国经济增长来自奖励高增长的“地方主官考核体制”。可以毫不夸张地说，就经济增长率这个非常内生的变量而言，基本上找不到任何好的外生冲击来帮助我们识别增长率和任何被解释变量之间的因果关系，把增长率作为关键自变量去解释官员提拔的回归，其结果基本没有任何可信度。第六，一个最根本的问题在于，我们是否非得借助“地方官员晋升锦标赛”来解释中国转型期的高增长。与此类理论相关的一些文献强调政治领导在经济发展中的重要作用，但却往往面临因果链难以建立的窘境。[21]实际上，对任何一个国家而言，尤其是对中国这样一个转型发展中大国，经济增长启动及持续的驱动力几乎肯定来自一些更根本的结构性效应，不太可能主要由领导人，特别是地方领导人及对这些领导人的考核体制决定。除上述“地方官员晋升锦标赛理论”的逻辑缺陷及诸多难以克服的实证困难，让我们再简单考察一下相关的实证证据。到目前为止，已经有越来越多的实证分析发现，至少在省级和市级，一旦采用达到符合要求的经验设定，地方官员提拔和标准化后的地方增长率之间都不存在相关关系，更不用说因果关系。即使部分研究发现了正相关关系，往往也是没有控制官员网络等其他影响因素的结果，更没有辨析地方官员的策略性布局及相应的资源配置对回归结果的影响。[22]本文第四部分将考察驱动20世纪90年代中期以来中国转型第二阶段的高增长，尤其是引发中国特色工业化和城市化的两个主要结构性效应。在此基础上，我们还提供一个理解当前中国增长模式的系统性分析框架，有助于解释这一时期中国经济出现的各种丰富动态以及中国与主要“东亚发展型经济体”之间的异同。3.3 两个理论的合流和“制度决定论”的短中期适用性值得一提的是，“地方官员晋升锦标赛理论”意在替代解释中国转型第一阶段高增长的“中国式财政联邦主义理论”，后者认为从改革早期到上世纪90年代中期，中国经济的快速增长来自于当时的分权式“财政承包制”。由于在“财政承包制”下地方政府获得了财政收入的较高边际分成，因此这一时期出现了一个“保护市场的中国式财政联邦主义” （Oi，1992；Montinola et al.，1995[23]）。较近年的一些研究开始对“财政承包制”的经济增长效应提出了如下的质疑：一方面，20世纪80年代中央政府在“财政承包制”下经常单方面调整财政承包合同，缺乏财政联邦主义理论要求的“有效承诺效应”(Cai and Treisman，2006; Tsai，2004; Tsui and Wang，2004[24])；另一方面，这一时期地方政府都是在本地直接举办国有企业和乡镇企业，因此制造业投资缺乏流动性，区域间的招商引资竞争基本可以忽略不计，甚至从80年代后期到90年代早期，我国制造业产能从不足较快地转为过剩，还一度出现严重的地方保护主义。[25]只是到90年代中后期地方乡镇企业与国有企业大规模改制之后，全国制造业产品市场的一体化才逐步实现。因此，80年代并不存在激烈的区域间制造业竞争。1994年推动了财政集权的分税制后，一段时期内中国经济确实出现了增长率的快速下降，当时中央甚至提出了“保8”的增长目标。[26]当然，此一阶段的增长率下滑不仅仅是因为分税制压制了地方发展的激励，同时还与那一时期中国经济的过度投资、产能过剩和之后的紧缩式宏观调控有关。只是到21世纪初中国更深地融入国际经济大循环并实现迅速的出口增长后，中国经济才逐步走入“黄金增长期”。换句话说，1994年的分税制改革，加上同时进行的金融集权化、国有银行商业化和之后强力的宏观紧缩，共同带来了地方公有制企业的大规模改制，还压制了90年代中后期的经济增长。虽然难以从实证上区分各因素对增长下滑的具体贡献，但断言分税制并没有显著压制地方发展的激励，而这又主要是由于地方官员有拉动本地增长的政治激励，实在缺乏扎实的逻辑基础和实证依据。一个值得注意的现象，是以上两个理论近年来出现了合流的趋势。比如，张晓波 (2006)和兰德里（Landry，2008）[27]等提出“政治集权—经济分权”体制是中国转型发展的关键。现有文献中最具代表性的是许成钢教授（2011[28]）提出的 “分权式威权制”，强调中国改革时期不仅在经济管理体制上保持了分权，而且还有一个以地方增长率作为地方主官考核、提拔为主要依据的政治集权体制。如是，两个流行的理论开始合流，不仅两组学者经常彼此正面引用，而且都毫不犹豫地将自己理论的适用范围扩展到整个改革时期：“经济体制持续分权理论”争辩说分税制后中国因“土地财政”仍然维持了经济分权，而 “地方官员晋升锦标赛理论”更暗示改革以来一直存在一个按增长率评估地方主官并作为主要晋升依据的考核体制。仔细考察，以上两个理论本质上都是某种意义上的“制度决定论”，似乎与 “制度决定发展”的主流经济学文献相当契合，这有助于解释两个理论的流行。以上两个理论还吸引了不少学者的跟随研究，出现了大量经济学、政治学乃至社会学研究将这些本身并不稳定、甚至根本不存在的“经济分权体制”和“地方主官考核体制”当成既定前提，然后再从多维度考察其引申含义。不妨仔细讨论一下“制度决定经济发展”这个主流经济学关于国家发展的理论。这个由诺思等人开启，近年来由阿西莫格鲁、罗宾逊等学者从理论、实证上进一步阐释的新制度经济学理论[29]提出，一个国家的制度，尤其是政治制度，而不是该国的地理、文化、或政策因素，最终决定国家能否实现长期的繁荣和发展。毫无疑问，“制度决定经济发展”的主流经济学理论意在探求经济发展的制度性基础。诺思、阿西莫格鲁、罗宾逊等人的开创性研究确实显著提升了经济学者对现实世界和历史发展的认知。但是，对这个理论必须有一个准确的理解。“制度决定经济发展”是指更为包容性的政治和经济制度安排，尤其是政治制度安排，有助于实现长期繁荣。但这个理论并没有否认，反而完全承认如下的可能性：当一些先发国家通过建立包容性的政治和经济制度首先实现了创新驱动的增长之后，欠发达国家完全可以利用其“后发优势”，在只学习先发国家技术和/或部分（市场）经济制度的情况下，取得短期乃至中期的经济增长，甚至完全可以突破“贫困陷阱”，进入中等收入水平。当然，要实现此类短中期的经济增长往往需要出现一定的内外冲击引发既有政治、经济的博弈格局的变化，并因此带来学习先进技术和（或）部分市场经济制度的激励，但这种增长本身不需要后发国家必须具备某种特定的政治和经济体制作为支撑。[30]实际上，如果后发国家在学习过程中这些特定体制的安排自身都不稳定，或者本身就是发展过程中新出现的现象，那么将技术或部分制度学习带来的短、中期经济增长归因于特定的制度安排就很容易步入研究的误区。正是从这个意义上讲，考察特定国家、特定时期的具体政治与经济博弈到底受到哪些内外冲击而出现变化，这些变化如何为技术和制度学习创造特定的条件，以及这些特定条件如何约束了学习过程并带来怎样的发展后果，应该是更为明智的研究进路。比如，在研究中国经济转型第一阶段（70年代末期到90年代中期）的经济模式及其增长来源时，就应该按照这样的思路寻找一些更根本的结构性驱动因素，并进行有针对性的跨国比较。我们的研究指出（陶然和苏福兵， 2019[31]），苏联特别丰富的自然资源禀赋，特别是石油、天然气的大规模开发，使得该国从20世纪60年代中期就日益展现出国际政治和军事领域的扩张意图，并进而推动了中美两国从1972年起基于各自战略利益的逐步接近。中美关系的缓和有效降低了中国的军事压力，也显著增加了苏联面对的军事和国际竞争整体压力。因此，1972年就成为中国转型发展的第一个关键历史节点。在这个节点上，中美关系的缓和对中苏之间原本差异有限的集权型计划体制带来了方向相反的冲击，两国的经济管理体制因此走上了分叉的道路：一方面，通过降低军事压力和开支，这个冲击有助于中国实现相对稳定的行政性分权，从而为70年代末期中国通过渐进市场化转型完成“从大炮向黄油”的战略目标转换创造了有利条件；另一方面，这个冲击逼迫苏联经济管理体制不得不进一步集权化，并造就了一个更强大的重工业和军工利益集团，于是其经济体制进一步僵化。通过增加苏联的军事和战略压力，中美关系的缓和让苏联在国际军事和政治的激烈博弈中难以自拔，锁定了国内原可转用于消费品生产的大量资源，其结果是虽然80年代中期苏联领导层不仅希望，而且也非常努力地推动了与中国类似的经济改革，却因受制于强大的重工业和军工利益集团而根本无法启动渐进市场化转型并增加消费品生产。于是，苏联不得不启动政治改革，最后带来了90年代初政治经济体系的全面崩溃，并为其后效果不彰的“休克疗法”打开大门。与此相反，中国在1972年之后就通过中美关系的改善有效降低了自己的军事压力，从而可以逐步解除军工生产对重工装备与能源、原材料资源的过度占用。只有从以“军工最大化、重工业优先发展、压制居民消费”为特点的“斯式计划经济模式”中解脱出来，中国才有可能逐步转向推动“民生和消费最大化”的市场化体制。在计划经济时代，军工体系以及为军工服务的装备、能源、原材料产业主要由中央及其部委实施“条条式”集权管理，而农业与轻工消费品行业主要由地方政府进行分权的“块块化”管理。因此，1972年后中国就开始推动的行政性分权，以及1980年代实施的分权型“财政承包制”，都来自于中美关系缓和后中国战略目标“从军工到民生”的转换。综上，中国转型第一阶段的高速增长来自于上述战略目标转换后更有利于发挥我国丰富劳动力优势的消费品部门大发展。在这个过程中，中国不仅因“从大炮向黄油”实现了资源配置效率的改善，而且通过各种承包制给予了城乡劳动者一定的剩余索取权而有效提升了工作激励效率。这两类效率的改善前后相依且相互强化，中国就实现了90年代中期之前较为顺利的渐进市场化转型和较高的经济增长。正是从这个意义上讲，80年代建立起来的以“财政承包制”为特征的分权型财政体制更多是这个“从大炮向黄油”的战略转换带来的“条块关系”调整，而不能作为中国转型第一阶段快速增长的关键制度基础。要解释转型发展这样的重大现象，最重要的还是要“问对问题”，而不能根据现有文献的某个理论，哪怕是非常有影响的理论来提出研究问题。尤其是是研究中国这个当前只达到了中等收入经济体的转型发展，如果机械套用“制度决定论”提出研究问题，而且非要通过寻找那些本就内生于转型路径，并不稳定，甚至根本就不存在的特定制度安排来解释转型业绩，很容易陷入研究的误区。以上的分析表明，“经济体制持续分权理论”和“地方官员晋升锦标赛理论”误读了转型期中国政府间的政治和经济权力安排，更误读了中国整体的政治和经济体制。无论就理论逻辑而言，还是就实证证据来看，这两个理论都面临着难以克服的挑战，不仅无助于寻找驱动过去40年，尤其是过去25年中国特定增长模式形成和演化的关键原因，还无法解释这个增长模式下出现的丰富动态，包括收入差距扩大、环境污染加剧、城市建设用地结构失衡、房地产泡沫泛起、基础设施建设过度、地方债务飙升等典型事实。在90年代中期之后的中国转型发展第二阶段，中国地方政府推动经济增长的主要方式是超常规地建设进工业园区、新城区的基础设施。但以上两个理论却主要去解释经济增长率，这就使得它们难以有效阐释中央和地方政府各自推动经济增长的具体政策和实施路径：既不能解释各级政府为什么会使用特定的政策工具支持增长和出口，也无法解释为什么政府在对一些行业的企业提供政策支持的同时，又从其他领域抽取高额的税收和行政性垄断租金，更不能解释中央和地方行动如何引发了宏观杠杆率、收入和财富分配，社会和环境治理的相应结果。最后，研究中国增长模式如果局限于考察中国国内的情况，尤其是局限于研究地方政府的行为，而不是基于对类似发展阶段其他经济体的比较分析，同时还忽略中央政府及其政策行动的重要作用，很容易出现研究层级的误设，自然不能得到可靠的结论。
本文原载于《比较》第114辑（2021年第3辑），注释从略，特别推荐购买此刊阅读完整内容。此处转载已获得作者许可，在此特别感谢。该选文只做推荐作者相关研究的参考，不得用于商业用途，版权归原出版机构所有。转载请务必注明来源（包括作者名字、原载书籍信息、来源公号名等）。任何商业运营公众号如转载此篇，请务必向原出版机构申请许可！
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弗里德曼｜经济学中的价值判断
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