广州粤港澳大湾区研究院（GIG）立足湾区，服务国家，面向未来。研究院由著名学者郑永年教授担任理事长。
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何冬妮
广州粤港澳大湾区研究院学术副院长、资深研究员
本文系作者在香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院主办的百川论坛系列“马克思主义政治经济学、西方政治经济学与中国实践”研讨会（2022年9月21日）上的部分发言整理。
改革开放以来，以政府与市场关系变化为线索，大致可以观察到中国社会主义市场经济体制建设的三个阶段。第一个阶段，改革开放初到中共十四大前，市场机制在国民经济中的作用逐步扩大，但总体处于“计划为主、市场为辅”。党的十一届三中全会（1978）拉开改革开放的序幕，提出“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”①。中共十一届六中全会（1981）通过《建国以来党的若干历史问题的决议》，提出“计划经济为主、市场调节为辅”。②党的十二大（1982）报告提出，“我国在公有制基础上实行计划经济。有计划的生产和流通，是我国国民经济的主体。同时，允许对于部分产品的生产和流通不作计划，由市场来调节”③。党的十二届三中全会（1984）通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确指出，社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济④。党的十三大报告（1987），提出“国家调节市场，市场引导企业”⑤。在这一时期，伴随着有中国特色的社会主义经济理论的各种争论，家庭联产承包责任制、价格双轨制、国有企业放权让利等重大改革往前推进，市场发挥作用的范围逐步扩大。第二个阶段，中共十四大到中共十八大前，确立市场在资源配置中的基础性作用，社会主义市场经济体制基本形成。1992年，邓小平南方谈话指明建立社会主义市场经济体制是中国经济体制改革的方向，结束了学界关于经济特区“姓社姓资”的争论⑥。中共十四大（1992）明确提出“经济体制改革的目标,是在坚持公有制和按劳分配为主体、其他经济成分和分配方式为补充的基础上，建立和完善社会主义市场经济体制”⑦。中共十四届三中全会（1993）通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“建立社会主义市场经济体制，就是要在国家宏观调控下使市场在资源配置中起基础性作用”⑧。从实际看，这一阶段确立了市场在资源配置中的基础性作用，一面是推进宏观调控改革，明确以间接手段为主的政府经济管理职能，减少政府对市场的直接干预。1994年分税制改革改变财政包干制，大大提升了中央政府的宏调能力；另一面，是推动国企改革，建立现代企业制度，着力壮大市场经济的微观细胞。中共十八大（2012）报告提出，“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”⑨。至此，商品、服务、土地、金融等各类市场体系逐步健全，各类市场主体日益活跃，市场在更大程度更大范围内发挥配置资源的基础性作用有了现实基础。第三个阶段，党的十八届三中全会至今，确立市场在资源配置中的决定性作用，社会主义市场经济体制不断深化发展。党的十八届三中全会（2013）提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，”使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”⑩。中共十九大（2017）明确“坚定不移把发展作为党执政兴国的第一要务”，要“坚持社会主义市场经济改革方向”⑪。今年4月，中央发布《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（简称《意见》），是对十八届三中全会确立的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的延续和深化。尤其是《意见》强调要“以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的”，要“强化市场基础制度规则统一”⑫，即产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用“四个统一”，强调要为市场主体提供由生到死全过程的基本规则制度保障。
建设全国统一大市场是现阶段中国市场经济体制建设的重大任务，这至少要求在四个方面进一步理顺政府与市场关系。理顺要素市场化配置中的政府与市场关系。从实际看，土地、资本、劳动、技术、信息、数据、能源等资源要素配置市场化的空间仍然很大，一些部门、一些地方用行政或半行政的手段干预市场的做法依旧比较常见。在城乡二元户籍制度及基本公共服务非均等化的条件下，在社会保障没有实现全国统筹前，很难实现劳动力高水平的自由流动。土地要素市场化配置受到城乡二元土地管理制度的限制，农村集体经营建设用地与城市建设用地的统一市场尚未形成。金融资源配置还存在形式不一的政府干预，许多服务业部门中国有企业占据垄断或准垄断地位的格局并没有发生改变。技术交易市场处于抑制状态，还有很大的潜力和空间未释放。高校作为重要的科技发源地，其转让技术专利额占比仅在5%左右，高校科研成果转化仍面临各种形式的行政壁垒。理顺科技创新中的政府与市场关系。科技创新的主体是企业。许多企业切身感受到全球供应链卡脖子的压力，但其创新的动力还受到要素配置非市场化、市场不健全以及产权（知识产权）保护不到位等因素的抑制和干扰。政府在科技创新中扮演的角色不是球员也不应是裁判员。裁判员是市场，是消费者。政府可以是公正的赛事组织者，为球队提供公平竞技的场所以及知识产权保护等配套服务；政府可以是啦啦队，为企业家和科学家营造有利于创新创业的社会文化氛围；政府也可以投资培养一些有潜力的球队，但不是做直接发号施令的老板或教练。对破解卡脖子的关键技术难题，新型举国体制是为了“集中力量办大事”，但如何集中力量也可以充分发挥市场机制的作用，政府不要或应尽量少用行政干预手段。理顺构建开放大市场中的政府与市场关系。开放造就了中国今天的大市场，建设全国统一大市场需要借助开放的力量。开放是市场经济的天然属性，封闭是反市场的。在经济民族主义等逆全球化浪潮兴起的背景下，许多国家的政府对市场的干预越来越多，欧美更有加强的趋势。“半导体主权”和“工业主权”这些概念出现并被广泛使用。“友好国家”间的产能合作倡议映射的是意识形态导向的供应链策略。中国只有通过更大的开放即制度型开放来巩固改革成果，来为国内发展塑造良好的外部环境。推进制度型开放，重点是与国际规则、规制、管理、标准对接融合，二十一年前中国加入WTO直接促使中国与国际经贸规则的对接，今天中国高水平开放的新接口是RCEP、CPTPP、DEPA等新一代贸易协定。而加入高标准自贸协定意味着商品、服务、资源、要素流动更高水平的自由化便利化，这就要求政府在打造开放大市场中的主要作用是构建和维护市场化、法治化、国际化的营商环境。理顺中央地方关系。行政分割和地方保护主义导致的“封闭小市场、自我小循环”是形成全国统一大市场的主要障碍。打破地方政府恶性竞争，需要推进行政体制改革。考核是指挥棒，需要真正由以GDP为主向以公共服务为主的考核转变，形成适应高质量发展要求、更加科学的政府绩效考核机制。需要以公共服务财政支出均等化为重点理顺中央和地方财税关系，促进各级政府公共服务事权、支出责任与财力相匹配。需要加强中央的宏观调控和市场监管职能，以共同富裕为导向，加强不同地区间发展规划与产业政策的协调性和协作性，推动地方政府间的竞争由投资竞赛转变为营商环境竞赛。
政府与市场关系的变化要适应生产力变化与经济发展的要求。从中国市场经济发展历程看，政府与市场关系处理得好的时候，经济社会就实现良序发展；两者关系处理不好，经济发展就会放缓，经济问题还会转化为社会风险。
以唯物史观的方法理顺政府与市场关系。“实践是检验真理的唯一标准”⑬。马克思主义政治经济理论的“魂”是历史唯物主义。改革开放四十多年来政府与市场关系变化，体现了马克思主义“生产力决定生产关系”、“经济基础决定上层建筑”的唯物史观。在当前生产力发展的水平上，需要在更大程度更大范围内实现“市场决定资源配置”，同时，“更好发挥政府作用”可以体现在政府为市场主体、社会主体提供稳定可预期的制度环境，在尊重经济规律的前提下促进共同富裕、促进区域城乡均衡发展，以及提升经济发展长期规划科学性和宏观调控有效性等方面。对市场主体而言，政府既是管制者又是服务者，产权、市场准入、竞争与反垄断、知识产权、劳工、生态环境保护等制度政策等是管制的手段，基础设施、司法公平、基础教育、医疗卫生、社会保障等制度政策等是服务的内容。问题在于，这些规则制度在现实中是否对不同的市场主体一视同仁。从唯物史观看，“市场决定资源配置”与“更好发挥政府作用”也不是政府与市场关系的终点。随着科技革命带来治理技术和手段的革新，以及市场结构深层次的转型变化，政府与市场关系还会发生变化，这是生产力规律决定的，不以人的意志为转移。理顺政府与市场关系是为了实现可持续发展，更根本的是为了实现人的全面发展。马克思主义政治经济理论的内核或者说终极目标是人的全面而自由的发展。改革开放四十多年，在放开、放活市场的同时，效率与公平问题始终是社会主义市场经济体制理论与实践探索的重要命题。从打破“大锅饭”和“铁饭碗”、打破“平均主义”，到“效率优先”“兼顾公平”，从“一部分人先富起来，先富带动后富”到“扎实推动共同富裕”，从底层逻辑上说都是人的发展需求所驱动的。有一种说法“市场主要负责效率，政府主要负责公平”，这对政府与市场关系是片面化的理解。不能说市场只管效率不管公平，恰恰是市场机制打破了“关系是第一生产力”这种不公平的资源配置方式。当然，靠市场解决不了分配公平的问题，但这是另一个问题。政府对经济效率和社会公平的维护和促进，其根本的目标都是为了人的发展。正如中共十九大（2017）报告提出，“人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石”“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。所以，今天讨论政府与市场关系，仍然需要解放思想、实事求是，当两者在国民经济复杂系统中的边界难以绝对清晰化时，共同的底线是人的发展。①中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报（1978年12月22日通过）. 新华社.2021-11-05 .
②中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议公报（1981年6月29日通过）.新华网.2021-10-29.
③胡耀邦在中国共产党第十二次全国代表大会上的报告（1982年9月1日）. 新华网 2012-09-27.
④中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议公报（1984年10月20日）. 新华社.2021-11-05 .
⑤赵紫阳在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告（1987年10月25日）. 新华网.2012-09-25.
⑥邓小平南方谈话：突破思想束缚 明确前进方向.党建网.2022-06-11.
⑦江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告.新华网.2021-10-29.
⑧中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议公报. 新华社.2021-11-05.
⑨胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告. 新华网.2021-10-29.
⑩中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）. 新华网.2013-11-15.
⑪习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告.共产党员网.
⑫《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》. 新华社.2022-04-10.
⑬1978年5月10日，中央党校内部刊物《理论动态》刊登《实践是检验真理的唯一标准》.
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