全球产业动态 | 数字主权意识增强后各国争抢数据资源

广州粤港澳大湾区研究院（GIG）立足湾区，服务国家，面向未来。研究院由著名学者郑永年教授担任理事长。

▎图源：网络

导读

2022年12月，美国布鲁金斯学会发布报告《人工智能地缘政治和数字主权的崛起》，该报告介绍了欧盟、美国和中国在数据监管和人工智能治理方面的立场和政策，并探讨了地缘政治影响下全球人工智能治理和数字生态的发展趋势。未来几年，中国、美国和欧盟之间的意识形态差异可能会对人工智能治理和信息技术产生更深远的地缘政治影响，加强对数据、软件和硬件等战略资源的控制已成为每个国家的重要任务。

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欧盟：全面的人工智能治理制度

欧盟一直是数据监管和人工智能治理的领跑者，通过了多项数据监管和人工智能治理相关的立法。欧盟的《通用数据保护条例》于2018年生效，开创了数据监管的先河，并影响了其他国家的立法行为，例如分别于2020年和2021年生效的《加州消费者隐私法》和中国的《个人信息保护法》。

欧盟的《人工智能法》《数字市场法》和《数字服务法》共同为欧盟各成员国政府寻求治理人工智能和信息技术在社会上的使用搭建了一个全面的制度框架。其中，《人工智能法》为欧盟范围内开发和使用人工智能驱动产品、服务和系统制定了一揽子规则，构建了一个全新的、具有开创性的基于风险的人工智能监管，该法案将于2024年底生效；《数字市场法》试图确保拥有“看门人”功能的大型在线平台在访问和控制大量消费者数据时，不会用其数据垄断来不平等地创造市场状况，其隐形目标是提升欧盟的创新、成长和竞争力，该法案于2022年11月生效；《数字服务法》旨在保护用户免受非法内容的侵害，规定大型在线平台对非法内容的审查、用户数据的保护和及时删除非法和有害的内容的责任，该法案于2022年11月生效。

上述法案不仅是为了维护欧盟公民在数字领域的权利，也是为了确保欧盟企业能更好地与美国大型科技公司竞争。当前，全球大型科技公司如苹果、亚马逊、谷歌、微软、阿里巴巴、百度、腾讯等大多位于美国和中国，而非欧盟。为了改变这一局面，欧盟希望通过为数字空间的公共治理制定监管议程，促使全球科技公司遵守欧盟的规矩。其中一个方法是提升数字产品和服务之间的兼容性要求，例如要求苹果公司从2024年开始改变其充电器的标准，并对苹果的iMessage、Meta的WhatsApp等信息服务之间的互操作性提出了更高要求。增强互操作性可能会增加安全相关问题的脆弱性和复杂性，也可能使公司难以保持其市场份额并持续其主导地位。此外，欧盟正尝试在美国硅谷的一个办事处与美国科技公司建立联系。

半导体是计算机的基石，对发展人工智能至关重要。2022年2月欧盟委员会公布《欧洲芯片法案》，提出到2030年欧盟在全球半导体生产份额提高到20%的目标，旨在使欧盟成为半导体制造的领导者。该法案是对美国《芯片与科学法案》以及中国通过发展半导体实现数字主权期望的回应。《欧洲芯片法案》等战略政策表明，掌控基于计算机的人工智能价值链和高科技发展的政治化在未来几年将会变得更重要。

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美国：较为宽松的人工智能治理方式

为创造一个没有繁琐监管的自由环境，美国联邦政府对人工智能治理采取了不干涉的方式。政府多次表示，繁琐的规则和州政府的规定通常被认为是“创新的障碍”，而这类障碍必须减少，例如在自动驾驶汽车等领域。

美国采取了与欧盟、中国不同的数据监管方式。2018年欧盟《通用数据保护条例》为当地建立了统一的数据监管规则，而美国尚未在国家层面建立数据保护政策，美国50个州中只有5个州（加利福尼亚州、科罗拉多州、康涅狄格州、犹他州和弗吉尼亚州）通过了全面的数据立法。在线平台的内容审核是该领域一个较为棘手的问题，《通信规范法》第230条保护在线平台免于对发布的内容承担责任，但有部分群体认为在线平台有对内容审核的责任，以避免出现歧视和不良的网络行为。与此同时，德克萨斯州和佛罗里达州等州正在通过法律禁止科技公司“审查”用户，旨在保护其选民的言论自由权。在将人工智能作为执法工具方面，执法部门使用面部识别技术受到美国公民自由联盟等社会群体的强烈反对，波士顿、明尼阿波利斯、旧金山、奥克兰和波特兰等多个城市已禁止包括警察在内的政府机构使用。

尽管美国在人工智能监管方面采取相对自由放任的方式，但新的产业政策举措旨在加强对人工智能供应链某些方面的管控。其中，《芯片与科学法案》从国家战略层面采取激励措施支持半导体本土生产制造。基于数字主权的理念，《芯片与科学法案》标志着美国产业政策的转变，以便在中国快速增长的竞争中保持美国技术领先地位。2021年3月，美国人工智能国家安全委员会向美国国会提交了关于人工智能领域竞争的报告，认为中国需被定义为美国的直接竞争者，并建议设立“瓶颈”，通过限制中国使用美国的半导体阻碍中国在技术领域的发展，包括2022年8月美国商务部命令芯片厂商英伟达停止向中国销售部分高性能GPU。

多年来，许多中国研究人员为美国人工智能相关研究的重要突破做出了贡献，美国公司在培养中国的人工智能人才方面也发挥了关键作用。但中美之间不信任不断加深，引发了人们对技术合作领域现有关系的重新探讨。从长远来看，持续的技术脱钩或将导致数字生态系统分化。美国商务部工业与安全局将部分中国企业、高校以及个人列入黑名单，禁止其与美国企业开展业务，已经在软件方面产生了影响。例如，在华为被列入实体名单后，谷歌停止向华为提供其安卓操作系统的访问权限。这一突变导致华为智能手机在国际市场上的销量急剧下降，从根本上损害了硬件和应用及服务之间的互操作性，但也促使华为加速开发自由的操作系统以适配其硬件。

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中国：萌芽中的人工智能治理制度

在中央政府的统一领导下，中国人工智能立法速度较快。2017年国务院关于印发新一代人工智能发展规划的通知，是从宽松的治理制度走向建立更严格的数据和算法监督执法机制的关键一步。2021年11月，我国第一部专门保护个人信息的法律《中华人民共和国个人信息保护法》正式施行，要求在中国运营的公司必须将其数据进行分类和本地储存，且对个人信息保护提出了更高的要求，有助于维护我国的数字主权。在人工智能监管方面，2022年3月，《互联网信息服务算法推荐管理规定》正式实施，这是全球首个对算法推荐服务进行监管的法律，明确要求保障用户的算法知情权和算法选择权，应当向用户提供不针对其个人特征的选项，或者便捷关闭算法推荐服务的选项。当前，人脸识别技术在我国提升公共场所安全方面发挥着越来越重要的作用，进一步促进了我国在人脸识别相关技术迅速发展并处于世界领先地位。

美国和欧盟近年才明确推出支持半导体发展的政策，而中国长期重视芯片产业的培育，“十二五”时期制定了整体规划并推出了一大批鼓励和促进产业发展的政策。如2014年正式设立国家集成电路产业投资基金，2020年8月出台《国务院关于印发新时期促进集成电路产业和软件产业高质量发展若干政策的通知》，从财税、投融资、研发、进出口、人才、知识产权、市场应用、国际合作等方面支持集成电路和软件产业发展，提出中国芯片自给率要在2025年达到70%。

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走向合作还是分化

未来几年，中国、美国和欧盟之间的意识形态差异可能会对人工智能治理和信息技术产生更深远的地缘政治影响，加强对数据、软件和硬件等战略资源的控制已成为每个国家的重要任务。

欧盟和美国在人工智能治理的进度和方式上存在一定差异，但双方正积极寻找最大公约数。2022年5月美欧贸易和技术委员会第二次会议推进跨大西洋合作，包括创建美国—欧盟战略标准化信息机制，以实现国际标准制定方面的信息共享和协同行动；建立预测和解决潜在半导体供应链中断风险的预警系统；建立跨大西洋半导体投资方法，确保供应安全等。2022年12月，美欧贸易和技术委员会发布《可信赖人工智能和风险管理评估与测量工具联合路线图》，从术语规范、标准制定以及风险监测三方面指导双方人工智能风险管理和可信赖人工智能发展，并促进相关国际标准的制定。

在美国与欧盟人工智能领域合作日渐加深的同时，中国与两者的距离逐步扩大。当前，世界正在逐渐偏离基于全球互操作性的自由主义方向，而技术发展越来越多地受到中美竞争的影响。随着技术脱钩的加深，中国将逐步减少对美国高科技产品的依赖，并寻求实现关键战略资源的自给自足和技术独立，包括推动使用国产品牌计算机及其操作系用，推动开源软件产业生态可持续发展。从长远来看，人工智能的国际治理将更为复杂，中国、美国和欧洲是否会各自形成一套人工智能监管方式或出现一个“中国化”的数字生态系统以及一个“美国和欧洲化”的数字生态系统仍是未知数。随着人工智能的广泛应用，确保人工智能治理在国际层面上的一致性，可能是21世纪的重大挑战之一。

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