何冬妮：以开放创新“再造一个新广州”的几点思考

广州粤港澳大湾区研究院（GIG）立足湾区，服务国家，面向未来。研究院由著名学者郑永年教授担任理事长。

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何冬妮

广州粤港澳大湾区研究院学术副院长、资深研究员

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本文系何冬妮在华南理工大学公共政策研究院（IPP)与广州粤港澳大湾区研究院（GIG）合作主办的首届大湾区“未来论坛”（2023年4月28日）上的发言整理。

感谢兄弟单位的邀请，祝贺乔迁新禧，很荣幸参加首届大湾区“未来论坛”。之前GIG团队在郑永年教授主持下形成了《广州实现中国式现代化与高质量发展的行动建议》，已经在GIG公众号和IPP公众号上发表了，各位领导专家如果感兴趣可以关注一下我们的公众号。

我想从几个问题切入，谈几点对广州高质量发展的粗浅想法。一是如何实现创新引领产业转型升级？二是如何通过包容性城市化释放有效需求？三是如何实现营商环境的集成优化？最后，如何以高水平开放推动高质量发展？供探讨批评。

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如何实现科技创新引领产业升级？

“再造一个新广州”，产业是基础，创新是根本。熊彼特把创新视作“创造性破坏”的过程，即摧毁旧结构、形成新结构的过程。我理解，科技、制度、市场都是结构中的维度，彼此间既有独立性又紧密联系。科技创新引领产业升级已是共识，然而科技要转化为生产力，如果没有制度和市场的支撑，很难实现。

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科技创新需要制度与市场的双支撑

如何理解制度对科创的支撑？科技创新成为生产力，需要实现从“无用”（看似没有特定使用目的基础研究）之发现，到“有用（有特定使用目的应用研究）”之专利（或其他形式），再到“实用（不仅有使用目的，而且可商业化落地的开发）”之产品的两次“死亡跨越”。

也就是说，一方面，突破科创的“无人区”，最根本的要靠人力资本，而人力资本的形成，需要加大“投资于人”的力度。对基础设施的投资等“投资于物”固然重要，但想要有更多的原创，对人的投资更重要。

另一方面，加大“投资于人”，更重要的是一系列的制度安排，即投资结构调整要与教育制度、科研制度以及直接关系到人力资本形成的公共服务制度等变革与创新相结合。许多“原创”思想不是钱砸出来的。GIG团队对全球诺贝尔奖（物理、化学、医学）获得者进行了研究，发现大多数诺奖获得者来自高校，一份体面而有保障的收入以及自由探索的空间是激发原创的重要保障。陈景润教授当年在厦大并没有考核。我们现在的科研考核都在防范人的“机会主义”和“道德风险”，却忽视培植“长期主义”和“道德激励”的土壤。一些研究也直指当前科研激励存在弊端，比如，科研激励主要通过项目竞争，且与人才“帽子”高度相关，导致围绕“帽子”和项目的激烈竞争。所以，科研考核和激励制度特别是“无人区”的科研考核和激励制度需要有大的改变。

如何理解市场对科创的支撑？市场实质是由人口和购买力构成的有效需求。理想的看，要消化科技创新两次“死亡跨越”的成本，市场的边界越宽越好。有更大的市场需求，企业才会有更大的创新激励。美国的科技创新是全球买单的。高科技、美元体系、自由贸易，共塑了美国今天的霸主地位。中国是超大规模单一市场，在消化科技创新成本以及诱发创新的市场维度方面有很大优势，但这个优势是动态的、变化的，取决于我们国民财富能不能持续增加、中产规模能不能持续扩大。

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塑造科技、制度、市场三位一体的创新优势

从科技、制度、市场三个维度看，广州都具有很好的基础和优势。中国发展研究基金会等发布的《机遇之城2023》报告中，广州排在全国第四，特别是“智力资本”居全国第一，得分主要来自高等教育规模、企业R&D经费以及国家重点实验室数量，可见广州在科研和人才资源方面有明显的优势。

面向未来，广州率先形成科技、制度、市场三位一体的创新优势，可能至少需要做好四件事情。

第一，企业是科技创新的主体，广州可用好自身的科研和人才优势，尤其是用好广州中小企业活跃度和创新指数处于全国前列的优势，加快打造包容中小企业的开放创新生态。“中小企业能办大事”是广州中小企业的突出特点。据官方数据，目前，广州拥有国家级专精特新“小巨人”企业123家、省级“专精特新”中小企业3730家、创新型中小企业5597家。2022年，广州高新技术企业突破1.23万家。胡润研究院报告显示，2022年，中国增加了107家独角兽企业，数量增长最快的就是广州，比一年前增长12家。总部位于广州的SHEIN成为全球十大独角兽企业，价值4,500亿元人民币，比一年前增长了3,100亿元。

在现有基础上，广州未来需要培育更多能参与甚至引领团体标准、行业标准、国际标准的科技创新企业，在具有优势的先进制造、信息技术、人工智能、新能源、电子商务、物联网等领域培育更多“独角兽”。要形成适宜独角兽生长的环境，需要创新政府支持机制，形成健康的风投创投生态，以及统合全市各类科技企业孵化器和加速器的力量。另外，一些科创独角兽是国资国企培育的，这些独角兽在成长起来以后，国资国企扮演什么样的角色才最有利于独角兽进一步成长为具有国际竞争力的一流企业？在竞争性领域的独角兽，国资国企可以退出或者只保留分红权，使其能最终成长为在国际市场中自由搏击的大众公司。

第二，以科创为抓手促进形成广州与其他大湾区城市间的合理分工。广州是大湾区科技集群的核心城市之一，“深圳-香港-广州”科技集群连续三年排名全球科技集群100强中的第二位。大湾区70家优势科学研究和技术服务创新机构中，广州和深圳共50家，占71.43%；65家高校和科研院所的优势创新机构中，其中29家位于广州。广州在新能源汽车、智能装备与机器人、生物医药等领域已有一定的科创基础与优势。当下，应把握好建设科技创新第三中轴线的契机，推动联动深圳、港澳等的大湾区创新走廊建设，与湾区其他城市间实现合理分工、形成科创合力。

▎广州市科技创新“一轴四核多点”总体空间布局（资料来源：《广州市科技创新“十四五”规划》）

第三，财政支出结构调整与科研、教育、公共服务等一揽子配套改革有机结合。例如，广州高校数量与武汉并列全国第二，仅次于北京；不仅有教育部直属高校和省属、市属高校，还有中外合办项目、港科大（广州）等，在科研管理、人才培养等方面的创新样本可以多种多样。如果未来能在科研考核与激励制度上取得更大的创新突破，将又一次为全国创出新的样本。

第四，以包容性城市化为重点拓宽科技创新的市场边界。“工业化创造供给，城市化创造需求”。广州在这方面既有自己的特点和独特优势——包容性城市化，也有劣势和不足——半城市化问题。同样一件事，在不同条件下，优势也可能变为矛盾。前面提到的广州的高校多，一面意味着人才储备库大，另一面意味着在经济走弱、就业需求不足时毕业生就业的矛盾可能会愈发突出。广州的包容性城市化对刚刚走出社会的高校毕业生是友好的，主要体现在三低，即与其他一线城市和中心城市相比，广州的物价低、房价（租）低、入户门槛低。但是，广州也仍然面临半城市化的问题，限制了产业发展升级空间和动力。这会影响到企业用工需求，尤其在经济形势不好的时候就很难实现高质量就业的目标。没有就业就没有收入和购买力，就形成不了能支撑科创的有效需求。

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坚持“腾笼换鸟”，推进产业升级与产业转移有机结合

作为国内最早推进“腾笼换鸟”的城市，广州正通过新一轮的产业升级扩大高质量发展的空间。广州已明确提出“坚持产业第一、制造业立市”。广州拥有41个工业大类中的35个，拥有6个产值超千亿元的先进制造业集群、6个增加值超千亿元的服务行业，连续多年成为全国汽车第一生产大市，超高清显示面板产能全国第一，高端装备、新材料、生物医药等高技术行业发展也领先全国。2022年，全市高技术制造业增加值占全市规上工业增加值的比重提高至19.5%，拉动全市规上工业增长1.5个百分点。可见，广州在制造业升级方面有很好的基础。

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但也要看到，受内外需求减弱的影响，产业升级和产业转移都面临新的困难和问题。尽管是老生常谈，除了市场行政分割的因素之外，产业升级和产业转移在宏观经济走弱、预期不稳的时候更容易受阻。今年世界经济形势仍然不容乐观，预期走弱，外需萎缩，外贸承压。例如，越南最新的外贸数据显示，今年一季度出口同比下降11.9%。越南出口不好，对我们而言并不一定是好事，越南出口下降将导致其从珠三角的中间产品进口也下降。广州目前的三大支柱产业，汽车制造业、电子产品、石油化工制造业，除了新能源汽车增长较快外，总体都处于周期性增长放缓阶段。特别是在消费放缓的情况下，一些准备向外地转移的产业中，不少企业面临库存增加风险，扩大投资、升级设备等意愿降低，无形之中拖慢了产业升级和产业转移的步伐。

为此，坚持推进“腾笼换鸟”，需要新的行动方案，应避免一些基层政府出于短期绩效考量阻碍产业转移，并形成对市场主体的有效激励。以加快自身产业升级为本，同时把握好RCEP落地实施的机遇，引导传统的劳动密集型产业有序向国内和东南亚等其他地区转移，与这些地区和国家深化分工，加强供应链合作。

▎广东省市合力推进纺织服装产业有序转移。图为广清纺织服装产业有序转移园。（来源：南方+）

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如何以包容性城市化释放有效需求？

广州的包容性是大家公认的，体现在城市发展的方方面面。比如，消费的包容性。我访谈过多位网约车司机。广州的网约车司机基本是从外地来的。当我问到“您喜欢广州什么”的时候，许多司机都会回答“生活方便，物价低，选择多”。无论什么收入水平，在广州大抵都能找到相应的消费供给。在这里，找得到24小时无人服务的便利店，找得到有机食品超市，也找得到街头巷尾手推的水果摊。发展的包容性，在广州也很突出。广州是许多打工人心里的“机遇之城”，除了平均房价在一线城市中最低，广州的制造业、服务业门类齐全，给不同教育水平的劳动者和各类人才提供了大量的就业机会。

“工业化创造供给，城镇化创造需求”。前面谈到持续的科创需要市场的支撑。从宏观数据看，1-2月，广州的固定资产投资扭转了前一年的负增长态势，实现同比增长5.6%，但消费仍然较为疲软，1-2月社会消费品零售总额同比增长仅2%，远低于疫情前增长水平。消费需求受到就业和收入预期下降的影响，居民预防性储蓄动机增强，住户存款余额仍然保持较高的增速2月同比增速为18.8%，高于全国今年第一季度的均值。未来广州如何释放有效需求？通过破解“半城市化”，广州将释放巨大的有效需求。

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以破解“半城市化”释放有效需求

一是破解空间的半城市化问题，主要是通过有效推进城中村的更新改造。广州有270多个城中村，占全市土地面积7%。广州的平均房价低，与广州存在大量城中村有很大关系，这是广州城市包容性的一面，但是也要看到大量城中村的存在制约了城市质量的提升：一些城中村仍然是脏乱差，一些城中村管理失序，社会矛盾容易被激化。在年初全市高质量发展大会上，广州已明确提出了“2023年要坚持‘拆、治、兴’并举，改造升级127个城中村”。通过有效推进城中村的改造升级，可以拉动巨大的投资需求。

二是破解人口的半城市化，主要是通过推动非本地非城镇户籍的常住人口基本公共服务的均等化。2021年末，广州市常住人口1881.06万人，城镇户籍人口占常住人口的比例仅为43.4%，是常住人口城镇化率的一半水平。另外，疫情前城中村外来人口有近500万，约占全市来穗人口1/2，占全市人口比重约1/3。推动常住外来人口的基本公共服务待遇市民化，将释放巨大的消费需求。

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打造包容性的创业、创新、生活和居住环境

广州提出分类推进城中村改造的思路很好。对承载产业功能的城中村，可以通过费用补偿、升级置换、集体搬迁等灵活方式妥善解决居民和企业因此产生的成本问题。对长期租住在城中村的常住人口，可纳入租购并举的保障性住房政策覆盖范围。可以考虑把处置房地产企业债务与城中村改造结合起来。可以由政府合理出资买下因债务出让的房地产项目，纳入政府公租房体系，然后在自愿参与的原则下探索试验“以房易房”的做法。

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打造对外来人口更具包容性普惠性的公共服务体系

继续加大主要“投资于人”的公共服务财政支出比重，加快教育、医疗、社保等基本公共服务均等化进程。基层政府由“行政末梢”转变为“服务终端”，逐步为城中村常住外来人口提供基本公共服务的市民待遇。另外，需要适应灵活就业人员快速增加的趋势，优化公共就业服务的供给。

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如何实现营商环境的集成优化？

从市场主体的角度看高质量发展，营商环境的考量是在第一位的。广州优化营商环境已经有了5.0版本，一些区已经出台6.0版本，政府在“准入又准营”上做得更快更好。在2022年度全国万家民企评营商环境调查中，广州位列全国前十，并且是全国营商环境最佳口碑城市。但如果对标全球顶尖城市，广州营商环境的系统提升与集成优化仍有很大空间。

▎图源：全国工商联

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保持政策延续性和稳定性

稳定企业尤其民营企业的预期和信心，除了强有力的人身权、财产权的法律保障外，关键是要兑现政府对企业的承诺。吸取其他地方的经验教训，要完善新官认旧账的机制，在营商环境考核中，加大对不守诺行为的考核。

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打造国企民企政策中性的营商环境

一是加强对国企与民企同等对待的社会信用体系和法治环境建设。二是保障民企和中小企业平等获得金融资源。三是深化地方国资国企改革，加快退出竞争性领域，给民企更大发展空间。四是公共投资、公共消费包括政府采购要更加包容民企和中小微企业，尤其是加大对后者的采购比重。

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进一步推进政府自身改革

最重要是坚持可持续发展导向，核心是进一步理顺政府与市场、政府与社会关系，把能放给企业和社会的权力下放。政府职能的重心应放在着力提高中长期规划的科学性和有效性、打造公平竞争的市场环境、强化公共服务等“软基建”以及维护社会安全稳定上。

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如何以高水平开放推进高质量发展？

从历史看，广州的发展是开放推动的，开放是“千年商都”的历史文化基因。今天，“再造一个新广州”，仍要乘开放的东风。未来，通过更高水平的内外开放，广州迈向高质量发展的空间和动力将更大。

▎图源：网络

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以高水平开放促进自主创新

避免用“自主”封闭了自己，特别要防范某些地方过度强调本土替代进而规避市场竞争的做法。大国凭借市场规模优势强推供应链本土化，并不符合国际贸易的比较优势原则，且赢者通吃容易没朋友，长期看不可持续。全球和区域基础设施互联互通是为了打造更联通、更高效的一体化大市场，如果供应链都本土化、内部化，许多跨境互联互通的基础设施投资就不知道何时能收回，债务陷阱就可能成了真的陷阱。最重要的是，需要通过更大的开放来培育企业家精神，避免封闭麻痹、损害了企业家的创新、开拓精神。

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以高水平开放推动内外市场一体化

对外，对标高标准经贸规则，加快推动规则、规制、管理、标准与国际对接。广州正刮起一阵新的对外开放之风。前不久，新加坡总理李显龙、法国总统马克龙先后到广州，总书记还在广州接待了马克龙总统。紧接着，广交会盛大开幕。广交会是“中国第一展”，曾创下为全国创汇占比达50%（1972年）的历史记录。应趁热打铁，鼓励和引导企业积极与东盟、欧盟等大湾区主要贸易伙伴国家拓展合作。2021年,广州前五大贸易伙伴依次为东盟、欧盟、美国、日本和非洲，占比分别是16.3%、15.6%、10.9%、8.8%和7.8%。GIG研究团队在郑永年教授主持下正在开展潜在的中国-东盟共同市场研究，未来广州在这一块可以发挥自身优势先行先试。

▎图源：央视新闻

对内，率先推动区域市场一体化，加快打通粤港澳大湾区一体化市场的堵点、痛点。推进规则衔接机制对接，促进货物、服务、资本、人员、技术、数据等资源要素的自由流动和优化配置。

利用好南沙平台。南沙正率先对标CPTPP、DEPA等高水平经贸规则，加大将中国规则、标准推向世界的压力测试。在南沙试验成功后，以点带面，再逐步扩散到整个大湾区，形成大湾区内统一且与国际全面接轨的规则体系。

▎图源：南沙政务服务中心

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打造开放型组织

实现高质量发展，需要以高水平的开放推动组织创新、组织再造工程。

推进政府机构的开放。比如，一些特定职能通过设立法定机构的形式向社会开放、甚至向国际开放，引进专业人才。同时，持续深入推进政府政务公开、财政公开等透明度工程。

推进企业的开放。这是市场细胞的再造。广州有许多很好的企业，现在正在冲世界一流企业。改革开放40多年的一条重要经验是企业通过开放，在“干中学”，通过”干中学“来攀爬价值链的“微笑曲线”。大企业如果什么都自己造，不仅社会分工难以深化，而且企业管理协调成本终将膨胀到吞掉可能节约的市场交易成本，最终整体效率和效益大打折扣。企业要做大做强，最终还是要靠开放。

推进高校、科研院所、智库以及各类社会机构的开放。对这些机构来说，思想的交流、碰撞是产生思想和原创所必须的，所以更加需要开放学习。

▎全球湾区主要城市及我国部分城市人均GDP（数据来源：根据统计数据整理所得。）

对标全球湾区主要城市，广州仍有很长的路要赶。面向未来，希望广州，以及我们立足广州的智库，把握住历史的趋势与机遇，共同使这座老城市焕发出新的活力，发展得越来越好。

往期回顾

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广州粤港澳大湾区研究院是“民间性质、官方支持、非营利性”的研究机构。研究院秉承独立、客观、有效的核心价值理念，汇聚海内外具有“国际视野，中国情怀”的学者和实践者，扎根真实世界，积极回应转型中国的重大政治、经济与社会问题，致力于知识创新和专业的政策研究，为政府、企业和社会组织提供政策咨询和解决方案。