“土地财政”，被撞了一下腰

一石激起千层浪。6月4日，财政部在官网公布的一份文件提及，土地出让金将划转税务部门征收，瞬间引发热议。

由于土地出让金是地方财政的重要来源，之前都是由地方收缴并使用的，这个文件，令外界一度误以为，“卖地”收入上缴国家了，不再归属地方，地方“土地财政”模式终结了。

但实际上，这份文件改变的只是土地出让金的征收方式，而对分配比例、资金使用没有影响；但其缴纳、使用流程将得到更多监管，比如规范房企拖欠、缓交土地出让金的行为。

至于说这份文件将改变多年来的“土地财政”，以及与此有关的高地价、高房价问题，显然是过度解读了。 

 收支两条线

这份文件全称为《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（下称《通知》），出炉缘由，本是落实此前的机构改革方案。

2018年3月，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，要求将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。

《通知》之所以会引发议论，主要是文件中涉及到了颇为敏感的“土地出让金”。数据显示，2020年全国土地出让金收入为8.4万亿元，是地方政府性基金收入的主要部分。

在当下实际的征缴过程中，土地出让金多是由由地方财政部门负责征收管理，由市、县国土资源管理部门负责具体征收；而《通知》提出，土地出让金划转到税务部门征收，则是实现财政四本账征收口归一的措施。

从使用用途来看，土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。这些支出都是地方事项。

一名地方财政人士表示，在现有的财政体制下，土地出让金作为一种“非税收入”,不管由哪个部门征收，还是属于地方财政收入，而不会划归中央收入；另一位税务系统人士表示，无论哪个税种，税务部门只负责征收，没有权利支配。

也就是说，《通知》改变的只是征收，征收机关、征收方式发生了变化，而资金的使用、调配并未变。

《通知》的第八条也明确：除本通知规定外，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。

多位财税人士认为，土地出让金划转税务部门，将会进一步强化地方政府收入的透明化。

有些人将土地出让金划税收缴，与房地产税征收挂钩。但上述人士指出，不能将《通知》的内容与房地产税划等号，土地出让金是一定期限内的国有土地使用权出让的租金收入，谁使用向谁收取，与房地产税可以并行。

 规范“卖地”乱象

长期以来，土地出让金是地方政府的重要收入来源，一些城市高度依赖卖地收入，地方有土地整备、卖高价地的冲动；而由于土地为国有，地方成为土地的唯一供给方，房企只能在此规则下拿地。在竞争激烈、“活下去”的市场中，哪怕没有什么利润也要拿。

中原地产统计，近期18个城市两集中出让的土地，共收土地出让金8083亿，楼面地价同比上涨了10％。

《通知》出炉后，人们最关注的是对地价和房价的影响。中原地产首席分析师张大伟认为，土地出让金划税征收，对土地市场和房价基本没什么影响。

平安证券研报中指出，现有政策框架下，土地出让金为地方“自收自支”，部分地方依赖土地财政过度扩张。而本次土地出让收入纳入税务部门征收后，若后续类似税收收入监管，土地出让收支预算管理或进一步规范，中期或抑制地方政府借助土地资源无序举债、扩张的行为。

一名地方政府官员认为，目前很多城市房价上涨盲目，已远超人口、产业数十年发展，过度向未来透支。其中关键因素在于地方政府对土地财政收入过度依赖。 

同时，在当前卖地模式中存在一些乱象。比如一些地方政府的城投公司在一级市场购地后，地方政府会给平台公司返还土地出让金，导致资金空转，拉高了地方债务水平。

一名业内人士表示，这种现象很常见。比如说华中的某新一线城市，该市龙头城投企业甚至去年销售额位列全市第二。

该人士指出，由于存在返还土地出让金的现象，很多城投公司会自挂自摘抬高地价，玩起左手倒右手的把戏。这种不规范的资金空转行为在为腐败营造土壤的同时，增加了地方的负债风险。

前述业内人士认为， 在土地出让金归税务部门征缴之后，如果政府还要将土地出让收入返还到城投公司，则需要设立合理的政府性基金支出，并需要财政部门与税务部门协调，这增加了调配难度，因而不规范的土地出让金资金使用状况会因此减少。

此外，由于税务部门比现有收缴部门征缴能力更强，延迟、拖欠支付土地出让金将进一步规范；结合最新的集中供地政策，可能会对房企资金端及拿地方式产生影响。

整体而言，《通知》让土地收入更加透明，中央对地方收入掌控度更全面，也将引导地方政府“降杠杆”，合理规划出让金用途。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉也认为，土地出让金划税收缴后，未来地方政府经营城市、无限度举债、搞政绩工程、过度依赖“土地财政”等，都会缓减。也有助于政府从经济建设型政府，向公共服务型转变。

📖往期推荐