重大变动！市委书记不再兼任这重要一职务，为什么？
市县两级的党委、人大主要负责人分设，将成主流
作者 | 吉翔 南风窗长三角研究院特约研究员
编辑 | 赖镇桃
继各地县委书记与县人大常委会主任分设之后，设区市的市委书记也通常不再兼任人大常委会主任。种种迹象表明，市、县两级的党委、人大主要负责人分设，将成为主流。
随着苏州市“两会”4月2日顺利闭幕，李亚平当选苏州市人大常委会主任，江苏除副省级城市南京外的12个地级市两会已全部召开完毕。
其中有8个，也就是2/3的地级市委书记没有兼任市人大常委会主任。而在之前，各地级市市委书记通常都兼任该市人大负责人。
4月2日，苏州市十七届人大一次会议选举产生了新一届市政府领导班子
还有年初，辽宁14个设区市“两会”过后，同样出现了大部分市委书记不兼任市人大常委会主任的情况，比例达到了6/7。
事实上，江苏、辽宁并非此中先锋。
有媒体在2014年时统计发现，当时，所辖地级市市委书记全都不兼市人大主任的省份已达17个，占31个省份的一半以上，另有13个省份兼任和分设的情况并存，只有山东一省的市委书记仍然兼任人大主任。
而如今，哪怕是曾经最“极端”的山东，除济南和青岛外的14个地级市，市委书记和人大主任分设和不分设的比例，也已达到了8:6。
可以说，市委书记不再兼任人大主任不是渐成惯例，而是已经蔚然成风。
通常，人们习惯将地方权力架构统称为“四套班子”，也就是党委、人大、政府和政协。
党的十五大之后，党委主要领导兼任同级人大主任曾非常普遍，但目前来看，除了省级层面以及一些副省级城市多由党委书记兼任人大主任，市、县两级的党委书记和人大主任普遍重回分设。
现象背后，体现出怎样的探索和转变？
因疫情两度推迟的苏州市“两会”日前落幕，曾任苏州市市长、后改任苏州市人大常委会党组书记的李亚平，当选苏州市人大常委会主任。
据统计，今年2月以来，徐州、镇江、泰州、盐城、宿迁、扬州等地均选出了新的人大常委会主任，其中，此前兼任人大主任的镇江市委书记马明龙、宿迁市委书记王昊，不再兼任市人大主任；2021年夏天新上任的泰州市委书记朱立凡、常州市委书记陈金虎、扬州市委书记张宝娟也没有兼任市人大常委会主任一职。
值得一提的是，各地此前的官方报道中，朱立凡、陈金虎和张宝娟都曾以市委书记、市人大常委会党组书记的身份出现过。按照惯例，他们经过选举当选为人大常委会主任本应是“水到渠成”。
据江南智造总局梳理，江苏省内，目前仅无锡市委书记杜小刚、南通市委书记王晖、连云港市委书记方伟、淮安市委书记陈之常，还兼任着当地的市人大常委会主任。
而在之前，江苏除南京、苏州等城市之外，基本都是由市委书记兼任该市人大主任。
与江苏类似的是，辽宁各地级市之前也有市委书记兼任市人大主任的传统。但今年年初以来，除了葫芦岛市、朝阳市，其他地级市的市委书记也已不再兼任市人大常委会主任一职。
市委书记与市人大常委会负责人分设的探索，此前早已展开。比如江苏的近邻浙江，11个设区市，已实现了市委书记、人大主任分设的全覆盖。
注：白色区域：全省域所有设区市（州）的党委书记、人大主任都分设；
蓝色区域：省内还有部分设区市的市委书记兼任人大主任
中国青年报2014年的一篇报道称，陕西省在2007年就开始在县一级的换届中，尝试党委和人大“一把手”分离，也就是党委书记不再兼任同级人大常委会主任。
2011年，四川和湖北在市、县、乡的换届中，也开始尝试分设。
2014年，有媒体统计得出，所辖地级市市委书记全都不兼任市人大主任的省份有17个。
到了今天，全国已有25个省市，取消下辖地级市书记、主任的“一肩挑”，仅有6省存在书记兼任人大负责人的情况。
如今来看，江苏、辽宁等省份尽管仍为兼任和分设并存，但兼任的比例已经大幅缩小。即使是当时最为“极端”的山东省，实行分设的地级市数量也已经开始高于兼任。
既然人大常委会主任逐渐不再由党委书记来兼任，那么这一职务的人选多由哪一类官员出任？
江南智造总局统计发现，不少是由该市政协主席平级调动而来。
以江苏为例，新任徐州市人大常委会主任王安顺，此前系徐州市政协主席；
常州市人大常委会主任白云萍，同样是由市政协主席转岗而来；
镇江市人大常委会主任李健，2021年初由镇江市委副书记转任镇江市政协主席，一年后又转赴人大任职；
宿迁市人大常委会主任王益，更是在担任了宿迁市政协主席五年后，转赴市人大出任“一把手”。
江苏之外，辽宁大连市人大常委会主任王启尧、广东东莞市人大常委会主任骆招群、浙江衢州市人大常委会主任吴国升等任人，也都是由市政协主席转赴人大的。
可以看出，人大、政协干部之间的流动并不罕见。
另一个较为明显的特征是，专职出任市人大常委会主任的官员，不少都有在政法或纪检系统任职的背景。
比如，
新任泰州市人大常委会主任张余松，早年曾担任泰州市纪委副书记十年，升任泰州市委常委后兼任过市委政法委书记；
扬州市人大常委会主任孔令俊，曾任扬州市委副书记、政法委书记；
还有王荣，今年2月底在盐城市委常委、政法委书记任上，就地履新盐城市人大常委会主任、党组书记。
江苏泰州市六届人大一次会议圆满完成各项议程，于2月27日下午胜利闭幕
浙江11市中，有4市的人大主任都是由政法委书记转任。
湖州市人大常委会主任、党组书记孙贤龙，2019年由嘉兴市委副书记、政法委书记跨市履新湖州；
温州市人大常委会主任葛益平与之类似，由台州市委副书记、政法委书记调温州任职。
还有金华市人大常委会主任陈玲玲，此前系金华市委副书记、政法委书记；
丽水市人大常委会主任李锋，更是曾在丽水、衢州两市都担任过市委副书记、政法委书记。
为何如此？首先要知道，人民代表大会制度是中国的根本政治制度，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。
按照规定，人大有权对政府出台的地方性法规等规范性文件是否符合宪法和法律规定进行审查，行使监督权。曾在政法系统历练过的官员，往往被认为法治思维较强，主持人大常委会工作，有其专业背景和基础。
相比之下，内部由上而下流动，也就是从省级人大常委会下派到市级人大主持工作的，反而不多见。
这样的案例有，曾任广东省人大财政经济委员会副主任委员、广东省人大常委会预算工作委员会主任的潘江，于2021年11月由省人大调珠海市人大任职，2022年初正式当选珠海市人大常委会主任。
市委书记、市人大常委会主任的分设，与其说是变革，不如说是传统的回归。
地方人大设立以来，市、县党委书记与同级人大常委会主任一直是分设的。
不过，从2000年起，一些地方认为市、县党委书记兼任人大常委会主任有利于加强领导、有利于提高决策效率，于是由党委书记兼任人大常委会主任渐成大势，迅速发展。
但近期，市县两级人大主任进一步实行分设，一方面是为地方党委书记“松绑”，另一方面也有利于人大更充分地行使好监督权、决定权、任免权，确保重大决策落到实处。
中共中央党校教授王贵秀2005年曾在《人大研究》杂志发文，专门讨论党委书记和人大常委会主任“普遍兼职”的现象，可谓入木三分，观点依然不过时。
当时，党委书记兼任人大常委会主任的模式正处高峰，被认为提升了人大的规格和地位，能充分地发挥人大的职能，王贵秀却不这么看。
他认为，党委与人大、党委书记与人大常委会主任，是两种具有不同性质和职能的组织和角色，所遵循和运用的规则有别，而且在党委与人大、党委书记与人大常委会主任之间具有相互制约和监督的关系。党委对人大要实施党的监督，而人大对党组织和党员要实施国家的法律监督。
浙江省宁波市三江口老外滩建筑群都市风光
“一旦兼职由一人承担和扮演，那就会在最关键的环节上使权力制约化为乌有，因为同一个人自己对自己是谈不上监督的。”王贵秀在文中称。
而从工作之繁重来看，党委书记和人大主任都是实职，所担负的都是异常繁重的、须臾不可虚位或缺位的实质性工作。即使是一个年富力强、才华横溢和悟性超群的人，全身心地扑在其中任何一个领导职务上，也不见得取得令人满意的一流政绩，何况兼职。
因此，党委书记和人大常委会主任由掀起“兼任风潮”再回归分设，除了可以让地方党委书记能够更加聚精会神地抓一个地方的全面工作，管大事、作决策，骨子里更是法治的一种进步。
END
作者 | 吉 翔
编辑 | 赖镇桃
排版 | Danielle
图片 | 部分来源于网络
关注公众号
未经授权禁止转载，欢迎转发至朋友圈
商务合作：
0510-88102725
18925369074（微信同号）
投递简历：
nfccsjhr@163.com
推荐阅读
滑动查看更多
南风窗长三角研究院专注于长三角城市群、区域经济、产业规划、城市营商环境的研究与观察，在中央权威政策解读、政商学媒“四维一体”资源对接、区域发展战略第三方咨询和城市及园区品牌传播等领域，为政府、企业和社会机构提供一流的智库服务。
『江南智造总局』为研究院官方微信公众号。
点击在看分享您的新“智识”