吴桐 王瑞剑 | “检察一体”源流考
作 者 简 介
吴桐，北京大学法学院博士研究生。
王瑞剑，北京大学法学院博士研究生。
内容摘要：在比较法上，检察一体存在组织原理和司法指令两个发展维度。以法德为代表的大陆法系检察制度和以日本为代表的东亚检察制度，检察一体均经历了“相对去政治化”“司法化转型”“区分检察行政工作与检察司法工作”三个阶段。总结检察一体的源与流可以看出，检察一体是以检察官独立为基础，检察一体与检察官独立的矛盾不表现为上级检察官的个体指令与办案检察官独立地位之间的矛盾，而是办案检察官的独立判断与整体检察官的履职标准之间的矛盾，后者可以通过检察官客观义务和检察职业伦理来予以协调。
关键词：检察一体；上命下从；检察官职业伦理；检察官客观义务
DOI：10.19563/j.cnki.sdfx.2022.02.004
一、问题的提出
无论是从我国检察机关发展历程的纵向视角，还是域外各国检察制度的横向比较视角来看，检察一体都是检察机关的基本组织原理，对外独立、对内一体是检察机关的基本组织形态。不过，除行政意义上的组织架构外，当前我国检察理论研究更多是从“上命下从”的检察指令关系出发，论证检察上级指挥、监督下级司法工作做法的正当性。原因在于，我国检察理论界对检察机关的“行政属性与司法属性”以及“检察一体与检察官独立”这两组概念的认识和运用，存在一定泛化，这种泛化导致学界对检察一体的规范内涵和预设功能等问题的讨论不尽充分，将检察一体视为所有“上命下从”行为的正当性依据。虽然检察机关的行政属性能够为检察一体提供某种正当性，但检察机关的司法属性也会为检察一体设定限制条件。当前学界往往过于看重检察一体的授权功能，忽视其行为界限。然而，即使检察机关的双重属性能够同时承载检察一体和检察独立，也必然会面临当两者产生冲突时应如何协调的问题。
对于上述两个问题，目前学界的讨论主要着眼于如何有效规制“上级指令权”。如有学者从实体规制层面提出了上级指令权的两条底线，即不得违反法律规定（法律底线）、不得造成冤假错案（错误底线）。也有学者从程序性规制的角度提出检察指令应当以书面附理由的形式发布并记录在案。上述针对“检察指令权”的规制方案虽然合理但过于抽象和底线化。当上级基于检察指令权向下级发布违反法律规定、明显错误的指令或者不通过书面形式发布指令时，这在本质上已经超越了检察一体和检察独立的冲突，属于检察权行使的合法性问题。检察一体的特殊性在于，其作为行政组织原则的同时，通常附带了司法意义上的指令权能。尤其是在我国刑事诉讼中，检察一体的模糊性使其往往充当着所有“上命下从”行为的正当性依据。研究者希望通过域外国家的检察一体理论来论证我国检察机关的“一体化领导”具有法理上的正当性。然而，这是否正确理解了检察一体的理论本意和预设功能，检察一体究竟是上级检察机关和下级检察机关的“一体”还是不同职级检察官的“一体”，这些问题都有待进一步探讨。
要解答上述问题，需要回溯到检察一体的概念原意与制度本源，在大陆法系的历史源流中探寻论证依据。当前学界围绕检察一体的研究对域外国家，尤其是大陆法系国家检察一体的发展历程和实质内容缺乏充分了解。为此，本文针对性选取了德日两国作为比较研究的核心对象，并兼顾法国、韩国以及我国台湾地区有关检察一体的发展，通过梳理检察一体的发展历程总结检察一体的“源”与“流”，从而为我国相关问题的探讨提供参照与借鉴。
二、检察一体在大陆法系的起源
检察一体在大陆法系的起源经历了两个阶段，分别是在法国的形成和在德国的发展。现代检察制度是法国大革命的产物，检察官又被称为“革命之子”。法国的检察机关可以追溯至中世纪，并在数百年的历史里初步建立了检察一体的行政组织形式。德国在19世纪中叶以法国为师，在柏林首次建立现代意义上的检察制度，并在其后完成现代化转型。二者制度发展同源，是不同时期下检察一体的表现形式。相较于法国，德国检察一体伴随着职权主义刑事司法体系的传播在影响力上更胜一筹，因而本部分将以德国检察一体作为论述检察一体起源的核心。同时，为保证历史源流梳理上的完整性，将一并概述检察一体在法国的形成。
（一）检察一体在法国的产生
在中世纪的法国，刑事程序长久以来为私人追诉所占据，只有在个别涉及国王利益的例外情形下，如与国王财政事务有关的罚款、没收等事项，才允许国王代理人（procureurs du roi）的介入。随着这类情况的增多，国王代理人的数量也在持续增长，在各个法院都存在相应的国王代理人。为了更好地服务国王利益，最初的国王代理人基本是按照科层制的行政体系建立的。设在最高法院的代理人被称为总代理人（procureur général），管理设在下级法院的所有代理人。此时的国王代理人尽管可以介入刑事程序，但并不享有刑事追诉的权力，无法对程序运行产生直接影响，更多发挥的是监督法律实施、守护公共秩序作用。在这之后，王权和国会之间就权力分配问题进行了百余年的争论，最终国王代理人争取到了一项重要权力——在司法进程中向法院传递国王命令。正是基于这项权力，国王代理人得以正式介入司法程序，尤其是刑事司法程序，在实质意义上能与法院形成抗衡之势。自此，国王代理人被视为司法程序中的“公共一方”，在法院面前代表公共利益，获得公共事务负责人（ministère public）的称号。
在法国检察机关的产生过程中，最为关键的时间节点当属1789年的法国大革命。在刑事诉讼层面上，大革命取缔了秘密的纠问制诉讼而代之以陪审法庭主导的公开、言词程序。在此大背景下，传统的国王代理人不仅在名称上有所更换，职能也得到了重新界定。1790年颁布的《法院组织法》第七章第1条规定公共事务负责人是司法领域中行政权的代表人，具有国王全权代表的称号。其功能在于，监督判决作出过程中法律的实施，并执行相应的判决。该章第2条规定，国王全权代表尽管并非公诉人，但对于所有的刑事司法行为都应确保其符合形式要求，保证其符合现行法律。1800年公共事务负责人获得了公诉职能，这标志着法国出现了现代意义上的检察机关。
从上述发展过程可以看出，法国检察制度自诞生之初就具有鲜明的行政性，其奉行严格的科层制，“驻上诉法院检察官的直属上级为驻上诉法院总检察长，而驻司法法院的助理检察官或者代理检察官的直属上级为驻司法法院的共和国检察官，检察系统的最高首长为司法部部长。”法国的检察院体系表现为司法部长领导下的等级化金字塔结构，司法部管理着所有检察人员。在具体任命上，与法官不同，法国检察官的任命程序完全以司法部为主导，驻上诉法院检察长可以根据自身的需要来组织内部机构，检察官都由上级任命，工作都由上级来衡量。总检察长对所有下级检察人员都享有监督权，可以向下级传递特定指示或向司法部长报告不良情形。在职能行使上，所有下级检察人员在一定程度上都被视为总检察长的代表，因而检察人员不会被特定化，职能可以相互移转。诸如此类组织形式上的特征，意味着法国检察机关自产生之初即按照检察一体的方式运行，检察官的独立性受到行政权的限制。
（二）德国检察一体的政治化雏形
德国在19世纪中叶以法国为师，在柏林首次建立了现代意义上的检察制度。这一制度的引入在德国并不存在多少障碍，早在15世纪，德国境内的勃兰登堡－普鲁士地区便已存在“司库”（Fiskalat）一职，负责起诉工作，以保障领主的经济利益。在当时，为了更有效率地完成起诉工作，司库受到严格的行政化管理，并直面官僚体系下科层制的限制。以至于其后引入的检察制度，与其说是法国大革命的产物，倒不如说只是名称上的更迭。由于德国原本就存在司库制度，因此，检察制度在一开始也是按照行政化的方式加以组织，从而出现检察一体化的雏形。德国的检察一体（Einheit der Staatsanwaltschaft）强调检察官的统一性和不可分割性，包含指示权（Weisungsrecht）、职权的转移和替代（Devolution und Substitution）、下级检察官的自主性（Selbstaändigkeit）以及上级检察官的领导属性。
最初的检察一体化，尽管在总体趋势上保持一致，但在德国境内的各个君主国仍呈现出不同做法。例如，在普鲁士王国，国民议会虽然参照法国引入了现代意义上的刑事司法程序，但对于检察机关的职能仍持保留态度。检察官无法如法官般实质参与审前程序，更无法监督法官，只是作为形式上的公诉人和法律监督者。不过，在改革初期，普鲁士王国便设置了包括检察总长、州高等检察官、地方检察官和基层检察官在内的一整套官僚体系，并尤为强调下级对上级检察官、检察总长对司法部的从属性，这为后续检察一体化发展埋下了伏笔。再如，在巴伐利亚王国，立法明确规定，检察机关作为政府监督司法领域、诉讼程序的代理人，需要设置于王国境内所有的法院，形成了与普鲁士王国颇为相似的组织体系。不过，在诉讼程序中，检察机关依旧未能撼动强职权体制下的法院，只是分担了部分的公诉职能。同样，在汉诺威王国，检察机关的组织体系与前两个王国基本一致，特别之处在于检察机关职能的扩张。在轻罪案件中，汉诺威检察官在审前调查结束之后方可介入，接续完成形式上的公诉；而在重罪案件中，检察官却能领导警察开展事实调查、独占公诉职能。针对同一问题，萨克森王国采取了限定于特定罪名的改革方案：只有在特定罪名下，检察机关方可介入调查并独占公诉职能，提供了另一种改革思路。前述主要王国就检察机关组织体系和诉讼职能的安排，极大地影响了德国范围内的其他王国，相关立法在19世纪中叶持续涌现。
德国范围内各王国的改革方案，为考察检察一体化的兴起提供了重要的样本。总结来看，1846—1871年间在德国出现的检察一体化，可以用“政治化雏形”加以概括，具体表现在如下三点：其一，检察一体化的出现虽然契合了普通民众改革纠问式刑事司法程序的需求，但本质上仍是当权者抑或君主推动的结果，目的在于重新夺取对刑事司法程序的控制。而且，就后续改革的具体方案来看，检察机关的组织体系、职能安排都以有利于当权者利益、便于专制管理为目标，政治化色彩较为浓厚。其二，检察机关在刑事诉讼中尚不具备基本的诉讼主体资格，主要扮演的还是制约法官权力的角色。不过，检察机关职能大为受限，在大部分地区只能发挥象征性、形式化的制约作用，未能充分发挥出检察一体化的组织优势，因而尚处在制度雏形阶段。其三，由于嫁接传统已有的“司库人员”，检察机关在组织的一体化建制上不存在多少障碍，关键在于行政权的控制。基于政治化的导向，这一阶段的检察机关受到外部行政权的强烈干预，一体化的建制主要是出于方便当权者控制的考虑。
（三）德国检察一体的司法化转型
1871年，普鲁士统一了德意志帝国。统一的国家意味着统一的立法，自建国以来，相关的立法进程便如火如荼展开，目的在于尽可能地实现各联邦州法律制度的一致性。对于检察一体而言，最为关键的立法无疑是1877年颁行的《帝国司法法》（Reichsjustizgesetze）。《帝国司法法》是诸多法案的汇总，其中涉及检察机关的有《法院组织法》（Gerichtsverfassungsgesetz）和《刑事诉讼法》（Strafprozessordnung），这两部法案一直沿用至今。由于存在既往大量学术讨论，当时对于检察机关的存续以及如何建制已不存在多少争议，关键问题在于如何有效地落实检察机关的相关职能。
在《法院组织法》起草过程中，涉及检察机关的内容主要包括检察机关的组织体系及其在刑事诉讼程序中的职责。针对组织体系问题，相关立法草案区分了外部组织体系和内部组织体系。外部组织体系要求，所有层级的法院需要设置相应的检察机关，实现机构上的一一对应；内部组织体系要求，检察机关需要保持一体化的组织体系，遵循行政化的管理模式，实现联邦到各州的一体化格局。就检察机关在刑事程序中的职能，相关立法草案规定了检察机关相对于法官的独立性，并赋予其在特定轻微犯罪（Ordnungsstrafe）案件中领导警察开展侦查的权力。对此，立法者作出专门讨论，一体化的检察机关是否相比于法官而言更有助于领导警察开展侦查活动，需要在后续的司法实践中观察其实施效果。
在《刑事诉讼法》的立法过程中，涉及检察机关的内容主要是检察机关在刑事程序中的职能问题。其中，最为重要的立法在于明确检察机关的公诉职能，并赋予检察机关公诉独占权（Anklagemonopol），从而摆脱传统控审不分的局面。不过，由于当时的检察一体催生检察机关对政府强烈的从属性，在后续草案审议过程中立法者还加入了对起诉独占权的限制，相当于规定了若干例外情形，从而对行政权力的渗透稍有制约。另外，检察一体的组织体系还助力检察机关获得了刑事判决的执行权，这在当时的司法实践中已被证明运行良好。
作为德国统一以来的首部法案，《帝国司法法》在联邦政府成立初期的确发挥了不可或缺的作用。以《法院组织法》和《刑事诉讼法》为核心的《帝国司法法》为德意志帝国一举建立了统一的刑事程序。更为重要的是，经由《帝国司法法》创设的制度框架对检察一体的后续发展产生了重大影响。自1877年开始到魏玛共和国结束，相关改革都围绕着扩大检察机关在刑事程序中的权力展开。例如，打破法定原则以赋予检察机关更大的裁量权、赋予检察机关更大的上诉空间等，最终检察机关基于一体化的有利格局获得审前程序的主导权，得以全面领导刑事警察开展侦查活动。
总的来看，以1877年统一法案的出现为节点，这一阶段的检察一体可以用诉讼化转型加以概括，具体表现为如下三点：其一，不同于前一阶段的政治化背景，这一阶段的检察一体呈现出鲜明的诉讼化色彩。其二，自《帝国司法法》以来，检察机关凭借其一体化的组织体系顺利介入审前程序，在部分案件中引导侦查，其后经过若干改革更是主导审前程序，获得实质意义上的公诉职能。在这一时期，检察一体开始与公诉职能、主导侦查职能相结合，呈现出行政与司法共存的一体两面状态。其三，尽管检察机关仍受到外部行政权的强烈干预，但已有相关讨论对此加以反思，主张检察机关的法官化、独立化，在部分州甚至出现了由法官临时代理检察官的做法。此类讨论及相关实践，都在一定程度上缓解了检察一体的政治化属性。
（四）德国检察一体与检察官客观义务的融合
在德国纳粹统治的十余年间，德意志帝国的法治基础基本被消灭殆尽，沦为“警察国家”，直到战败后方才退出历史舞台。新建立的联邦德国（西德）于百废待兴之时颁行统一法案（Vereinheitlichungsgesetz），重拾1877年《帝国司法法》创设的法治框架，其中便包括与检察机关密切相关的《法院组织法》和《刑事诉讼法》。沿循这一传统轨迹，德国在迄今为止长达70年的法治发展进程中，对检察机关采取了诸多改革措施。
其一，检察机关由于在20世纪后半叶的德国饱受公众诟病、声誉大为受损，检察机关在法律职业的整体评价中长年垫底。对检察机关的声讨充斥战后的德国社会，改革者开始反思检察一体的正当性，着手挽救检察机关的整体声誉。以往的检察一体，结合不受限制的法定起诉原则和外部行政干预，被视为检察制度“原罪”的根源。基于此，这一阶段的改革者直面这两大根本性因素，对其内部权力与外部权力安排进行双管齐下式的调整。就内部而言，改革者在后续近半个世纪的修法进程中，持续推动起诉法定原则的变革，赋予检察机关在起诉上更大的裁量空间，从而确保公诉行为能兼顾更多的利益需求；就外部而言，如何削弱外部权力的不当干预，缓解旧有的“政治机关”色彩，进一步强化司法属性，同样是这一时期改革的重点。两种改革趋势不仅仅是制度层面的更迭，更为重要的是对正当性的重新审视。可以说，传统的检察一体主要针对如何实现当权者利益，如何有效参与诉讼。当下，通过抵御外部干预、强化内部权力，检察一体走向了一条相对独立化的发展之路。
其二，检察机关对政府行政权的从属性是检察一体一直以来关注的核心议题。司法部能对检察机关作出整体性的指示，甚至在部分时期有权过问个案的处理结果，足见其影响之广泛。正是注意到指示权存在滥用的可能性，检察改革开始注重削弱检察一体的从属效应，强调检察机关在刑事程序中作为非党派化、客观的法律监督者。在立法层面，于1975年推行的刑事程序改革，在规范中落实了这一总体性要求，排除不当的外部干预。在实践层面，联邦宪法法院的判例指出，检察官如同法官一样需要探寻真实、遵循维护正义的要求。而由于政府普遍不受这一原则的拘束且时常超出法律限度行事，理所当然不应该对检察机关作出指示或施加政治性影响。基于规范和判例层面的双重压力，政府行政权的外部干预在极大程度上受到削弱，只保留了潜在的、有限度的影响，且大部分都是基于监督和领导职能的事后监督。脱离外部干预的检察机关弱化了其行政属性、强化了司法属性，得以相对自主、独立地开展诉讼活动，这是检察一体迈向相对独立的关键一步。
其三，强调检察机关的客观义务。德国检察机关在设立之初，便强调其客观立场，而非单单诉讼一方的当事人，甚至被称为“世界上最客观的机关”“法律的监督人”。从历史变迁的角度来看，联邦德国致力于强调检察机关的客观义务，并将其与检察一体的组织体系相关联。具体而言，客观义务是检察一体独立性发展的关键，其作为检察一体在当下的正当性根据，为检察一体的理论内核赋予了全新意义。可以说，检察一体在德国虽然并未与检察独立形成明确的区分，但通过客观义务的引入，能保证检察机关以真实发现、程序法治为标准，而非听凭“上命下从”的指示，从而为检察机关司法职能的行使设置了一定的标准。可见，在程序视野下客观义务与检察一体相关联，后者便获得了不同于以往官僚科层制下的更大生命力。
综上所述，虽然德国的检察制度来源于法国，但与法国始终强调检察一体、弱化检察官独立性的立场不同，德国检察制度经过司法化转型后逐渐向法官靠拢，以客观义务为基础的检察官独立论成为检察一体的正当性基础。首先，虽然德国检察官隶属于司法部，但其与行政公务员存在本质不同。根据《德国法官法》第122条第１款的规定，只有具有履行法官职务资格的人才能被任命为检察官，检察官的任职资格与法官相同。因此，德国检察官与法官一样都是法律守护者，并承担客观义务，具有独立性。其次，在司法部长与检察官的关系上，联邦检察院受联邦司法部领导，州检察院受本州司法部领导。这种领导分为一般指令和个案指令。一般指令权主要是针对一般性检察行政事务和行政管理所发布的命令，这属于指令权的主要内容。至于个案指令权，无论是德国联邦司法部长还是州司法部长都很少行使。在检察机关内部，检察长的指令权并不影响检察官职权行为的法律效力，即检察官可以违反检察长的指令作出决定。最后，检察官的任命与晋升因具有公开性和统一性，对检察官独立性的影响较小。德国联邦总检察长和联邦检察官的任命，由司法部长提名，再由总理提交联邦参议院通过，由总统批准；州检察官的任命则是州检察长提名后由州司法部长任命。德国检察官职务晋升以考核的方式进行选拔，检察官要接受检察机关内部和州司法部组织的双重鉴定，检察长无权单独决定本机关晋升人员。并且，“检察官晋升至高级检察官后没有办案职权上的变化，只要是检察官，不分行政职务，都享有独立的办案决策权。”因此，检察官的任命和晋升虽然受行政权的影响，但这种影响远未达到可以干预检察官司法工作的程度。
三、检察一体在东亚地区的传播与流变
从整体趋势上看，法德两国的检察一体都经历了从政治化迈向司法化、行政属性结合司法属性、检察一体吸纳检察独立的发展进程。上文考察检察一体在法国和德国的产生历程与概念内涵更多的是基于“正本清源”的回溯性视角，力图梳理出检察一体是如何在现代检察制度的起源国家诞生、发展与演变的。有学者指出，“法、德等欧陆地区国家与地处儒家文化圈的日本、韩国，在经济、社会尤其是文化传统上毕竟存在着较大的不同，这种国情或区情上的差异，使得日本、韩国检察制度的发展逐渐呈现出自身的某些特色，形成了检察制度发展的‘东亚模式’。”可以看出，检察一体的理论迁徙必然会受该国或该地区的原有制度和文化基础的影响。正因如此，考察检察一体在亚洲地区的传播与流变对于厘清检察一体的发展历程而言具有重要的意义，亚洲地区尤其是东亚地区的检察制度又深受日本检察制度的影响。为此，本文将以日本检察制度为主体，兼顾考察韩国以及我国台湾地区检察一体的发展历程。
（一）检察官司法背景下检察一体的管理属性
与始终以职权主义诉讼为底色的法德两国检察制度不同，近代日本刑事司法制度在经历了几次重大变革后最终呈现出混合主义诉讼模式的典型特征。与刑事司法同生共存的日本检察制度也被赋予了指导理念多元化、检察职能复杂化等特点。对于上述刑事司法以及检察制度的发展历程，日本学者习惯以第二次世界大战的结束作为区分节点，将该国刑事司法二分为战前刑事司法和战后刑事司法。上述划分对于韩国检察制度而言同样具有解释效力。战前日本刑事司法深受以法国、德国为代表的大陆法系国家影响，在神权主义君主制色彩极强的《明治宪法》指导下，刑事诉讼程序呈现出国家权力主导的倾向，纠问主义、必罚主义以及压制人权是其典型特征。传统意义上的纠问主义是指在未形成权力分立的国家体制下，法官身兼审判和追诉的双重职能。然而，与以预审法官为核心的纠问主义不同，日本刑事司法虽然也曾短暂建立了预审制度，但最终形成的是一套以检察官为核心的纠问主义，被称为“纠问主义下的检察官司法”。
日本体系性建立近代刑事诉讼法的开端是明治十三年（1880年）制定、明治十五年（1882年）施行的《治罪法》。受到法国自由主义刑事诉讼理念的影响，《治罪法》吸收了“市民公诉权理念”作为检察公诉权的基础，并将强制侦查的审批权和绝大部分收集证据的侦查工作都交由预审法官。但《治罪法》采取的是从上到下的司法改革模式，未考虑到日本刑事司法的特殊性，因此没有得到司法实践的认可和遵循。随着明治二十三年（1890年）《明治刑事诉讼法》的施行，所谓“市民公诉权”很快就被“检察官起诉独占主义”取代。在司法实践中，虽然强制侦查的审批权仍由预审法官掌握，但由于检察官牢牢掌握着侦查活动的主导权，预审法官与检察官呈现出“名”与“实”的关系。到了大正时代，日本检察官已经不满足“有实无名”的现状，开始积极要求法律明确赋予其法定权力。《大正刑事诉讼法》就是“检察官司法”的规范写照。
第一，由于掌握司法行政权的日本司法部在战前受检察机关的实际控制和指挥，这种特殊的隶属关系导致刑事诉讼中本应发挥案件监督作用的预审法官在人事行政上通常从属于侦办案件的检察官。具有检察总长履职经历的官员担任司法部大臣成为实践惯例。第二，在日本刑事司法已经偏离传统纠问主义理念的基础上，《大正刑事诉讼法》通过修法进一步扩大了检察机关的权力，赋予其部分强制措施的审批权，同时放宽了预审法官对侦查案卷笔录证据能力的审查标准，这冲击了以预审法官为中心的纠问主义刑事程序构造。第三，在组织结构上，一方面战前法院与检察院同属于日本司法部，两者在刑事案件上是协助关系。另一方面，检察官对司法部官员的控制又使得法院无法摆脱检察院的束缚。这就导致虽然检察官隶属的检事局是法院的附属机构，但检察官实际上控制着司法部官员和法官。第四，检察官不仅可以直接指挥侦查人员侦办具体刑事案件，还可以通过案卷材料控制法院的审判结果，刑事审判沦为对检察官侦查结论的“确认过程”。
在第二次世界大战之前，日本刑事诉讼基本上是由检察官主导，检察机关的高度行政化和官僚化是其能够掌控刑事司法的关键。虽然处于主导地位的检察机关遵循上命下从的“检察一体”，但应注意的是，此时的检察一体属于以行政管理取代法律判断的“检察一体”，检察官作为检察机关的工作人员服从上级的政令，是政治权力的附庸。正是由于日本检察机关存在这种罔顾基本法治理念的管理体制，如何实现“检察民主化”自然成为战后日本司法改革的重点目标。对此，战后联合国最高司令官总司令部（General Headquarters）致力于改造日本政治体制和司法制度，一方面主张在《日本宪法》中大量增设保障人权性质的条款，另一方面则主张改造日本检察制度使其走向当事人化，即采用人民公开选举检察官制度以及效仿美国刑事诉讼增设大陪审团制度。但由于日本统治阶级的极力反对，上述公选检察官的改革方案最终仅以“检察官适格审查会”和“检察审查会”作为替代品。自此，开启了以检察民主化为代表的“检察独立论”与以检察行政化为代表的“检察一体论”之间的争论。
（二）外部检察一体的由“实”向“虚”
虽然战前日本检察官隶属的检事局属于法院的附属机构，但检察官并非法官的下属，两者处于同等地位。甚至在绝大部分时期，法官反而从属于检察官。日本学者平野龙一将这种现象总结为“法官的侦查化”和“检察官的法官化”。战后为了限制检察官过于强势的诉讼地位，构建合理、均衡的刑事司法制度，实现“检察官的民主化”，昭和22年（1947年）日本制定并颁布了《检察厅法》并于昭和23年（1948年）制定并颁布了《昭和刑事诉讼法》。检察厅从法院中分离出来，成为独立的国家机关，日本检察制度开启了现代化的序章。同期，韩国也开始接受美国占领军的司法改造，并于1948年出台了《检察厅法》。
然而，在日本检察改革的初期，检察官与法务大臣之间隶属关系并没有得到妥善解决，这就导致检察一体的对象并不仅仅是上下级检察官，也夹杂着法务大臣与检察官这种不同权力主体之间的一体化。因此，探讨检察机关内部一体化之前，首先需要处理检察机关与法务大臣的关系，也即政治权力与检察官之间的外部关系。昭和21年（1946年）9月，日本司法部刑事局草拟了《检察厅法案（第一版）》，其中第1条规定：“检察厅分为最高检察厅、高等检察厅、地方检察厅以及区检察厅。由于司法大臣可以处理高等检察厅和地方检察厅的一部分检察事务，因此也可以在其中设立支部。”第28条规定：“司法大臣可以就检察事务指挥检察官。指挥除检察总长以外的检察官应通过检察总长。”后续昭和22年制定并颁布的《检察厅法》基本上吸收了上述规定，形成了“司法大臣—检察总长—检察官”层层递进的指挥、监督关系。
在《检察厅法》的研讨、制定期间，司法法制审议委员会的检察官委员堀忠嗣和辩护律师委员田多井四郎都曾提出“司法大臣属于内阁成员，参与检察工作并不妥当”的质疑，但均被“如果检察官误入歧途，由谁来负责”的理由反驳。战前日本之所以会形成“检察官司法”，很大程度上是因为检察官具有极强的政治性，尤其是在军国主义盛行的黑暗时期，检察官的政治性成为其权力扩张的核心动力。因此，战后甚至时至今日，日本检察制度的改革重点都在于“检察官的民主化”。最初无论是日本学者还是战后联合国最高司令官总司令部均提出了“民主化”改革方案，主要包括划分不同选区各自选举检察官、国家统一支出检察官工资、检察官任期由地方立法部门决定等，但均被日本政府否定。
强化司法大臣（后来改为“法务大臣”）对检察官的指挥、监督作用是战前“纠问主义检察官司法”的遗留产物。表面上看法务大臣的领导有助于政府加强对检察权的监督，避免再次出现检察权过于强大的不利局面，但实质上这是对“检察民主化”的行政化改造，仍是行政官僚介入司法活动的表现。这种情况随着昭和29年（1954年）“造船疑狱”案件的出现而发生了改变。昭和22年（1947年）日本政府为了修复战后经济，开始以低息融资等方式推动造船行业发展，并于昭和28年（1953年）通过了造船行业融资利息补贴法案。为了获取不正当利益，造船行业开始大规模向政府官员、国会议员行贿以获取补贴。东京地方检察厅特搜部在办理该案件时，决定逮捕自由党干部佐藤荣作，但在向法务部长申请逮捕时，被时任法务大臣犬养健以《检察厅法》第14条的诉讼指挥权为由拒绝，并作出“暂停逮捕，继续任意侦查”的指示。这项指示一经发布便引发了日本在野党的不满，更被日本民众视为检察机关屈服于政治的污点。虽然该案最终以法务大臣辞职收尾，但法务大臣指挥检察官侦办案件这一做法已经成为众矢之的。对此，法务大臣的指挥监督权被限定为“一般性”而非“具体性”，“宏观性政策”而非“具体检察事务”。《检察厅法》第14条规定：“法务大臣可以就检察事务进行一般性的指挥监督，但涉及具体案件的侦查行为和处分事项，只能对检察总长进行指挥。”如在平成22年（2010年）发生了震惊日本社会的村木案件，也被称为邮费优惠案，即东京地方检察厅特搜部的检察官在侦办原儿童家庭局局长村木厚子案件时伪造、篡改证据。该案最终导致检察总长和副总长两人引咎辞职。对此，平成23年（2011）时任法务大臣以《检察厅法》第14条的一般指挥监督权为依据，要求检察机关采取必要改革措施以修复国民的信任感，后续2016年《日本刑事诉讼法》修正案中关于同步录音录像、辩护律师见证以及证据开示等修法动因均来源于此。
自此，法务大臣与检察官的一体化呈现出由“实”向“虚”的发展趋势，《检察厅法》赋予法务大臣的诸多权力开始被削减。虽然法务大臣仍享有如《检察厅法》第2条规定的设立检察厅分院以及第14条规定的诉讼指挥权，但均属于一般性权力，并不能直接干预到检察官侦办案件和作出起诉决定等具体工作。在司法实践中，法务大臣对检察官的指挥权被缩限为：（1）为了检察事务提供一般化的处理标准；（2）提出预防犯罪的一般化方针；（3）对法条进行行政化解释；（4）要求检察官就具体案件情况处理进行报告。与此同时，《检察厅法》仍保留了法务大臣对检察总长的具体指挥权。由于法务大臣是检察总长的行政上司，所以根据《日本国家公务员法》第98条第1款规定：“公务人员在执行职务时，必须遵顺法律和上司的职务命令”，检察总长仍有义务听从法务大臣的指挥。
时至今日，日本检察官虽然是由法务省组织的司法考试产生，但除检察总长外，各级检察官或检察事务官的任命和晋升由上级检察长决定，法务省只负责分配晋升指标。因此，除检察总长外，检察官与法务大臣并无直接的隶属关系。除非在很少的特定情形下以及通过特殊的法律程序，检察官不可被解雇、停职或者减薪。因此，日本检察官作为独立的检察职权主体在处理案件过程中，并不需要对其行政上级负责，只需要对法律负责。检察一体的“上命下从”针对的是检察机关的行政事务而非司法事务。具体表现为日本《检察厅法》在涉及检察行政事务和检察司法事务时，采取的表述并不一致。《检察厅法》第4条检察职权和第5条检察官履职的管辖范围以及第6条侦查权规定的权力主体是检察官，检察官行使上述权力的工作属于“检察事务”，即检察司法工作，应遵循“检察官独立”原则。除第4条、第5条以及第6条之外，凡是服务于检察司法权力的工作均属于“检察行政事务”，即检察厅的工作，应遵循“检察一体”原则。检察司法工作的主体是“检察官”，检察行政工作的主体是“检察厅”。
相较于日本而言，韩国检察官与法务部的分离则经历了更为漫长的过程。虽然韩国《检察厅法》第4条规定：“检察官履行职务必须对国民负责，保持政治中立，不得滥用权力”。但长期以来，韩国的检察机关与法务部都是一体的，法务部的高级官员均是检察官，法务部长也必须具有检察工作经历，这与日本战前司法制度如出一辙。因此，法务部长不仅可以指挥检察总长，也可以直接指挥具体承办案件的检察官。这种情况直到康锦实法务部长上台以及2004年《检察厅法》的修改后才得到初步解决。鉴于检察一体对检察司法工作的不当影响，2004年韩国《检察厅法》直接删除“检察官同一体”的表述，取而代之的是《检察厅法》第7条第1项“检察官应就检察事务听从所属上级的指挥”和第7条第2项“检察官对上级指挥、监督的合法性或正当性有异议的，可以提出意见”。上述改革虽在一定程度上减轻了“检察一体”的负面效应，但可以看出，韩国检察一体的“指令属性”和“服从意义”仍远大于日本。
（三）检察司法工作与检察行政工作的二元区分
日本政府选择在保留检察机关行政性的基础上推行“检察独任官厅制”，这就导致日本现代检察制度在创设伊始就面临着“检察独立”与“检察一体”的矛盾冲突。对此，日本选择以区分行政事务和司法事务的方式来分别对应检察一体和检察独立。为确保检察官按照统一标准公正地行使检察权，韩国采取了与日本类似的做法，即全国检事作为独立官厅，以检察总长为顶点，形成了金字塔形的阶梯式的统一组织体。
第一，对于司法属性的检察事务应贯彻检察独立。日本《检察厅法》第1条写明，检察厅统筹负责检察官的事务。《检察厅法》第4条和第6条规定的诸如侦查、公诉、执行监督等检察职权的法定主体均为“检察官”。因此，检察权的行使主体应为检察官，每一个检察官均独立拥有完整的检察职权，这也是日本检察官被称为“独任制的机关”的原因。检察官作为“独任制机关”可以独立展开侦查活动，作出起诉或不起诉决定。相较于一般行政机关的公务人员而言，检察官拥有的权力更为独立且宽泛。对此，《检察厅法》第32条规定，针对检察官职务行为的条文属于本法独立于《国家公务员法》的特殊性规定。虽然根据检察一体原则，上级检察官有指挥监督权，但检察官违背上司的指挥监督并不违法（是否违背公务员惩戒相关规定则视具体情况而定）。检察官提交的起诉状上是否有机关印章也不影响起诉书的效力。日本学者认为，常规行政组织的权力主体具有唯一性，而检察组织中的权力主体则分属于检察官，这是检察组织与行政组织的本质区别。每一个检察官拥有的权力都不是来自法务大臣或检察总长的委任，而是国家直接赋予的。检察厅是由多个拥有独立职权的检察官和辅助人员共同组成的特殊行政组织。因此，在司法属性的检察实务上，上级检察官的指挥监督权并不具有强制效力。
第二，行政属性的检察事务应坚持检察一体。虽然在理论上日本检察官具有独立性，但这并不意味着作为检察组织机构的检察厅仅是服务性质的组织。《检察厅法》第7条规定：“检察总长，全面负责检察厅的事务，指挥、监督所有检察官。”第8条和第9条以及第10条则分别赋予高等检察厅、地方检察厅以及区检察厅的检察长指挥、监督其辖区内检察官的权限。在不同检察厅之间是否可以互相协助的问题上，虽然检察官、检察事务官以及检察厅的所有职员，不论其归属于哪一个检察厅，均以应处理本厅事务为原则，但鉴于检察厅所处理事项的特殊性，《检察官法》第31条规定：“检察厅的职员应和其他检察厅的职员针对各自处理的工作提供必要协助。”然而，该条仍应受到《检察厅法》第5条的限制。比如，A地区的法官去B地区询问证人，此时A地法院对应的A地检察院即使委托B地检察官参与并见证该询问活动，B地检察官也不具有该项职权。原因在于，在这个委托事项中，B地法院本身就没有询问证人的职权，B地检察院自然也就不具有参与见证的职权。但如果A地法院委托B地法院询问证人，A地检察院就可以委托B地检察院行使其具有的相应职权。因此，为了协调地区内的检察资源、不同地区之间的工作协助以及全国检察事务的统一标准，有必要在属于行政属性的检察事务上遵循金字塔型的检察一体构造，但针对司法属性的检察事务，检察一体仅针对“协助、配合取证”的行为，法律解释适用、检察官提起公诉后的出庭以及审判执行等职权行为并无检察一体的适用空间。
（四）检察一体与检察官独立的冲突处理机制
由于检察权的行使关乎侦查、起诉、审判监督等涉及犯罪嫌疑人基本权利和切身利益的事项，即使是检察司法工作也存在统一标准意义上的“一体要求”。因此，日本《检察厅法》第12条又通过“检察司法工作处理权”来调和检察一体与检察官独立的冲突。《检察厅法》第12条规定：“检事总长（最高检察厅检察长）、检事长（高等检察厅检察长）以及检事正（地方检察厅检察长）对其指挥监督检察官所处理的事务，可以自己办理或交由其指挥监督的其他检察官办理。”如果说将《检察厅法》第7条到第10条规定的“诉讼指挥”理解为上级对下级行政检察事务的指挥，尚可与“检察官独立”相协调，那么《检察厅法》第12条规定的“办案职权上移”和“办案职权移交”则不可避免地涉及司法属性的检察事务。对此，日本学者认为，《检察厅法》第12条的规定构成了为日本检察独有的协调制度，与行政管理上的“代行职务”制度存在本质上的差异。这一制度主要具有如下功能。
第一，赋予检察机关机动性和灵活性，充分发挥检察机关的组织体功能。检察官虽然是独立的，但也受其所属检察厅的管辖范围和自身担任职务的限制。对于需要其他检察厅支援协助的大规模、复杂性案件，日本检察总长等检察厅的领导可以在全国或其管辖范围内，根据案件性质以及人员配置情况采取弹性措施调动检察资源。这种调用具体分为两种类型，第一种是调用检察官或检察厅行政人员来协助支援检察行政工作，该种调用的规范依据既可以是上文提及的《检察厅法》第31条，也可以是《检察厅法》第7条到第10条规定的指挥监督权。此时被调用的检察官并不具有独立的司法办案权限，不能作为权力主体在诸如起诉书等具有法律效力的文书上独立署名。第二种是针对检察司法工作的调用。在日本司法实践中，这种调用行为是以《检察厅法》第12条为依据，检察厅领导必须通过签发“事务处理命令”来实施。日本法务综合研究所在2019年出版的《检察厅法（第7版）》研修教材中对《检察厅法》第12条适用的情形作出如下解释，《检察厅法》第12条主要针对以下情形：（1）当检察上级与承办检察官就案件处理意见产生分歧时，检察上级可以自己承办案件或交由其他检察官承办；（2）考虑到检察官个人承办案件的数量、能力来分配案件；（3）承办检察官退休或发生人事变动时，交接案件；（4）当公诉检察官出现事故时，临时更换出庭公诉检察官；（5）当发生严重复杂案件时，需要其他检察厅的检察官来支援。在前四种情形中，调用检察官的目的是更换或临时替代原有的承办检察官。只有在第五种情形中，被调用的检察官与承办检察官才是协助关系。前者通常不存在异地调用的问题，只有后者才可能涉及异地调用检察官。此时，由于存在“事务处理命令”，被异地调用的检察官可以临时突破《检察厅法》第5条规定的管辖地域限制。然而，必须明确的是，无论是通过调用行为来更换承办检察官还是通过异地调用来支援承办检察官，只要涉及检察官的司法工作，均应以尊重检察官独立性为前提，即当下级检察官拒绝调用时，上级检察官不得强制其异地履职。因此，即使是《检察厅法》第12条也并未赋予检察厅领导强制调用或更换检察官的权力。
第二，协调承办检察官独立性和指挥监督权的功能。如果承办检察官对司法判例确立的法解释结论存在不同看法，并且该看法会直接导致公民权利义务受到不平等对待（此处的“不平等”是相较于判例确立的解释而言）。此时，检察官为了坚守独立性应坚持自己的看法，上级检察官为了避免出现不公平结果通常也会发动指挥监督权对其做法进行约束。若两者无法达成一致意见，上级检察官强行要求承办检察官放弃原有的观点立场显然是不合适的，此时就可以更换新的检察官或者自己办理。如果承办检察官拒绝上级检察官的更换要求，上级检察官可以根据具体情况逐级上报（最终至检察总长）来进行协调。需要说明的是，检察移转权虽然属于检察行政权，但其权力主体为检察官，因此法务大臣无权使用该权力。并且，检察组织的同一性是建立在检察独立的基础上。上述为了激活检察的组织同一性的制度通常被称为“检察官同一体原则”。这种对“检察一体”的解释方式也基本被韩国检察制度和我国台湾地区的检察制度所接受。
第三，转移承办检察官司法责任的功能。日本学者认为《检察厅法》第12条规定的职务转移权是建立在检察官独立基础上的权力，可以更有效地促进检察机关的组织机能和内部统一性，也是检察官的卸责方式。原因在于，当检察官作出的决定与司法判例或同期其他检察官不同时，为了保障检察官的独立性并且维护检察权的统一性，可以通过转移其具体的办案职权来避免办案检察官承受司法责任的压力，从而通过职务转移权将司法责任上移至作出决定的上级检察官。根据韩国《检察厅法》的规定，检事虽然在行使检察权上处于接受上司指挥监督的地位，但这并不等于否定每个检事是行使检察权的意思决定机关。“即使是接受上司的指挥监督，具体行使检察权的权限和责任始终在于具体处理事务的每个检事身上。”因此，检察一体下的职务转移权对于韩国检察官而言，同样发挥着转移司法责任的功能。
对此，日本学者认为，检察官职业伦理是协调两者冲突的关键。检察官同一体原则的目的是“均衡且恰当地行使检察权”，这被视为解决上述问题的有效对策。检察一体和检察权归属于检察官个人两者并不冲突。所谓的冲突也是可以通过检察官职业伦理来调和。例如在是否起诉或者是否对一审判决抗诉的问题上，当检察官和上司的见解存在差异时，并非只能选择一方意见，而应该是双方互相交流、互相调整意见，最终形成一致意见。这种做法将两者的宏观协调交由检察官职业伦理来实现。由于检察官具有独立性且处理的是具有专业性法律问题，检察官在履行侦查权、公诉权时，也应与法官一样受到法律职业伦理的约束。因此，日本学者往往将“检察一体”理解为一种具有职业伦理性质的行为规范，即当检察官独立行使职权作出的决定严重偏离检察官的客观义务或者客观标准，那么该行为可能因为违反检察官职业伦理而无效。如《日本宪法》第76条第3款规定：“一切法官，依其良心独立行使职权，仅受宪法及法律的约束。”这表明，一方面宪法保障司法权的独立行使，另一方面法官履行职权应受到良心的约束。这里所说的“良心”，并非指法官个人的主观良心，而应理解为客观良心，也就是作为法官的良心。
受日本的影响，我国台湾地区也将“检察一体”放到“检察官职业伦理”语境下讨论。我国台湾地区的检察机关采取机关配置制，检察官于其所属检察署配置之法院管辖区域内执行职务，但审检仍是各种独立和分离的。有学者认为，“检察一体一词在法律上找不到依据，应该是直接从日本学理上的检察官同一体原则翻译而来的。”因此，我国台湾地区关于“检察一体”的讨论基本上与日本、韩国相同，均经历了“检察一体的相对去政治化”和“检察一体的二元化区分”这种发展历程，法务部长与检察总长之间的微妙关系以及检察长官干预案件的界限等话题的讨论背景和争议焦点也都可以视为日本检察制度的“原景重现”。正是因为如此，我国台湾地区关于检察一体的讨论也跟随日本学界的脚步进入了“检察职业伦理”阶段。我国台湾地区2021年修订的“检察官伦理规范”第2条规定：“检察总长、检察长应依法指挥监督所属检察官，共同维护检察职权之独立行使，不受政治力或其他不当外力之介入；检察官应于指挥监督长官之合法指挥监督下，妥速执行职务。”这进一步明确了检察一体的去政治化目标。第14条则规定：“检察官对于承办案件之意见与指挥监督长官不一致时，应向指挥监督长官说明其对案件事实及法律之确信。”“指挥监督长官应听取检察官所为前项说明，于完全掌握案件情况前，不宜贸然行使职务移转或职务承继权。”台湾地区2018年修订的《“法务部”调派实任检察官至同级检察署任职或办事办法》第2条规定，调用检察官应出于业务需要，即被支援检察署发生特殊情况，急需资深或具有特殊专业技能的检察官办理案件或事务，有必要立即调派适当人员前往支援。第4条第3款规定，调派检察官之前，应给予其陈述意见的机会。上述规定初步确立了承办检察官与指挥监督长官的沟通机制，即当双方意见相左时，承办检察官与指挥监督长官应针对案件情况进行充分沟通，指挥监督长官提出的不同意见不应以政治因素或其他不当外力为理由，只能是基于对案件事实和适用法律的不同看法，承办检察官则有义务说明其对案件事实与法律的心证过程和判断依据。
四、结论
通过上文对检察一体的起源以及后续在东亚国家或地区发展历程的考察，可以发现域外探讨的检察一体，主要表现为以下两个方面。
第一，检察一体与检察官独立的冲突前提在于检察官为检察权的独立行使主体。与我国不同，无论是法德还是日本，法律均将检察职权赋予具体的检察官，而非检察机关。从权力来源上，检察官的职权来源于法律规定，而非任命者的授权。由谁任命检察官并不意味着检察官必须听从谁的指挥，对谁负责。独任制检察官意味着每一个检察官都是一个独立的权力主体，不同级别检察官在司法办案上处于平等的法律地位。在检察司法工作上，检察官的独立性决定了其作为“法律守护者”的客观性。因此，无论是德国还是日本检察制度的发展均以排除司法部长的具体指令为使命。检察官虽然由司法部任命，但并不需要对司法部负责，而应忠诚于法律。行政意义上的领导关系仅针对检察行政工作，如检察官的升迁、薪酬等。上述行政领导又受到决策过程公开性、决策标准统一性的限制，实践中上级领导也很难通过行政意义上的领导权来干预检察官的司法工作。就检察权的来源而言，如果检察官的权力并非法律授权，而是检察机关二次分配的话，检察官就必然要对其权力来源的检察上级负责，上命下从的行政属性自然就会从检察行政工作延伸至检察司法工作。可以说，对“法律负责”是检察官独立的基础，在这个基础上检察一体所具有的“上命下从”主要限于检察行政工作。
第二，检察一体经历了由“实”向“虚”的发展历程。域外国家即使强调检察一体应尊重检察官独立，但也无法完全避免检察司法工作的“上命下从”，最为典型的当属上级检察官的调用行为。上级检察官无论是将下级检察官承办的案件交由其他检察官办理还是自己亲自办理，均能够影响到检察官的司法工作。之所以会出现“指令权”影响“检察官独立”的现象，一方面是因为检察权具有行政权的属性，是国家行政权的组成部分，检察权的行使必须能够统一且正确地反映出国家的行政意志；另一方面是因为包括检察组织架构、日常运作、人事财政、外部沟通协调等在内的检察行政事务虽然属于行政工作，但这些难免会在一定程度上间接影响到检察官的司法工作。在司法实践中，当检察官处理诸如集团走私、跨地区盗窃以及贪污贿赂等复杂案件时或者多个检察官的管辖案件出现交叉、重合情况时，只有多名检察官或不同检察厅的检察官之间相互配合才能更好地查明案件事实。此时，就需要通过检察厅的协调、统筹甚至分配来促进不同检察官之间的合作与分工。并且由于检察权的行使关系到公民的基本权利，即使检察官拥有独立的职权，也要尽可能地寻求一致与平等，尤其是在关乎国民基本权利义务的事项上必须具有统一的权力行使标准来约束检察官。此时检察一体就变成一种约束检察官行使职权的权力。
对于此种意义的检察一体，域外国家均采取将该种权力虚化的处理方式。正如法务大臣不应对刑事案件行使具体指示权一样，上级检察官对下级检察官的指令行为也不具有法定的强制效力，指令意义的检察一体通常被转化为检察官客观义务和检察职业伦理等理念予以实现。事实上，如果尊重检察官在检察司法工作上的个体独立性，即使存在诸如指挥监督权、事务移转处理权等权力，也必须建立在尊重检察官个人意志的基础之上。此时，检察一体就从权力规制转向职业伦理规制，从外部的行为规则转向内部的职业伦理审查。这就将检察一体引入检察职业伦理这一新的语境之下。由此，检察一体也就从具有强制效力的“上命下从”转变为保障检察职权统一行使的“标准一体”。
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责任编辑：吴俊
图文编辑：杨巽迪
审核：程雪阳
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