政府融资变变变

（一）政府融资平台的起源

上海城投（集团）有限公司（简称“上海城投”）成立的背景以及运作模式，与当前政府融资平台类似，是政府融资平台的典型样本。1992年全国首家政府融资平台——上海城投成立，旨在筹集资金支持浦东新区的开发建设。1993年，上海城投筹资资金高达73.9亿元，占当年财政收入的30%，真正起到了“代替地方政府融资”的职能。

（二）政府融资平台债务问题形成的背景

1.分税制改革，导致地方政府财权事权不匹配。

改革开放初期，为了充分调动地方政府的主观能动性，我国财政借鉴小岗村“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”经验，采取地方财政大包干政策。地方的财政收入，除一定金额上交国家，大多数用于地方经济建设。但随着经济的快速发展，地方财政收入快速增加，部分发达地区的财政收入占据全国财政收入的主体，却依然自用为主。这种情况，导致中央税收较少，不利于集中力量办大事，也不利于维持区域经济的平衡，无法落实“先富带后富”的国家政策。

为解决上述问题，1994年我国开始实施分税制财政管理体制。实行分税制后，税种和各税种形成的税收收入分别按照立法、管理和使用支配权，形成了中央税和地方税(中央和地方共享税)。分税制改革，直接导致地方政府的财权与事权不匹配。如2008年，地方的财政收入占全国收入的48%，但却负担全国79%的支出。财权无法满足事权，导致地方政府普遍面临资金紧缺的问题，地方政府融资平台模式刚好可以起到筹集资金的作用，于是融资平台模式在全国普及开来

2.地方政府“唯GDP论”，推高平台债务规模。

“唯GDP论”，即以GDP的统计数据作为考核政府政绩最核心甚至是唯一的指标。2013年以来，中央屡次强调不简单以GDP论英雄，在此之前，“唯GDP论”始终占据地方政府的主要考核指标。

在“唯GDP论”背景下，遭遇2008年国际金融危机的地方政府，为了维持地方GDP的快速增长，通过地方政府融资平台大量举债进行基础设施建设，依靠投资拉动GDP增长，在此过程中也推高了地方融资平台债务规模。

3.金融机构资金投放，助推平台债务快速增长。

囿于资本市场发展不完善，国内融资的主要途径始终是以商业银行为主体的间接融资。四万亿经济刺激政策出台后，各商业银行为了国家经济运行需要，以及抢占信贷市场，将大量信贷资金投向地方政府融资平台。鉴于地方政府融资平台背后有地方政府隐性兜底，部分平台在融资时甚至提供人大决议、财政函，债务的信用风险相对较低，却承担了相对较高的融资成本。在风险与收益扭曲的情况下，大量信贷资金涌向地方政府融资平台，为地方政府融资平台债务的野蛮增长提供契机。

在上述因素综合影响下，全国融资平台债务规模急剧增长。以城投债为例，2008年全国城投债发行余额141亿元，截至2019年末规模已经高达8.79万亿，增幅高达623倍。

（三）政府融资平台债务的发展阶段

资料来源：WIND。

我国政府融资平台债务的发展，分为以下三个阶段：第一阶段为萌芽期，自1992年上海城投成立至2008年次贷危机；第二阶段是野蛮增长期，自2008年至2014年国发〔2014〕43号出台；第三阶段为整顿期，2014年至今，国家针对政府融资平台多次出台调控政策。

1.萌芽期：1992-2008年

1992年第一家地方政府融资平台上海城投成立，至2008年美国次贷危机爆发，为地方政府融资平台债务的萌芽期。

该时期，受益于我国加入“WTO”，持续且快速增长的外贸拉动经济高速发展，“消费、投资、出口”三驾马车齐头并进。面对强劲的外需，地方政府无需通过地方政府融资平台融资刺激经济进一步增长。这种背景下，地方政府融资平台债务增长缓慢。鉴于地方政府融资平台债务规模数据无法获取，我们采用城投债规模作为替换变量：2008年末我国城投债余额仅141亿元，绝对规模较小。需要关注的是，此阶段上海城投模式已遍地开花，为地方政府普遍采用。

2.野蛮增长期：2008-2014年

2008年美国次贷危机爆发，至2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）出台，为地方政府融资平台债务的野蛮增长期。

该时期，为有效应对国际金融危机，政府推出四万亿刺激计划，推行积极的财政政策。2009年3月，人民银行和银监会联合下发《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台”。于是，伴随国家政策导向，以及地方政府依托政府融资平台实施积极的财政政策，地方政府融资平台债务问题得到野蛮增长。以城投债规模为例，2014年末我国城投债规模高达3.92万亿，较2008年末增长逾270倍。

与此同时，政府融资平台债务在筹资过程中乱象百出，亟待解决。如部分非标债务融资成本极度扭曲，寻租问题屡禁不绝，资金用途缺乏监控，地方政府隐性兜底，债务规模缺乏监控。此类问题，至国发〔2014〕43号出台后才得到有效遏制。然而，此时地方政府融资平台债务问题已经成为不容忽视的问题。地方政府债务问题是否成为引发系统性金融风险，已经成为专家学者关注的重点话题。

3.整顿期：2014年至今

2014年国发〔2014〕43号出台至今，为地方政府融资平台债务的整顿期。

该时期，国家出台各项政策，对地方政府融资平台债务进行集中治理。先是修明渠，堵暗道，出台《政府购买服务管理办法（暂行）》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，鼓励地方政府采用合规的方式进行融资。面对市场采用政府购买服务违规融资等乱象，政府相继出台《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》、《关于坚决制止地方政府违法违规举债 遏制隐性债务增量情况的报告》、《财政部关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》等文件。2018年，《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》更是明确提出“对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止‘大而不能倒’，坚决防止风险累积形成系统性风险。”至此，地方政府融资平台新增债务问题得到有效遏制，但存量债务仍面临化解难题。2019年上半年，面对存量政府融资平台债务集中到期问题，国家出台隐性债务置换政策，妥善化解地方政府债务问题，但地方政府融资平台债务问题仍需持续关注。

END

推荐阅读