重大公共卫生事件应对的比较法观察

作者简介：

张世琪，华东政法大学国际金融法律学院2018级本科生，上海外国语大学日语专业辅修。

中、美、日应对突发重大公共卫生事件的比较研究

——兼对我国武汉疫情法律保障的反思

摘要：新冠病毒肺炎疫情的蔓延反应出我国在应对突发重大公共卫生事件的法律法规尚不完善。而美国、日本在经历了一些事件后，形成了较为完善的应对机制，其中法律法规起到的保障作用不可忽视。本文将具体分析三个国家在应对突发重大公共卫生事件中的法律法规发展，进行比较研究。并通过重要的法律及条文对我国如何面对此次疫情乃至未来的突发重大公共卫生事件提供法律保障给出建议。

关键词：法律保障；突发公共卫生事件；比较研究；新型冠状病毒

一、问题的提出

新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠病毒肺炎”）疫情已然十分严重。截至2020年2月13日，已有近60000例累计确诊，造成1300多人死亡。可以说，疫情牵动着每一位中国人的心，业已受到世界的关注。若从公共卫生事件应对的角度来梳理疫情的发展，可以得到：

2019年12月26日武汉中西医结合医院向区疾控中心上报4例反常病例。同日，上海市公共卫生临床中心收集到武汉不明原因发热患者样本。12月29日起，武汉中西医结合医院开始向省、市、区疾控中心反映，湖北、武汉卫健委组织开展流行病学调查。12月30日，8人通过微信群传播不明肺炎相关消息，其中就包含了武汉市中心医院医生李文亮，其在2020年1月3日签下训诫书。19年12月31日，武汉卫健委首次通报当日27例“病毒性肺炎”，20年1月3日通报44例“不明原因病毒性肺炎”，直到1月14日，才称不排除有限人传人。

与此同时，1月14日国家疾控中心启动一级应急响应。1月20日，国务院将新冠肺炎纳入法定传染病，钟南山通过央视确认新冠病毒“人传人”。1月23日，武汉“封城”，自1月26日至1月29日上午，全国31省区市均已启动重大突发公共卫生事件一级响应[1]。

[1]数据、资料来源：《人民日报》、央视新闻等权威新闻媒体报道；国家卫健委官网。

从上述时间轴可以看到，我国对本次疫情的处理基本符合现有应急处置措施以及《突发事件应对法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发卫生事件总体应急预案》、《国家突发卫生事件应急预案》等现有法律法规制度的要求（见下文）。诚然，对法律法规的忽视甚至违反造成了整个应急处置环节的脱节，造成了不可挽回的后果。亦有学者通过学理分析的方法论证了政府等主体对相关法律法规的误读与曲解。[2]但是笔者认为，我国在应对突发公共卫生事件时的法律法规保障并未做到尽善尽美，仅靠对现有法律法规的学理解释不能从根源上提供保障。因此有必要通过对相应的法律法规较为发达与完善的国家进行比较研究和分析，以探讨在面对此次新冠病毒疫情，乃至未来的突发重大公共卫生事件时，我国应如何给予法律法规的保障。笔者将选取美、日两国做主要对比与讨论。

[2]例如，原武汉市周先旺市长1月27日接受采访时针对信息披露不及时作出的回应表示，依据《传染病防治法》，地方政府需要得到授权才能披露。华东政法大学刑法学教授王恩海认为其实质上忽视了《传染病防治法》第5条第2款、第6条第1款、第18条第3款等规定的地方政府的及时披露的义务。

二、突发公共卫生事件的定义及等级

在我国，依据《公共卫生事件应急条例》[3]第二条的明文规定，突发公共卫生事件（以下简称突发事件），是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。同时，突发公共卫生事件为《中华人民共和国突发事件应对法》中的“突发事件”的子集。根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，突发公共卫生事件划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。[4]

[3]经2003年5月7日国务院第7次常务会议通过。由国务院于2003年5月9日发布并实施，2011年11月8日第一次修改。

[4]参见卫生部：《国家突发公共卫生事件应急预案》，2006。

依据美国《州卫生应急授权示范法》[5]第104条第（l）款，“公共卫生突发事件”（Public Health Emergency）是指由生物恐怖主义、流行病、或者大流行性疾病，或者新颖且致命的传染病原体或生物毒素引起的疾病或影响健康状况的迫在眉睫的威胁，对许多人构成了重大风险、残疾、甚至死亡的事件。这种疾病或健康状况包括但不限于自然灾害导致的疾病或健康状况。等级划分为联邦级和地区级。

[5]The Center for Law and the Public’s Health at Georgetown and Johns Hopkins Universities: The Model State Emergency Health Power Act, 2001。

在日本，用“健康危机”（健康危機）指由医药品、食物中毒、传染病、饮用水以及由于自然灾害、犯罪等引发的威胁国民生命健康的突发公共卫生事件。[6]

[6]参见厚生労働省官网：健康 医薬品。

可以看出，针对突发公共卫生事件，三国的定义大同小异。但美国所指称的范围包含了生物恐怖主义造成的威胁；日本的健康危机更加广泛，不局限于传染病与食物中毒等。这一方面是与国情相关，但另一方面也能给我们以借鉴，适当对突发公共卫生事件进行扩张解释，不局限于条文所指称，这有助于在全新的突发事件发生前及时预警与提高监测水平。

三、中、美、日应对突发重大公共卫生事件法律法规的完善与发展

2003年SARS病毒在我国的爆发，引发了我国对突发安全事件的思考。同年，国务院出台了《公共卫生事件应急条例》，在此基础上初步形成了应对突发公共卫生的事件的应急处置机制，但尚未得到完善的法律保障。因SARS的惨痛经验教训，国家对法律法规的重视程度也由此上升。按照时间顺序，分别在2004年通过《中华人民共和国传染病防治法》，在2006年通过规范性文件《国家突发公共卫生事件总体应急预案》与《国家突发公共卫生事件应急预案》，于2007年通过了《中华人民共和国突发事件应对法》。这几部法律法规构成了我国在应对突发公共卫生事件的基本法律依据与保障。依据这些法律法规的指导，我国在应对突发公共卫生事件时较之03年非典已经有了系统体系化的应急处置规范。在监测预警机制下，医疗机构收集监测资料，通过网络直报；疾病预防控制机构、卫生行政部门、人民政府需及时[7]接报，展开现场流行病学调查，进行检测与现场控制。[8]可以看到，根据我国的法律法规，处理应对重大公共卫生事件的模式是一种公共危机的单边治理模式，“国家机关对各类社会危险进行预防、预警、监控和处理，忽视甚至排斥非政府公共组织、各类企业或事业单位以及个人在应急管理中的作用。公民和社会组织在应急管理中处于被动适应和边缘化的状态。”[9]

[7]值得注意的是，依据《突发公共卫生事件应急条例》第二十条，要求突发事件检测机构、医疗卫生机构等在发现存在第十九条存在的四种情形（其中就包括了发生或者可能发生传染病爆发、流行）在2小时内上报给所在地县级卫生行政部门，卫生行政部门需在2小时内上报给市人民政府，市人民政府需在2小时内向上级人民政府报告。

[8]与上文新冠病毒的时间轴进行比对可以发现，但从程序上而言，武汉市及湖北省政府开展应急处置机制是基本符合法律法规要求的。然而从现实情况上来看，因应急与预警的不及时，信息披露的不公开，导致了严重的后果。这更应该让我们反思现有的法律体制规范。

[9]参见戚建刚：《中国行政应急法律制度研究》，北京大学出版社，2010。

美国提到危机应对的相关法律可以追溯到1803年的《国会法》。但真正明确针对公共危机采取何种应对措施与应急处置方式，形成危机应对机制则要从20世纪70年代的《国家安全法》、《全国紧急状态法》开始。二者也建立了处理公共危机管理的核心法律体系。突发公共卫生事件属于公共危机的一种，自适用其基本规定。2001年“9·11”事件引起了美国对于公共危机的高度重视。同年，炭疽攻击事件也引发了对于生物恐怖主义引起的突发公共卫生事件处理的热烈关注与讨论。而我们知道，基于美国的法律制度，联邦与各州之间相对松散性较高，因此在应对突发公共卫生事件的法律建设上难免产生参差不齐，规定不一的局面。因此，2001年11月3日，由乔治敦大学和约翰·霍普金斯大学法律与公众健康中心为疾病预防控制中心编写了一部《美国州卫生应急授权示范法》[10]。在完善国家危机应对系统的同时，联邦制定《联邦反应计划》、《全国紧急状态法》、《国家灾难医疗反应系统》等法律纲领以构建联邦应急法律体系。目前在完善的法律体系规制与保护下，面对突发公共卫生危机事件已经形成了联邦-州-地方[11]的三级应对体系。

[10]参见脚注5，该示范法目的是为了能授权州和地方公共卫生机构能强有力地、有效地、及时地应对卫生紧急状态，同时也能尊重个人的权利。截至 2006年6月15日，38个州和哥伦比亚特区已经通过了66个包含了来源于示范法或与示范法有密切关系的条款的法案和决议。参见陈颖健：《我国突发公共卫生事件应急管理模式变革———〈美国州卫生应急授权示范法〉的借鉴与启示》，2013。

[11]就主体而言，为( 联邦) 疾病控制与预防系统、(州) 医院应急准备系统和(地方) 城市医疗应对系统。参见施建华：《国外突发公共卫生事件应急处置体系及对我国的启示》，2017。

日本因国情原因，对危机应对的处置方法讨论也较早。然而一开始仅局限于以应对自然灾害为主的防灾措施。1961年出台《灾害对策基本法》，并相继出台一系列法律法规。20世纪80年代之后，逐渐认识到应对重大突发事件的重要性，也开始构建综合性国家危机管理体制。值得一提的是，其法律体系与美国有很大的区别。不同于美国以直接针对公共事件进行核心法律体系构建，统领包含公共卫生事件在内的下属概念，日本对于公共事件，也即“危机”的管理的法律体系，没有指导性法律，而是将三个主要部分分别建立相关的法令与规章。[12]三个部分分别为以《灾害对策基本法》为核心的防灾法律、以《厚生劳动省健康危机管理基本指针》为指导的健康危机应对管理机制以及有关军事、战争危机的有事法制。[13]因《灾害对策基本法》颁布早，修改版本多，对于日本国内应急管理体制的形成具重要影响。然而与健康危机直接相关的危机管理法律体系，其实并没有严格意义上的指导性法律支持。目前国内学者所称的健康危机管理法律体系以1997年1月日本厚生省制定的《厚生省健康危机管理基本指针》（后改为《厚生劳动省健康危机管理基本指针》）为公共卫生状况监测及报告制度的基本框架，是日本应对公共卫生紧急事件的指导性文件。在此基础上，同年厚生劳动省设立“健康危机管理对策室”，并规定在《厚生劳动省组织规则》[14]中。在这之后，政府分别出台有关地方健康危机管理对策室的设立、医药品、食物中毒、感染症健康危机、饮料水健康危机等具体健康危机的对策、医院研究所的应对等行政法规。[15]当然，在日本较完善的危机管理机制内，许多具体的法律可以适用于应对健康危机中。例如《地区保健法》（地域保健法）中就有对于保健所有作为应对辖区内公共卫生事件的“据点”的功能等规定。[16]下文亦将做具体论述。

[12]参见王德迅：《日本危机管理体制的演进及其特点》，2007。

[13]笔者在进行文献调研的时候，发现在我国针对“日本应对公共卫生事件”的本就不多的相关研究中，一些学者似乎误解了日本的相关法律制度。例如谈在祥（2020）在进行日本公共卫生事件应对机制的分析中，在法律体系上重点论述了《灾害对策基本法》的内容及意义。其未意识到此法对于公共卫生事件（健康危机）并未是直接对应的关系。依据《灾害对策基本法》总则第一章第二条关于灾害的内涵，健康危机并不包含在本法的适用对象（灾害）中。

[14]厚生労働省組織規則の第6条を参照。

[15]参见王德迅：《日本危机管理体制的演进及其特点》，2007。原文中作者以“法律”为名来表述这些行政法规，私以为欠妥。

[16]参见淳于森冷：《日本政府应对突发公共卫生事件的组织创新》，2007。

四、美、日重要法律法规内容探讨及对我国的启示

基于整体应急管理体制与具体的法律法规保障，美、日在应对公共卫生事件已形成了较为完善的系统，对于我国在此次疫情中暴露出来的一些问题具有参考意义。笔者将针对具体的法律乃至条文，主要讨论“预防与监测”、“隐私权保障”、“国家补偿与赔偿金”三个方面的问题。

1.日《地区保健法》及其《促进地区保健措施的基本准则》（地域保健対策の推進に関する基本的な指針，下简称《准则》）对我国《突发公共卫生事件应急条例》（下简称《条例》）在预防、监测、预警方面规定具有启示意义。本次新冠病毒，因政府信息披露不及时导致疫情的扩大。且如原武汉市长周先旺所讲，传染病需依据《传染病防治法》，只有得到授权才能披露。笔者认为，此行为是形式合法的。因此需要探寻政府与公众及时的信息披露与沟通的法律依据。首先，对于未确定严重程度、爆发程度、具体病原的前提下，尚未达到《传染病防治法》中要求的“传染病”的标准，自然可以不适用其中的披露义务。也就是说，当疫情出现苗头，医疗机构检测异常但尚未确定时，是否应当在第一时间对公众释放可能存在公共卫生危机事件的信息。笔者认为是有必要的。而现在《条例》仅主要针对检测预警机制内的报告进行严格的时间要求[17]，未有针对公众的报告义务。甚至出现“造谣”、“训诫”的事件。由此，笔者认为，可以参考日《准则》第五条第3款[18]，在《条例》第二或第三章设立监测异常所在地的当地政府与当地居民的“风险沟通机制”，即在未确定事件定性前，可以给当地居民发布参考性消息，以便在事件发生前，居民可以及时采取措施与行动，避免事件的扩大，遗憾的发生。

[17]参见《突发公共卫生事件应急条例》第三章第19、20条。

[18]地域保健対策の推進に関する基本的な指針の第６条を参照。原文：３地域住民への情報提供。

国、都道府県及び市町村は、健康危機の発生時に地域住民が状況を的確に認識した上で行動ができるよう、地域住民や関係者との相互の情報及び意見の交換（以下「リスクコミュニケーション」という。）を実施するよう努める必要がある。

2.《美国州卫生应急授权示范法》（The Model State Emergency Healthy Powers Act,以下简称MSEHPA）对我国在采取突发公共卫生事件应对措施中个人隐私权的保护的启示意义。在本次肺炎疫情中，我国依照《突发事件应对法》（以下简称《应对法》）第49条，《传染病防治法》第12条，《突发公共卫生事件应急条例》第36、40条等法律规范，出于疫情管控的目的对个人信息进行了不同程度的采集和公布。其中包括了感染者的个人身份信息的披露以及包括住宅等具体信息的公示。尽管我国在《侵权责任法》、《民法总则》都有提及对公民隐私权的保护，但是在此特殊情况下，隐私权与知情权的具体冲突需要在具体适用的法律法规中得到解决。MSEHPA在第506条对于患者的个人信息进行了严格的保护[19]，对公众披露的前提是必须有法院或行政命令，明确其会对公众健康造成危险。而我国《条例》与《应对法》都只是简单的命令在突发公共卫生事件前个人不得瞒报或隐瞒。因此笔者认为，《条例》应当规定政府向公众披露个人信息（包括病患信息、普通人信息）的规范性前置条件。[20]在披露的内容中需要注意不得超出一定限度。

[19]该条针对访问和披露病例的情况进行了严格的限制，只有在给与当事人、提交亲属等相关人员、提交政府部门、提交医疗保健人员、在有法院或行政命令下会对对公众健康造成危险、辨别死者6种情况下才能披露病例。See the Model State Emergency Health Powers Act. Section 506 Access and disclosure of patient records.

[20]MSEHPA. Section 201 Reporting针对医疗组织、公众卫生检测机构、药剂师的报告义务进行了规定，即在收集到患者信息及最新的监测情况后必须及时上报，我国《传染病防治法》同样有类似规定。此处笔者论述的是个人信息向公众的披露，注意区分。

3.日《地区保健法》、美《美国州卫生应急授权示范法》对我国突发公共卫生事件中的国家补偿与赔偿金的启示。我国关于国家补偿、赔偿的法律保障主要为《中华人民共和国国家赔偿法》，在重大突发公共卫生事件面前，亦会产生数不胜数的侵权责任与损失。然而因情况特殊，很多时候难以适用法律条文给利益相关者以补偿和赔偿，《赔偿法》也主要针对行政部门违法行为造成损失进行赔偿。因此有必要在《应对法》及《条例》等中进行适当的说明。《地区保健法》中有专门的对于医疗机构的国家资金援助[21]的规定。MSEHPA则既规定了征用医疗机构必须给予补偿[22]，同时对于“征用”（Taking）、“行动”（Actions）、“金额”(Amount)[23]都有具体的明文规定。因此，对我国来说，明确将赔偿写入《应对法》，赋予其法律效力，并建立完善的赔偿制度[24]，是迫切而有需要的。

[21]地域保健法の第3、４、５章：国の補助を参照

[22]See MSEHPA. Section 406.

[23]See MSEHPA Section 803.

[24]陈颖健（2013）认为可以建立突发公共卫生事件补偿基金制度，以设立补偿基金的方式提供补偿。

参考文献（滑动查看）：

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[2]陈颖健.我国突发公共卫生事件应急管理模式变革——《美国州卫生应急授权示范法》的借鉴与启示[J].中国卫生政策研究,2013,6(12):58-64.

[3]王德迅.日本危机管理体制的演进及其特点[J].国际经济评论,2007(02):46-50.

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[10]尾島, 俊之 & 岩室, 紳也 & 鳩野, 洋子 & 早坂, 信哉 & 福永, 一郎 & 堀口, 逸子 & 三輪, 眞知子. (2020). 地域における健康危機管理におけるボランティア等による支援体制に関する研究 （平成19年度　総括研究報告書）.

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本文责编 ✎ 泽宇

本期编辑 ✎ Ben