宋林霖 | 论地方行政服务中心培育社会组织的作用——基于杭州“市民之家”的调研与思考

天津师范大学国家治理研究院

作者简介：

宋林霖，女，天津师范大学政治与行政学院教授、博士生导师、天津师范大学国家治理研究院副院长、南开大学中国政府与政策联合研究中心研究员、博士。

摘要：行政审批制度改革的推进，强化了行政服务中心作为一站式审批平台的定位，但同时中心本质上的创新属性被逐渐消解，致使近期行政服务中心自身的实践探索进展缓慢，理论研究陷入僵局。杭州“市民之家”在建设理念方面独具特色，除具有行政服务中心的基本功能之外，特别重视建立长效稳定的公民参与平台，其成功的运行表明中心可成为加速社会组织成长的制度装置。这既表明了政府在推动公民精神养成和社会组织成长中的积极立场，又加强了社会组织对政府的信任。虽然，这种作用还主要出现在经济较发达和社会开放度较高的地区，但从趋势上看，伴随着中国经济的稳定增长，杭州“市民之家”的改革模式不仅可以成为行政服务中心职能拓展方向的参考样本，更重要的意义在于，改革本身已经超越了审批制度改革技术层面的需求，从战略的高度为政府职能的结构性调整试水。通过杭州“市民之家”的可贵探索，行政服务中心为行政体制改革提供整体想象空间和可能性实验场域的功能再次回归与彰显。

关键词：地方政府治理；行政服务中心；社会组织；政府职能转变

一、问题的提出

行政服务中心作为地方政府自下而上的创新模式，因在中央政府层面没有明确的归口单位，地方政府的管理主体也不相同，权责界定处于模糊状态。随着行政体制改革的推进，其自身职能也随之调适。1985年，广州首先探索实践“一站式平台”的新型服务方式，集中工商、税务、开发区三个政府的相关部门和保险、劳务、法律、信托、外贸等咨询服务公司，应对招商引资，力求用联合审批的便捷和高效来表达政府发展经济的诚意，吸引优质外资和先进技术落地，在计划经济时代，地方政府的此类创新无疑是需要巨大勇气和智慧的，而中心的雏形就具备了最核心的集中、组织和协调审批的职能。在中国特色社会主义市场经济体制建立后，行政服务中心历经各地区、各层级的地方政府反复试验，其价值取向、目标原则、管理方式、服务流程也逐步完善。截至2013年底，全国共19个省级行政区设立了行政服务中心，3万余个乡镇（街道）建立了基层便民服务中心，其职能也拓展至政务公开、政务服务、政务监督，并在推进政府职能转变、提高政府效能等方面得到了地方政府和公众的普遍认可。2013年，政府将审批制度改革作为行政体制改革的重要突破口和切入点，行政服务中心的审批职能被高度强化与丰富，包括拟定行政审批制度改革方面的政策、制度和方案，协助编办、法制办整理权责清单，规划和监管审批制度改革的执行过程，规范中介服务，探索行政服务标准化建设，进行行政审批局的改革试点，总结经验并及时反馈改革中的问题等。从行政服务中心发展的历程中可以总结出三个特点：一是改革具有非常明显的“中国特色”，由政府主导，以经济建设为中心。适应上级及本地政府的“GDP”增长需求是中心的核心使命，职能设计和日常运行皆围绕着地方经济发展。二是中心之所以普及迅速，源于此种组织形式的灵活性与惠民性，在不触动原有政府机构格局与利益格局的前提下，改革的阻力和成本较低，收益较大，既能够取得公众的良好口碑，又成为了地方政府服务型政府建设的窗口示范区。三是中心的改革一直不彻底，并不影响中心服务地方经济和社会的核心功能发挥。所以，中心的主体性质缺乏合法性，管理人员的编制不清晰，未来前景的不明朗等一系列所谓的“问题”并没有实质性地进入政府的议程设置环节。

但是随着行政体制改革的不断纵深，关于行政服务中心的未来发展有两点需要思考：一是此次审批制度改革的核心目标是降低准入、激活企业、规范管理，行政审批事项必然会以削减、归并为核心方式进行优化，中心的窗口也会随之减少，但考虑到行政体制改革的结构性调整需求，社会组织的培育也刻不容缓，只有社会组织有序蓬勃发展，才能将社会的权力还给社会，政府的职责边界才有条件清晰落实。那么行政服务中心需如何调整职能适应改革的需求呢？二是行政服务中心存在的意义和价值，不仅是适应和协助改革，更重要地，作为弹性机制，创新才是中心的本质要求，为政策设计和实施提供试验场域是中心持续发展的动力源泉，是其重要性体现和生命力所在。为满足现代政府治理的需要，中心可做哪些积极的尝试呢？杭州“市民之家”在实践中进行了十分可贵的探索，为中心下一阶段的改革提供了重要的战略方向。笔者将地方行政服务中心置于国家与社会的关系框架下，尝试在理论解释与经验事实之间建立逻辑关系，以杭州“市民之家”为考察对象，进而增添一个政府与社会实现对接的实践路径，为行政服务中心的深入研究提供新的理论视角。

二、文献的简要回顾

行政服务中心的研究是地方政府创新领域的重要议题，亦是现代政府治理实践过程的关键步骤，已有的研究从不同的视角对这个议题展开了系列研究，并形成了对话性的研究成果。以行政服务中心为主题的文献数量呈现逐年递减的趋势，但是整体的研究质量还是有比较大的提高。2006年至2013年，由于某些行政服务中心遭遇“开倒车”现象，引发了研究者对于服务型政府建设面临困境的关注，行政服务中心的问题与对策探讨成为了这一时期的主要焦点，虽然研究从不同的角度进行，但是指出的问题和对策多陷入重复。研究者认为，中心的主要困境包括：法律地位不清晰，职能定位不明确，运行机制有待进一步完善，资源整合与配置不合理，人力资源不足。解决问题的对策主要包括：明确职能定位和权限，推进职责法定化；创新行政服务中心的运行机制，提高服务绩效；坚持便民高效的宗旨，塑造行政服务中心文化；拓展电子政务功能，消除信息孤岛，提高行政效能。

2014年以来行政服务中心的研究基本上处于原地踏步的阶段。从实践视角观察，行政服务中心的“服务”价值已得到政府与公众的认可。中心在发展中虽仍存在各种问题，但是各级地方政府已经认可其对于推进政府职能转变、提高政府透明度、增强公众信任等方面的积极意义，建立并发展的热情某种程度上冲淡了对难点的关注，或者说在这个阶段，体制机制问题的存在并不直接影响行政服务中心发挥作用。另外，行政服务中心作为一个物理集中平台，理论探讨的空间明显不足，所以，学术界的关注度下降，研究主题比较零散，多以案例研究为主，相关的研究仍然聚焦于内部管理绩效的提升、数字化平台与标准化流程的建设和合法性获得等问题。直至天津滨海新区行政审批局成立并得到中央认可之后，原来困扰中心发展的法律地位不清、前店后厂、窗口人员管理难度较大等难题，终于在体制上寻求到解决的突破口，相关理论的廓清和建议对于行政审批局模式的落实和推广也发挥了十分积极的作用，但是对于行政审批局改革之后行政服务中心如何定位与发展没有跟进的研究成果。

关于行政服务中心的职能，研究者概括的角度略有不同，但是实质性的功能都集中在信息与咨询、审批与服务、管理与协调、投诉与监督上。有的学者认为中心的职能主要包括：服务群众、行政许可、联系协调、政务公开、监督制约。其职能目标是规范提供高效、透明、便捷、标准的行政审批和公共服务，满足公众需要，实现公共利益。有的研究者用问卷调查法征询了行政相对人的意见，公众认为行政服务中心职责应是服务公众（48%）、政务宣传（28%）、传达公益（15%）、其他（9%）。“效能提升”和“增进服务”映照下的行政服务中心的功能要素应由组织功能、指导功能、协调功能和监督功能四部分组成。而有的学者则突出了行政服务中心的创新功能。一些研究试图对于行政服务中心的职能完善提出方向，在行政服务中心的职能定位上，建议立足于许可事项、发展于服务事项，朝向“服务项目多样化”“更加便民化”，在明确组织机构变革、管理体制创新及组织文化变革的基础上，中心应逐步纳入包括社会资源、自然资源、行政资源在内的公共资源交易事项，不断延伸社保缴费、户籍管理、车辆上户、行政复议、立法咨询、群众投诉等公共服务事项，重点在政府信息公开透明、多部门行政审批的联审联办等环节上着力，致力于形成服务功能完整、事项齐全的公共服务平台。除此之外，研究者对中心进行绩效评价研究时，认为管理层和窗口层的主要职责是不同的，主要包括：制定并组织实施政府信息公开工作制度，为市民和企事业单位提供规范、透明、高效、优质服务，负责宣传和督促落实投资优惠政策及便民利民措施，提供相关的政策咨询、办事指引，负责对重大项目审批制度改革的督导和协调，承担行政审批流程再造，组织、协调和督导联合审批、联合办理等。

关于行政服务中心的趋势探讨，认为行政许可中心模式是一种“朝阳”模式，可以长期存在，在学界已经形成共识，但是存在的形式却分歧明显。有的学者认为，网络还不能真正完全实现最终的审批，所以，网上中心不能替代实体中心。而有的学者则认为，政府必须使用现代互联网技术，为公共服务提供转型支撑，要开始着手搭建互联互通的并联审批网络平台，对确需保留的涉及国家安全、人民生命和财产安全的行政审批事项，一律上网运行。未来的发展一定是“网店”颠覆传统“实体店”式服务。也有的学者认为，行政服务中心的演变可能有三种：一是发展成为政府的一个常设工作机构；二是发展成为特设的政府公共服务机构，更大范围地将面向社会的行政服务和公共企事业服务窗口集中在一个平台上；三是发展成为政府的一个新的行政许可职能机构，即行政许可局。当然，行政审批局模式的可行性由于实践中的普及和较为良好的运行状态，学界的态度逐渐由批判转向认可。

这些研究无疑都具有相当的洞察力，不过，对于行政服务中心的管理方式、管理流程及管理效果等问题的探讨，仍然是单向度的、在既有审批制度改革的思路下的研判，核心问题依然是“政府与市场”关系的调整，而政府职能转变不仅仅指要在市场领域退出过多的不当干预，还需解决“政府与社会”的关系，使社会组织成为现代治理中的重要主体，将一部分适当的职能交给社会，降低政府失灵的影响。本文基于杭州“市民之家”的实践，构建中心与社会组织之间的重要关系，拓展行政服务中心研究的理论空间。

三、杭州“市民之家”培育社会组织的“三位一体”机制

杭州是浙江省省会，副省级城市，是浙江省的政治、经济、文化和金融中心，重要的电子商务中心之一。杭州历史悠久，文化积淀深厚，绵延 2 200 多年的发展史，是华夏文明的重要发源地之一。2015 年，全市实现地区生产总值 10 053.58 亿元，比上年增长 10.2%。其中第一产业增加值287.69亿元，第二产业增加值3 910.60亿元，第三产业增加值5 855.29亿元，分别增长1.8%、5.6%和14.6%。人均生产总值11 2268元，增长9.1%。按国家公布的2015年平均汇率折算，为18 025美元。根据世界银行划分贫富程度标准，相当于上中等发达国家水平。2014年，杭州经济总量位居全国省会城市第四（次于广州、成都、武汉），副省级城市第五（次于广州、深圳、成都、武汉）、全国大中城市第十，连续九年蝉联“中国最具幸福感城市”，2015年获得唯一“中国幸福城市政府贡献大奖”和“中国小康社会建设示范奖”。

杭州市辖上城、下城、江干、拱墅、西湖、滨江、萧山、余杭、富阳9个区，建德、临安2个县级市，桐庐、淳安2个县，共有190个乡镇（街道），其中乡23个、镇75个、街道92个。为了解决群众办事难的问题，2009年10月18日，杭州“市民之家”在杭州钱江新城正式启用，“市民之家”包含“实体市民之家”和“网上市民之家”，主要包括地下一楼和地上一楼、二楼。它主要针对个体市民的行政许可事项，是杭州面向市民个人的综合性政府服务平台。目前地下一楼主要功能是举办和市民相关的活动，开放当天，就有育婴讲座和瑜伽健身展示会。杭州“市民之家”的定位主要有三项功能。

第一，办事服务。大厅总面积1.3万平方米，设置133个开放式窗口，共涉及25个部门，可办理具体事务358项，双休日仍然开放，囊括了市民日常生活需要办理的大部分手续，基本达到“一站式”办理的目的。受理项目包括市民卡、有线电视、房产三证、社会保障登记、电信、婚姻登记、燃气、交通违法处理、车辆、住房公积金、出入境证件、驾驶人管理、邮政等。为实现市民方便到达，10余条公交线路在此设立站点，并设置7个免费自行车服务点。“市民之家”办事平台日均接待市民群众4099次，日均办结各类事项8572余件，办结率和群众满意率均达99.9%。

第二，信息服务。“市民之家”比较有特色的服务是设立了“资讯中心”，主要包括报刊、视频、网络和公文档案（含电子文件20多万条）等咨询为一体的免费查阅，而且此功能区还为市民准备了及时更新的常用书籍。公众通过自助和人工帮助两种方式，不仅可以查阅政策文件等政务信息，了解咨询服务信息，而且市民在办事之余还可以阅览书籍，养性怡情。2014年共有17 896人次获取所需文件或信息。“市民之家”已逐渐成为市民了解和交流政情、市情、行情的首选免费网络服务场所。

第三，政社互动服务。“市民之家”举办法规政策宣讲、杭网议事厅、市民意见征询等政府与市民互动活动，举办民间庆典、科普和文艺讲座等众多民间社团组织的市民自娱自乐活动。构建市民代表工作机制，使“四问四权”（问计于民、问需于民、问情于民、问绩于民，市民的知情权、参与权、选择权和监督权）在“市民之家”得到更好的诠释和落实。“市民之家”是关注民生的信息平台，举办各类政策宣讲、培训、展示、文娱等活动，吸引广大市民积极参与。杭网议事厅作为一档依托于“市民之家”的网络谈话类节目，坚持每月2次现场直播访谈，举办网上互动活动和新闻报导。2014年杭网议事厅举办各类互动活动368场次，参与线上线下讨论的市民15 830人次，点击量达到2 693万人次。

办事服务与信息服务两个平台履行了政务中心的常规职能：行政审批与政务公开，而政社互动服务平台是杭州“市民之家”最具特色的创新功能载体，市民代表机制、网络问政机制与社会组织发展扶持机制共同构成了“市民之家”的长效公民参与机制，代表地方行政服务中心在培育社会组织方面发挥了独特功能。

（一）市民代表机制

杭州市委办、市政府办联合下发了《关于建立“市民之家”市民代表工作机制的实施意见》《“市民之家”市民代表管理试行办法》，文件的亮点在于这是地方政府关于“市民代表”有序参与公共政策过程最为全面、细化的正式文件，也是唯一一个城市将执行办公室设置在行政服务中心的市民参与机制。同时为了保证政策的有效执行，杭州市成立了专门领导小组，由市委副书记任组长、市常委、常务副市长任副组长，成员由市委办公厅、市政府办公厅、市委组织部、市委宣传部、市行政服务中心、市民政局、团市委等单位和8个城区有关领导组成，领导阵容强大。领导小组的成立在组织层面保证了市民代表工作机制的权威性，体现了各级别领导的高度重视，是市民代表机制持续、顺利开展工作的重要基础。市民代表工作机制的主要特点体现在四个方面。

第一，市民代表的选荐标准清晰明确。

主要包括四个方面的标准：（1）具有较强的公共精神和参与意识。市民代表应遵守公共秩序、维护公共利益、热心公益事业、追求公平正义；参与公共事务应具有奉献精神，自觉投入相应的时间和精力，深入基层，充分调研。（2）具有建设性的心态和大局意识。有较好的心理控制能力，即使是关注与自身利益紧密相关的事务，仍能从客观出发，坚持理性分析的态度，全面地考虑问题，采用正确的方式合理表达诉求。不仅关心群体利益，关心社区事务，还要具备国家甚至世界视角。（3）具有较强的议事议政能力。市民代表应具备议事议政的基础健康条件，能够确保具备参与调研、座谈、研讨等活动的体力智力基础；善于捕捉公众关心的热点，有问题意识和问题导向，思考问题具有一定的超前性，实事求是。（4）具有一定的代表性和广泛性。市民代表应来自城市的各个领域，政法、教育、企业、科技、宣传、文化、卫生、体育和社会组织等，既有党员也有民主党派和无党派人士；既有工人、农民也有技术人员，既有体制内的公务员、事业单位人员也有体制外的自由职业者，既有退休人员也有在职的职工。坚持自下而上、上下结合、反复酝酿的选举原则。

第二，市民代表的工作内容全面翔实。

市民代表的工作内容主要包括八项内容，分为四大类：第一类是政务公开，市民代表需列席市委、市政府有关会议。第二类是直接参与公共政策过程，包括：对市委、市政府以及市直部门拟出台的有关政策意见、重大举措等进行意见征询，参加涉及民生热点和人民群众利益调整的听证活动。推进和深化公众参与的具体领域有：公用事业价格管制、环境保护、城乡规划、社会建设与管理等；对市委、市政府以及市直部门已出台的有关政策收集市民意见，反馈市民建议；参加重大工程项目竣工开放前的考察活动，参加民主民生互动平台的走访活动。第三类是参与杭州市特色活动，包括“市民之家”互动平台、杭网议事厅、生活质量发布等相关活动。第四类是参与政府与政府人员的绩效考评，主要包括：市民代表参加对市直单位年度综合考评的社会意见评价，参加对市直有关单位的行风监督、“公述民评”等活动。另外还有其他没有囊括进来的社会性、公共性活动。

第三，市民代表的遴选机制公正合理。

市民代表既包括具有杭州户籍的本地居民，也包括大学生、外来务工者等“新杭州人”。市民代表从年满十八周岁，并在杭州城区居住满一年以上的居民中产生，在任的区级以上党代表、人大代表和政协委员，不再担任市民代表。杭州市居民不分民族、种族、国籍、性别、职业、出生地、宗教信仰、教育程度、财产状况都可以担任市民代表（依法被剥夺政治权利的除外）。

为确保公正性，市民代表产生的方式主要包括以下几个方面：（1）社会征选。“市民之家”通过杭网议事厅的《热点热议》栏目，结合相关公共议题，征选一批热心市民代表。（2）系统推荐。由各系统推荐一部分近年来在各行业、各领域中涌现出来的具有公共精神、有参与公共事务意愿的先进人物和优秀代表，包括社区先进工作者、十佳“新杭州人”、十佳大学生志愿者、生活质量点评代表人物，以及行风监督员、质量监督员、物价监督员等。（3）社区推荐。由各社区推荐一部分热心公共事业、得到社区居民认可的市民代表。（4）自荐甄选。在杭网议事厅开设市民代表网络推荐平台，在“市民之家”开通电话报名平台等，在自荐市民中甄选一部分市民代表。

第四，市民代表的管理配套机制健全。

（1）建立市民代表的信息库。信息库的原则是“集中建库、分类使用”，运用信息化手段，根据代表的行业领域、兴趣专长、地域范围、年龄层次等不同的特征对代表信息进行分类管理，定期更新，并负责对市民代表的个人情况予以保密。“市代办”负责“市民之家”市民代表信息库的建立和维护。需要邀请市民代表参与活动的单位，须提前10个工作日向“市代办”提出申请，填写市民代表活动申请表并报“市代办”。“市代办”根据活动的性质和要求，从市民代表信息库中随机抽取市民代表，并进行手机短信确认，如遇到有市民代表因故不能参加活动的情况，将进行补抽，直到人数达到申请单位需要的数量为止。“市代办”应在活动前3个工作日将确认的市民代表名单及联系方式交活动组织单位，以便安排活动；市民代表临时不能参加活动，应以书面形式或电话方式向活动组织单位请假。

（2）给予优秀市民代表物质和精神奖励。“市代办”每两年开展一次优秀市民代表的评比，对积极履行代表义务或做出其他特别贡献的市民代表进行表彰和奖励。优秀市民代表需具备以下条件：认真履行市民代表职责，热心参与各类别的公共活动，认真调研走访，反映社情民意，以帮助市民解决实际问题为己任；积极支持社会公益事业，在解决重大社会民生问题中建言献策，得到市委、市政府采纳的；对“市代办”建设有重大贡献的；其他对社会有特殊贡献的行为。对评选出的优秀市民代表，由“市民之家”市民代表领导小组颁发证书，并给予一定的物质奖励；“市代办”将在媒体上进行宣传报导；优秀市民代表优先续聘为下一届市民代表。

（3）市民代表的退出机制。退出机制包括三个方面：一是本人申请退出。市民代表因个人原因，无法履行代表职能的，本人应向“市代办”出具书面声明，要求终止其代表资格。二是“市代办”终止市民代表资格。市民代表因下列行为之一的，“市代办”将劝其提出辞去市民代表的请求，一个月内未收到申请的，终止市民代表资格。a. 两次以上（含两次）无故不参加市民代表活动的；b.违背活动纪律要求，情节严重的；c. 因个人行为在公众舆论中造成消极影响的；d. 其他无法履行市民代表职责的原因。三是市民代表资格自动终止。主要包括如下情形：被选任为区级以上“两代表一委员”的；迁出或者调离杭州市区的；市民代表期满后没有续聘的；受到刑事处罚或重大行政处罚的；依照法律被剥夺政治权利的；失去联系一年以上的；代表死亡的。

（4）市民代表的换届机制。市民代表的选聘实行聘用制，聘任周期为两年。在任期满后经续聘，可以连任。“市代办”根据代表参与活动情况和工作需要，需要续聘时，需征求代表本人意见。“市代办”根据市民代表续聘情况和工作需要，可新选聘一批市民代表。因不能很好履行市民代表义务、无法发挥市民代表作用而被终止代表资格的市民代表，在下次换届时不再作为新选聘的市民代表候选人。

（二）网络问政机制

杭网议事厅由杭州市委办公厅、市政府办公厅、市委宣传部和杭州日报报业集团主办，杭州网承办，是依托于杭州网的一个相对固定的党政、市民、媒体的互动谈话类节目，其主要特点是：

第一，采用网络与实体平台相结合的运行方式。

杭州网是杭州市唯一一家经国务院新闻办批准的新闻门户网站，拥有网络影视频播放许可证，可合法从事网络视频直播和视频互动。杭州网论坛是浙江省人气最旺的民声论坛，论坛注册会员已突破90万。2009年10月18日，杭网议事厅进驻杭州“市民之家”，是国内首个将实体专门演播室设置在行政服务中心的网络互动类节目。

第二，线上征集选题与线下解决问题的互动模式。

自2010年开办以来，杭网议事厅切实履行“反映民情、分析民情、引导民情、解疑释惑、排忧解难和服务决策”六大功能，听民声、察民情、办民事、解民忧、集民智、保民生，积极探究“以民主促民生”的工作机制。除了拥有权威的网络互动平台，杭网议事厅栏目设置了多个服务板块，包括：网上服务、热点热议、问计于民、新闻发布、民生恳谈、记者出击及政策库，实现了公民咨询、投诉、建议、举报和参与政策过程的多种功能。2015年杭网议事厅网上服务平台共受理咨询、投诉、建议、举报、表扬件5657件，其中通过信访系统交办3547件，办结3523件，办结率99%；通过杭网议事厅记者采访直接回复网友的2110件，总办结率99%。杭网议事厅频道全年点击超过2246万。

第三，媒体与政府打造全方位治理生态平台。

2012年，杭网议事厅成功入选全国“社会管理创新案例”优秀案例20强，并于2013年1月纳入了包括杭州新闻广播《民情热线》、杭州电视台综合频道《民情观察室》、杭州日报《民情速递》的四大栏目联动的运行工作模式，实现“广播有声、电视有形、报纸可读、网络互动”，通过媒体与市纠风办、市考评办、市效能办的联合运作，发挥监督考核职能，推动市民诉求强烈的难点和热点问题的解决。杭网议事厅和杭州市人民建议征集办合办的“网民好建议”栏目，长年向广大网友征集意见建议，拓宽了人民建议的征集渠道，激发了网友参政、议政的热情。杭网议事厅定期整理，将建议递交杭州市人民建议征集办。据统计，截至2015年11月，杭网议事厅共收到各种意见建议15 000多条，并涌现了一大批踊跃献策的热心网民。2016年杭网议事厅荣获“杭州市人民建议先进集体”称号，这已是其连续第5年获得该称号。

（三）社团组织发展扶持机制

“市民之家”专门设有“社团活动办公室”，主要职责是与民间社团组织联系，为适合在中心开展活动、并受市民欢迎的社团提供以下服务：免费的活动场所，2间130平的大厅和1间240平的大厅；免费的设备，包括可移动的桌椅、投影仪、话筒等；免费的服务，包括茶水，电子荧幕使用，播报宣传提纲和后勤保障等。2010年，共有72家社会组织420场公益活动在“市民之家”得以开展。在这些活动中，健身、育儿、信息、理财及新技术是市民所关注的五大热门领域（见表1），举办活动的社会组织包括杭州市海外留学归国人士创业发展促进会、杭州市清华大学校友会、杭州交通大学校友会、杭州市钱江业余学校校友会等社会组织。所有的活动市民皆可以根据兴趣和时间免费参加。由于活动在“市民之家”举办，一方面，政府的信用为民间组织的活动提供担保，扩大了社团的影响，拓展了社会组织的制度空间，让更多的人认识社会组织。另一方面，各种免费的服务也为丰富市民的业余文化生活、提高市民的生活质量、全方位提高市民的整体素质提供了无需付费的培训、学习和交流的机会，并为社会组织发展注入了新鲜血液。

表1 杭州“市民之家”一般性互动活动表

杭州“市民之家”依托行政服务中心建立的三个机制，相互促进、相互支撑、相辅相成。社会活动的举办扩大了杭网议事厅的公众影响力，通过个人与社团结合的方式参与媒体的活动密切了公众与政府的关系。而公众与媒体在融入政务的过程中，既感受到政府开放的姿态、包容的诚意，政府又收获了真实的民情和最为广泛的民智。行政服务中心以中枢身份的介入，增强了媒体、政府对公众的黏性，公众更乐于参与政事的讨论，让公众、媒体和政府的交流舒服而流畅，反过来夯实了社会组织形成的基础。

四、地方行政服务中心培育社会组织的路径

在中国行政体制改革的过程中，地方行政服务中心的角色比较微妙，一般来讲，除少数具有行政编制的中心外，多数行政服务中心从性质上来说都不是政府机构。但是，在公众心目中，它却是最接地气的政府代表，是市场、社会组织和个人办事的重要场所，值得信任也负有重要的服务职责。而且在某种意义上说，当服务型政府的整体转型仍处于进行时的状态，行政服务中心就是尝试将这个目标付诸现实的愿景载体，行政相对人在这个特殊场域中感受着未来政府治理改革的可能，也无疑减轻了服务型政府转型过程中的压力，既有宣传的作用，又有增强政府改革合法性的特殊意义，而这个功能是其他政府部门和非政府部门无法替代的。行政服务中心的这个独特定位，在社会转型期尤为重要。我们应充分发挥行政学的想象力，发掘行政服务中心发展的可能性，在某种程度上，中心可以采取“柔性化”和“隐蔽化”的管理策略，具有比民政部门更灵活、更快捷、更全面的吸纳社会的卓越能力。

（一）制度供给：建立参与渠道和社会信任

杭州市政府以“市民之家”为依托平台，建立了完善的市民代表机制，理顺了市民参与政策过程的途径，解决了长时间以来公民参与政府决策的代表身份不正式、选举程序不健全、效能感不足的问题。传统的公共管理方式面对极速转型期出现的新情况、新问题，已经力不从心，表现为政府需要管理的事情越来越繁杂，但是效率低下，另一方面，群体性事件的频现，也使政府失灵的问题凸显。公民参与对于行政管理者而言，主要的益处在于：全方位获得有关公共决策中需要的信息，建立与公众的良好关系，增强互信，以更合理、更低成本的方式提供公共服务，虽然政府花费了一定的时间进行组织和邀请公民进行参与，但是能够增强公民对改革的理解，保证政策制定时的科学性，促进政策执行的更佳效果。对于公民而言，积极地参与政府决策，虽然需要贡献时间和热情，但同时会获得参与公共事务的成就感、知识、技能和新的社交圈层，保证公共服务更适合自身需求。

当然，公民参与地方政府管理并不是越积极越热情越好，而是必须在一定的范围和领域、按照规定的程序和方式进行。只有更好的引导，理性的参与才能真正实现公共决策的科学性。要实现公民参与公共管理的有效性，“问题的关键在于如何将公民积极参与的热情和行动与有效的公共管理过程有机平衡或集合起来，即如何将有序的公民参与纳入到公共管理过程中来，在公共政策制定与执行中融入积极、有效的公民参与”，而由行政服务中心组织市民参与管理，既能最广泛地动员公众，发现更多有能力和热情参与政策过程的公民，又可以实时对于参与的情况进行规范和调整。

（二）网络技术：增强参政热情与政治效能

行政服务中心作为各地的窗口单位，基本上都配备了最强的网络技术系统，广州市的琶洲行政服务中心，已经利用了人工智能机器人进行政务服务，荔湾区行政服务中心可以不通过窗口物理集中，利用网络就可以将位于不同地点的部门通过视频技术集中。因此，覆盖省、市、县、乡四级的政务服务网络，不仅可以用来进行各级中心的绩效评价和政务监督，同时，只要将思路放开，整合相关的资源，完全可以兼为公民参与政务、收集民意的渠道。“我国正处于社会转型时期，社会话语机制呈现出明显的断裂特征——精英占据着制高点，社会弱势群体的话语权则往往处于文本的重视与世界边缘化之间的尴尬境地。”人的现代化就是从“消极公民”转变为理性参与公共事务的“积极公民”。社会组织存在的基础之一是公民个体需要有较强的主体意识，要积极维护自身权益，争取自己管理自己事务的权力，而不是依附于政府或市场。对任何公共事务的漠不关心将不可能在人与人之间形成向往和追求公共利益的自愿性团体。现代科技的迅速发展，加速了信息的传播与扩散，政府网络平台的建立，传媒对政治事务的广泛参与，政府对短信、微博及微信的运用，提供了人们参与公共事务的可能，增强了人们影响公共事务的信心，激发了民众对传统选举参与之外的其他公共事务的热情，尤其是与人们息息相关的公共政策的制定、执行与评估等公共管理领域的参与。

公民的参政热情表现了公民对公共事务的关切，是对政府公权力的监督和约束的有效方式，也是社会组织形成的重要基础。但是如果公民参与公共事务没有必要的机制保证，极容易产生效能感差的问题。在地方政府治理的实践中，影响公民政治效能感的因素主要有两个：一是精英主义决策思维和政府的自立性导致的形式主义。由于政府对部门利益和领导自身利益的保护，常规的公民参与方式成为了摆设，例如地方人民代表大会的选举会成为了举手会，决策过程中的公民参与程序成为了走过场，例如“听证会”变成“听涨会”。二是政府提供的公共产品难以满足全体公民的需求。由于公众的专业知识不足，又受到个人利益的局限，全局意识较弱，政府在公共决策时从长远发展角度考量，很可能会损害一部分人的眼前利益，在这种情况下，一些公民就会认为政府没有考虑他们的合理化建议，从而对政府产生怀疑和不信任。

（三）公共空间：培育社会资本与社会组织

实践研究表明，阻碍社会组织发展的一个重要原因就是活动场所的不足，杭州“市民之家”为广大市民免费提供活动的场所，将分散的各种民间团体与积极分子组织起来，改变了原有社会组织规模小、专业性差、活动形式单一、缺少活动空间的不良现状，让市民有一个共同学习、交流与协调的场所，在沟通中增强互信，强化宽容与合作，培养解决矛盾的妥协精神，“妥协理念的表现是我们所谓的有原则的审慎（适应形势调整原则）以及互相尊重（重视对手），与之相反，不容妥协的理念则显露有原则的固执（坚持自己的原则）和彼此不信任”。“市民之家”提供的服务虽然看起来简单，但是却意义重大，市民因为有了具有权威性的活动场域，拓宽市民参与社会组织的渠道，完善社会组织的长效机制，提高其自我建设的能力，使市民增进对社会组织的认同感和归属感，展现市民的良好风范，促进社会资本的形成。

中国市场经济的快速发展，一方面促进社会资本的形成，公众物质生活水平明显改善，受教育程度和文化水平普遍提高，平等竞争精神及民主法治观念深入人心，激发民众的参与意识，并使其具备为公共利益与政府博弈的决策能力。在更为包容的政治环境中发展的市场主体，对自身权利的保障与公共领域事务的参与，有着区别于革命时代的价值取向和认知标准，更多地参与政策过程的机会，增强了公民影响公共事务的信心。另一方面，由于市场机制中对个人利益追逐的鲜明动机与“竞争大于合作”的发展逻辑削弱了个体间信任，唯利是图及忽略公共生活等重要原因，使社会资本严重流失。“社会资本的积累与自发社会力量的形成是一个生长的过程，这一动态过程将不仅带来经济的活力，也会带来政治的活力，并将抑制因静止固化而导致的腐败，而其自身也会在这一过程中获得蓬勃的生命力。”服务型政府是要形成政府与公民之间合作共治的管理框架。但是，这种合作共治并不总是直接的，常常需要中介组织的协调和联系。社会资本强调集体行为或组织行为的重要性，它对社会稳定和社会政治发展具有重要意义。充裕的社会资本储备往往会产生联系紧密的社会组织，而社会组织的发展和壮大反过来也普遍被看作现代自由主义民主制度的必要条件。

五、结语：进一步的讨论

三十余年的改革开放是一个从谋求经济的发展速度到政治上的民主法治，最后达到全社会和谐的过程，改革的总体战略目标清晰而明确，由全能政府逐渐向有限政府转型，归还市场和社会应有的空间和权利，完善制度体系，增强政府依法执政的能力，解决政府错位、缺位和越位的问题。由于改革的主体和对象都是政府，所以地方政府在改革中保持创新的动力是改革能否持续的关键。尤其是地方政府之间经济的质量与效率、民众的文化素质、官员的执政能力的差距，及基于地方官员晋升锦标赛的地方政府间的学习和竞争都成为影响改革进程的重要变量。值得注意的是，改革并不是经济体制改革、政治体制改革和社会体制改革顺次进行的物理过程，而是交错同步进行、相互影响的复杂化学过程。所以仅强调三者的分化和对立只能理解成为理论分析框架的需要，三者分立的源头和实质是实践中的交融与统一。

创新无疑是这个时代对于政府的基本要求。杭州“市民之家”无论是从名称、功能还是机制等方面都体现了政府对社会的关注，也是杭州市市场经济高速发展背景下市民需求层次提升的必然结果。虽然地方政府对于社会组织的主动孵化、引导和规范仍存在动力匮乏的问题，但随着政治体制改革的深入、市场经济的逐步规范以及公共精神的滋养，社会组织作为现代政府治理的重要一极必将推进政府职能的重大转变。行政服务中心作为地方政府创新的重要载体，不能仅仅是政府与市场改革试验的主要场域，其空间设计、制度建构能力与技术供给已经具备了培育社会组织的良好基础，不需要增加任何硬件资源的匹配，只需政府转变思路，就可以将行政服务中心提升为“一心多能”的服务平台。

行政服务中心在培育社会组织过程中的职责边界，与社会组织孵化器区别比较明显，主要定位是依托平台连接、协调和服务社会组织与公民，没有财政资金的项目支持，不提供固定的常态化场所，不提供包括管理服务、财务托管、法律咨询、网络技术支持等方面的专业服务，行政服务中心培育社会组织并不是也不能替代孵化器的功能。但是，中心的优势在于门槛低，限制少，与公众的联接更为便捷。所以，地方行政服务中心是政府构建社会组织过程中成本小、收效大的基础性衔接平台。当然，对于行政服务中心在培育社会组织的绩效方面还有待进一步的观察与研究。

（因篇幅原因，论文参考文献等内容请查看期刊原文）文章来源：《南开学报(哲学社会科学版)》2017年第1期

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