陈国权、卢志朋 | 当代中国公共管理主体及其双重性

天津师范大学国家治理研究院

本期导读：杨俊杰，天津师范大学政治与行政学院政府治理与公共政策专业硕士研究生。

文章来源：《公共管理学报》2023年第1期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。

作者简介：

陈国权（1961-），男，毕业于浙江大学，博士，浙江大学公共管理学院教授，研究方向：当代中国政府与政治研究；

卢志朋（1995-），通讯作者，男，浙江大学公共管理学院博士研究生，研究方向：地方政府创新研究。

摘要： 当代中国公共管理主体是广义政府，它由国家性质党组织与宪法意义上的国家行政机构构成。中共中央和地方党委与各级人民政府整合而成的广义政府兼具中国共产党的政党属性和国家行政机关的政府属性，具有“一体两性”的特征。广义政府政党属性和政府属性存在成员身份、行为依据、利益结构、央地关系、任务配置、权力授予、责任履行、职能分工等方面的差异。这种双重属性导致广义政府在公共管理过程中存在政党治理逻辑和政府治理逻辑两种不同的治理实践，当某个社会问题上升为政治问题，广义政府应依据政党治理逻辑来应对；而面对非政治的公共管理问题，广义政府应重视依据政府治理逻辑来处理。因此，国家性质党组织具有政府属性，在国家治理过程中要重视政党治理逻辑与政府治理逻辑的协调，避免不恰当地过于强调政党属性而遮蔽政府属性。各级人民政府也有政党属性，在属地负责制的原则下也要从中国共产党的执政地位出发，致力于国家的全局发展和整体利益。广义政府如何相机抉择地调适政党治理逻辑和政府治理逻辑，是国家治理体系与治理能力现代化的重要体现。当政党属性和政府属性协调互助时，能极大地增强整个治理体系的效能；当两者的运用情景发生“错位”“缺位”和“越位”时，则会带来治理危机。

关键词：公共管理主体；政府体制；中国共产党；中国特色

1 广义政府：当代中国特色公共管理主体

如何理解中国公共管理的主体及其主体性？这一最基本的公共管理理论问题其实在当代中国学界并没有得到令人满意的解决，甚至鲜有学者深入探讨这一问题。学界的普遍观点是，公共管理主体是政府，当代中国公共管理主体是当代中国政府。我国宪法规定国务院及各级地方人民政府是我国国家行政机关，因此国务院及各级地方人民政府无疑是中国政府。但中国政府是不是只是宪法规定的国家行政机关？政府是指承担公共责任、履行公共事务、行使公共权力的机构，中共中央与各级地方党委无疑具有政府这些基本特征，实际承担公共责任、履行公共事务、行使公共权力，那么中共中央、省委、市委、县委等政党组织是不是中国政府？在西方国家—社会二分理论框架中，政府属于国家，政党属于社会，政府是独立于政党的，公共管理主体不包含政党组织。如果我国公共管理主体——政府包含政党，那么中国政府必将与西方政府显著不同而具有独特性。以政府为研究对象的中国公共管理学也应该有中国特色的自主知识体系。而中国公共管理学学科建设的基础应该首先阐释中国公共管理主体及其性质，即中国公共管理主体是什么？包括哪些组织机构？它们具有什么样的属性？为了回答这一问题，首先需要厘清和认识中国共产党在当代中国公共管理过程中的角色和地位。相比于英美等西方代议制民主国家的政党，中国共产党的中央委员会和各级地方委员会事实上承担公共责任、履行公共事务、行使公共权力，因此属于国家公权力范畴。这些政党组织事实上是当代中国公共管理主体的一部分，理应成为中国公共管理学研究的重要对象。近些年来，诸多学者认识到了这一现象，提出“党政科层制”“党政统合”“党治国家”“将政党带进来”等概念来分析这类现象。这些观点对政党国家化、国家政党化以及公共管理中的政党和政府的多向互动进行了多种阐释。陈国权等基于对当代中国政治现实的考察，发现中国共产党各类党组织事实上形成了一个从国家特性到社会特性的谱系，中共中央和省委、市委、县委和乡镇党委是具有公权力性质的组织机构，并称之为“国家性质党组织”；而企业组织、事业单位及基层自治组织中的党组织具有显著的社会属性，并称之为“社会性质党组织”。有些党组织界于“国家性质党组织”与“社会性质党组织”之间，具有混合性质。陈国权等进而提出了“广义政府”的概念，认为中国真实的国家机关是国家性质党组织和宪法意义的国家机构的有机整体。所谓国家性质党组织，是指“在本质上履行国家公共职能、承担国家公共责任、行使国家公共权力、参与国家公共管理，具有国家机构的公权力性质的党组织。”这类国家性质党组织是与我国五级政府相对应的党中央、省委、市委、县（区）委、乡镇党委以及各级国家机构内设置的党组。实质上，在中国共产党490多万个党组织中，国家性质党组织扮演了国家机构或政府的角色，行使了直接管理国家事务与社会事务的政府职能，成为当代中国公共管理主体的重要组成部分。因此，我们认为，当代中国公共管理主体应该包括国家性质党组织，并进一步认为，中国公共管理主体是国家性质党组织和与宪法意义上的国家行政机构（各级人民政府）的有机整体。我们也将这一有机整体称为“广义政府”。在政治学和公共管理学等学科中，“政府”有大概念与小概念两个含义，大概念的“政府”指国家机关，包括立法、行政和司法机关；而小概念“政府”仅指国家行政机关；相应，我们提出的“广义政府”也有大概念与小概念之分，大概念的“广义政府”指中国真实的国家机关，是“国家性质党组织+宪法意义上的国家机构”，与“党和国家”概念相对应；小概念的“广义政府”指中国真实的政府，指“国家性质党组织+宪法意义上的国家行政机关”，剥离人大机关、监察机关、法院和检察院等国家机构，与“党和政府”概念相对应。这种党政相嵌的“广义政府”体系与西方国家公共管理有显著差异，突破了政体类型学的既有知识和现代政党的分类谱系，是认识当代中国公共管理主体及其主体性的关键所在。本文如没特别说明，所说的“广义政府”都是小概念的。“国家性质党组织与宪法意义上的国家行政机构”整合而成的广义政府，是中国共产党长期执政、不存在政党竞争和政党轮替条件下形成的政治制度，也是对当代中国特定情境下“党和政府”统合整体更加明确的概念化，是对中国公共管理主体的客观描述。中国公共管理主体——即广义政府无疑具有显著的中国特色，与西方政府有着重大的差异。那么，当代中国公共管理主体，即广义政府有哪些独特的属性呢？ 

2  广义政府的“一体两性”：政党属性与政府属性

作为当代中国公共管理主体，“广义政府”是由国家性质党组织（包括中共中央与各地方党委）与宪法意义上的国家行政机构（各级人民政府）整合而成。因此，中国公共管理的主体具有中国共产党的政党属性与国家行政机关的政府属性。
广义政府的政党属性表现为，尽管广义政府是中国事实上的政府机构，但广义政府的领导核心是中国共产党，广义政府的成员绝大部分是中共党员，因此广义政府具有鲜明的中国共产党的政党属性。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，也是领导中国人民进行社会主义现代化建设的精英团队。在中国共产党建党之初及至领导中国人民进行社会主义建设的历史进程中，都被赋予了鲜明的政治纲领、严明的组织边界、严密的组织体系、严肃的政治生活、严格的组织纪律的列宁式政党组织的基因密码。长期以来，中国共产党，以党领政、以党建国的政治实践形塑了广义政府的政党属性。由于国家性质党组织是“广义政府”的核心组成部分，广义政府的政党属性最为集中体现在中国共产党作为国家政治统治组织的先进性和整体性。
就先进性而言，中国共产党立志于建立一支思想觉悟高、工作能力强的精英化的先锋队。这种先锋队政党实际上是精英政治的一种类型，和西方关于精英政治的语境不同，这种精英政治在中国政治文化中通常被表达为贤人政治或贤能政治。整体而言，中国共产党的政党属性更加强调国家利益的整体性、行动步调的一致性、目标纲领的统一性和组织纪律的严谨性，党的各级地方委员会是党中央统一领导下嵌入地方和社会的组织分支，不同地区和不同单位的党员都是中国共产党的一份子，而不会强调是某个地区或某个单位的的党员。同时，党的地方组织必须确保党中央整体决策部署得到贯彻落实，有令即行、有禁即止，不允许党员的行为背离既定路线、方针、政策，对违纪者施以惩罚。《中国共产党章程》对党员必须履行的义务和享有的权利以及党的组织制度等方面明确指出：“维护党的团结和统一，对党忠诚老实，言行一致，坚决反对一切派别组织和小集团活动，反对阳奉阴违的两面派行为和一切阴谋诡计”，“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。”。尽管《中国共产党章程》因时代发展变化几经调整和修改，但“个人服从组织、少数服从多数，下级服从上级、全党服从中央”的“铁一般的纪律”一直是中国共产党的基本政党属性。
而广义政府的政府属性是指，尽管广义政府的领导核心是中国共产党，广义政府的成员绝大部分是中共党员，但广义政府本质上是当代中国的公共管理主体，是我国国家行政机关，因此具有国家行政机关的政府属性。这种属性强调广义政府作为公共管理组织，是行使公共行政权力的组织机构，在公共事务管理过程中通常具有公共性和区域性，会基于属地负责制优先考虑辖区内公共事务。
就公共性而言，广义政府的政府属性强调公共利益、实现公共目标、提供公共服务以及创造公共价值。甚至可以说，政府存在的目的和合法性是维护和保障全体人民的权利。虽然不同时代、不同背景和不同国家对政府公共性有差异化的要求，但为公众提供公共物品、改善社会福利却是所有政府公共性的共同要求，也是当代中国公共管理主体——广义政府的基本原则。就区域性而言，广义政府强调属地负责制，各地方政府在遵循国家方针政策和法律法规的前提下，分化为一个个在横向相对独立的公共管理主体，进而体现出“区域性管理”和“属地负责制”的政府属性，区域范围决定了其提供公共产品的责任边界。具体来说，由于成本承担和受益范围的不同，公共服务大致可以分为全国性公共服务和地方性公共服务，全国性公共服务的受益范围跨区域、全国公众都能够共同享有，最为典型的就是国防、外交、基础性科学研究；而地方性公共服务则是在本地区域范围内具有非排他性和非竞争性的公共品，比如辖区内部的基础教育、社会保障、城市消防、治安警察、城市公园等，这类公共服务的公共性仅仅是对一个地区内部而言。正是这种区域性特征的客观存在，使得不同区域的地方政府不可避免地成为地方资源的产权主体，具有类似产权所有者的行为，与区域外的其他地方政府形成一种相互竞争关系，以区域收益最大化作为区域公共管理的行动原则。
概言之，广义政府存在“一体两性”，既具有政党属性，也具有政府属性，这是广义政府同时兼具中国共产党政党角色与国家行政机关政府角色的体现。政党属性强调 “先进性”、“引领性”和“整体性”，政府属性强调“公共性”、“服务性”和“区域性”。广义政府在政党与政府两种不同角色下分别遵循不同的属性要求。这里需要强调的是政党属性与政府属性是“一体两性”，也就是说，主体是共同的广义政府，但拥有两个不同的角色，这两个不同的角色具有不同的特性和不同的行动逻辑。
为了更加细致和深入地描述当代中国公共管理主体——广义政府的政党属性与政府属性的特征，本文基于“主体-结构-过程”分析框架分析广义政府的组织特征，从“主体-结构-过程”三个层面八个维度，比较政党属性与政府属性的差异（如表1所示）。

2.1 广义政府主体维度政党属性与政府属性的比较分析
中国公共管理的组织主体是广义政府，而人格主体是公职人员。其中，广义政府政党属性下的人格主体是党员干部，政府属性下的人格主体是国家公务员。因此，广义政府人格化的主体绝大数兼具中国共产党党员的政治性身份和国家公务员的职业化身份，这构成了广义政府组成人员的基本特征。在广义政府内，党的领导职务和行政领导职务普遍交叉兼任，如中共中央总书记兼任国家主席，地方党委副书记普遍兼任同级行政机关负责人。在政党属性之中，《中国共产党章程》《中国共产党地方委员会工作条例》等党章党规界定了国家性质党组织的公职人员的职责范围、选拔任用、监督评价、调配交流等制度规则和行为准则。在政府属性之中，《中华人民共和国宪法》《地方各级人民政府组织法》等国家法律法规规定了宪法意义上行政机构公职人员的职责范围、任期权限、考核晋升、工作方式等制度规则和行为准则。政党属性强调意识形态的统一性，不允许党员干部逾越意识形态的底线，党通过宣扬和传播党的意识形态，将其拓展、延伸、渗透到社会生活的各个领域，使其成为约束和规范社会大众思想和行为的“底色”；政府属性则强调法律和制度的明确性，主张将公共管理活动规则化、程序化、标准化，相关行为活动必须严格遵循法律法规。党委系统干部与政府体系公务员之间普遍存在交叉兼职、互调流动，领导机关会根据社会情景变化和形势要求对公职人员的党政身份进行切换调配，事实上广义政府内部党政系统没有严格的各成体系的身份壁垒。
2.2 广义政府结构维度政党属性与政府属性的比较分析
广义政府组织结构是我国公共管理体系的基本构架，其形态决定着公共管理体系的功能。广义政府“一体两性”使得其内部的利益结构、央地关系结构、任务配置结构呈现出政党和政府两个体系层面的差异。（1）利益结构。中国共产党是执政党，执政的全局性强调政党整体性利益代表，这种利益结构具有整体性、全局性、一致性，全体党员干部和各级党组织都必须无条件地服从和服务国家整体利益，绝对不允许部门主义、分散主义、地方保护主义。然而，相较于政党属性强调“讲政治、顾大局”的整体利益观，政府属性强调对区域性公共利益负责。客观上存在的区域发展与地方领导干部晋升关联，地方财政收入与地方官员收入挂钩，就是在机制上鼓励地方领导对辖区负责，政府属性更加激发地方利益最大化的内在动力。这造成了不同层级不同地区之间的利益结构趋于分散化、差异化、局部化，而这种局部化的利益结构恰恰体现在广义政府的政府属性之中。（2）央地关系结构。在人口众多、幅员辽阔、文化习俗差异巨大的中国，央地关系结构的变化会深深影响国家治理成效。已有研究从立法权、财权、事权和人事权等方面详细分析了当代中国央地关系的制度化结构和行动者策略，提出了财政联邦制、行为联邦主义、一统体制与有效治理、选择性执行等解释。然而，这些研究往往忽略了当代中国央地关系结构的双重特性，央地关系实质上存在中共中央与地方党委之间的关系以及中央人民政府与地方人民政府之间的关系两个不同的结构。由于广义政府“一体两性”的存在，两个不同系统的央地关系也存在差异。具体来说，政党属性更加强调垂直领导，政党系统的央地关系更多的是通过垂直控制强化央地关系的统一性，地方党委作为地区的领导核心，在贯彻落实中央决策部署居于关键位置、负有绝对责任。《中国共产党地方委员会工作条例》明确规定，党的地方组织必须确保党中央决策部署贯彻落实，有令即行、有禁即止。党组必须贯彻落实党中央和上级党组织决策部署。而政府属性有所不同，更加侧重区域领导，政府系统的央地关系更多主张地方政府因地制宜谋发展，强调激发地方政府的积极性和竞争性，甚至存在央地间的讨价还价。《中华人民共和国宪法》明确中央和地方国家机关之间的关系“遵循在中央的统一领导下, 充分发挥地方的主动性、积极性原则。”（3）任务配置结构。广义政府的任务主要可以分为政治统治和经济社会发展两个方面。当代学者进一步发展了这方面的观点，如肖滨将其称为“政权维度的功能与治权维度的功能”，陈国权将其概括为“统辖权和治理权的功能性配置”，曹正汉将其提炼为“治官权和治民权的上下分设”。因此，广义政府的任务配置就超越了国家行政机构的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护”职能体系，进一步延展至政治统治稳定、公共资产保值增值等方面。如果沿着这一思路进一步探究，我们可以发现，所谓的“政权与治权”之分本质上是广义政府体系内部任务配置在政党属性和政府属性分野下的结构化呈现。政党属性强调政治统治，其任务配置关系着政权的长治久安，强调保证政治统治稳定，维持社会秩序，评判标准是合法性与权威导向，集中体现为中国共产党执政的权威性和统一领导；政府属性强调社会发展，其任务配置则涉及经济社会发展，保证公共资产保值增值和优化公共服务供给，评判标准是有效性与绩效导向，更多表现为地方政府对公共资产资源的有效配置与社会发展的竞争性。因此，政权稳固和社会稳定是广义政府政治统治任务与经济发展任务合理配置的前提，如何在尽可能降低党的执政风险的前提下提升公共事务的治理效能，也就成为广义政府政党属性与政府属性均衡配置的关键问题。
2.3 广义政府过程维度政党属性与政府属性比较分析
所谓公共管理过程，是指公共管理主体为了实现公共管理目标所进行的一系列持续性的行为和活动。如果说结构维度为观察公共管理体系内部复杂的权力主体关系提供了镜像，那么公共管理过程维度则可以更加动态化地审视公共管理主体间的持续行动和运行形态。（1）权力授予。权力是政府履行公共管理责任的工具，没有公共权力就无法履行公共责任。在当代中国，中国共产党和各级人民政府的权力在终极意义上都来源于人民。然而，权力终极来源的共同性并不意味着广义政府内部的国家性质党组织和国家行政机构的权力获得方式是相同的。对于党组织和党的干部而言，权力来源于两个方面：一是通过任命方式，由上级党委决定调动或提拔任用, 下级党委和干部服从安排；二是报批任命的委任方式，地方党委根据地区工作开展和班子配备的实际需要，向上级党委提出常委成员调整动议及推荐人选，由上级党委批准进行任命。对于宪法意义上的行政机构来说，其成员的产生和调整则由同级人民代表大会选举或任命决定，需要对所在区域的人民代表大会负责，并接受监督。当然，党管干部原则决定了执政党对政府系统领导人选提名的决定性作用，体现了干部管理中政党治理逻辑对政府治理逻辑的控制。（2）责任履行。广义政府内部的权力配置必然需要制度化的岗位和具体的人员来落实相应的责任。国家性质党组织和国家行政机构的权力授予方式的差异，也意味着地方广义政府必须同时对上级党委和同级人大负责。从政党属性来看，党组织和党员干部是一个统一的有机体。与严密的组织原则和选拔任用的程序相对应，各级党委的责任链条是通过对上负责和对下控制双向运作来实现的，这种责任机制既包括地方各级党委及其党员领导干部对作为最高政治权威的党中央负责，也涉及下级党委对其上一级党委负责。因此，政党属性强调整体发展与区域合作，强调全国“一盘棋”的大局观念，力促区域合作层面的“发达地区”帮扶“落后地区”。从政府属性来看，国家行政机构的责任通常与属地管理相关，辖区居民和行政区域分别构成了地方广义政府的责任对象和服务边界。因此，政府属性更加强调属地负责并鼓励竞争。与西方政党围绕执政权而展开竞争不同，在中国不存在与中国共产党竞争执政权的政党，但地方广义政府之间是存在竞争的，也正是地方广义政府之间的竞争，为中国政治注入了活力。各级政府的责任链条是通过对内负责和对外竞争而运作的，对内为辖区的企业、民众和社会组织提供更为本地化、更具回应性的公共服务，对外则与其他地方政府进行竞争，以获取更多的有利于本地经济社会发展的政策、人才、生产要素等资源。（3）职能分工。面对现代社会高度复杂的经济发展和公共事务，公共管理的专业化与分工合作愈来愈显得重要。在广义政府内部，党委系统与政府系统的分工方式有显著差异。党委系统主要按决策、执行、监督的功能性分权逻辑来构建组织体系，以公共事务的完成为目标，从管理活动环节出发进行权力配置。与之不同的是，政府系统是立法、行政和司法三分这一政治性分权逻辑下的行政执行机关，更侧重于将某项权力赋予特定组织，组织与组织之间形成结构上的分权关系。
广义政府的“一体两性”表明中国公共管理主体具有两个显著差异的角色，也就是说广义政府同时兼具执政党和国家行政机关的双重角色。执政党的政党属性和国家行政机关的政府属性深刻影响广义政府的治理逻辑。在不同时期、不同社会情景下，双重性的兼顾平衡是影响广义政府治理水平的重要决定因素。如果忽视广义政府的“一体两性”，就会片面认识中国公共管理的主体性，就不能正视执政党的政府性质与国家行政机关的政党性质。与之相关的公共管理改革甚至政治体制改革的思路就会陷入党政不分或者党政简单化分开的窠臼之中，难以从根源上理解和厘清中国公共管理的主体性及其功能。

3  广义政府双重属性与双重治理逻辑

广义政府的双重性是其双重角色的表现，它既是政党组织又是政府机关。而广义政府的双重属性又会导致双重治理逻辑，即政党治理逻辑与政府治理逻辑。由于执政地位的巩固是国家治理的前提和基础，因此中国共产党的政党治理逻辑一直都是主导逻辑。但中国共产党执政的根本宗旨为人民服务，代表最广大人民的根本利益，因此，有效推动经济社会发展，提供让人民满意的公共服务就成为中国共产党的基本使命，而政府治理逻辑在实现这一使命方面有其有效性。这两种不同治理逻辑的变奏取决于时代的政治需要和社会情景，其治理绩效也会有显著差异。当广义政府的政党属性主导公共管理运行过程时，更多地表现为自上而下的层级控制，更加强调政权是否稳定、权威是否彰显；当广义政府的政府属性彰显时，广义政府更多地表现为地方化的自主治理，更加强调公共服务是否高效、经济是否发展。政党属性与政府属性对广义政府的运行在不同情境下、不同时期会有变化。那么，主导这些变化背后的逻辑是什么？前文已经界定和比较了广义政府的政党属性和政府属性，接下来进一步探讨广义政府“一体两性”的政党治理逻辑与政府治理逻辑，以及两种治理逻辑的调适互济。
由于中国共产党在我国政治体系中具有最高权力，在广义政府体系内部，一旦某个问题上升为政治问题，广义政府会强调政党属性发挥主导作用，依据政党逻辑来治理，广义政府的运作形态更加呈现出一种具有强大组织能力的集权治理逻辑。这种集权化的政党治理逻辑建立在一种组织层级明晰、垂直刚性的集权结构之上。中国共产党作为最高政治领导力量，实行全面领导，正如《中国共产党章程》所明示：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”权力自上而下集中在党的领导层，掌握诸如人事权、决策权和考核权、奖惩权等关键性权力资源，其他组织机构如地方或基层党组织以及普通党员的权力来自于上级或者组织的授予，可以随时被收回或剥夺。同时，为了确保党对政治权力集中统一领导，广义政府内部建立了党组制度、党委集体领导与分工负责制度、归口管理制度、领导小组制度以及合署办公制度，对整个国家治理体系实现“纵向到底、横向到边”的全面和严密的控制，党的领导贯彻到广义政府所有机构和所有过程。以国家机关党组制度为例，中国共产党在各个国家机关设置党组，党组是上级党委的派出机构，在国家机关的运行过程中发挥主导性的重要作用，实现党对国家机关的领导。
与之相应的是，面对非政治的公共管理问题，广义政府强调政府属性，依据政府治理逻辑进行运作，更加重视权力下放，让下级政府有权力自主地管理辖区内事务。广义政府的政府属性强调属地负责制，明确受益范围在本地的公共服务，由本地政府负责供给。而要提供有效公共服务，在逻辑上就要求赋予地方政府相应的事权，让地方政府有权力依据在地民众的偏好和需求，提供有针对性的解决方案。广义政府的这种政府治理逻辑突出地体现在经济发展方面。在广义政府的政府属性主导下，下级政府不仅仅是一个“被动的接受者”，也非纯粹的“代理执行工具”，而是可以在一定范围内采取“规避风险”的行为方式以回应来自于上级政府“挤压”的行为主体，或者在服从大局和维护地方利益之间寻找平衡点，从而体现出行为联邦主义意义上的分权治理逻辑。比如，处于改革开放前沿的浙江、广东、福建等地区，自发成为社会主义市场经济制度的先行者，面对国家土地管理制度改革举棋不定的情况下，在20世纪90年代就率先启动综合片区价、留用地征地补偿机制的创新，引入市场机制，分享土地发展权，引进外资或者发展辖区内的乡镇企业，形成小而全的“蜂窝状经济”产业格局，促进本辖区经济社会发展。进入21世纪后，地方政府的自主性更多地体现在可以通过与上级政府博弈以争取更多的建设用地指标、更高级别的开发区、更优质的企业资源、更多的科技创新投入、更多的改革试点机会等实质性的资源分配的权力。
也就是说，虽然国家性质党组织和宪法意义上的国家行政机构形成了整体性的广义政府，但在广义政府内部两者的运行存在逻辑差异。政党属性与政府属性在广义政府运行中相伴而行，侧重何种治理逻辑取决于治理目标的导向性。当治理目标侧重于维护政治秩序和社会稳定时，广义政府的政党逻辑会更强势；当治理目标侧重于促进经济发展和公共服务时，广义政府的政府逻辑则会加强。故而，当代中国广义政府的政党属性和政府属性在党政之间、央地之间会依形势变化而有所变化。就历时态来看，我们看到不同时期两种属性受重视的程度会有差别。比如十八大之后，政治建设成为国家治理的核心任务，政党属性更加强化；而十八大之前，更加侧重经济建设，强调地方积极性，更加重视政府属性。就共时态来看，政党属性与政府属性的表现形式在不同区域有差别的。比如南方经济发达地区可能更重视政府属性，强调地方创新和区域发展，而北方地区则可能更重视政党属性，强调贯彻执行与对上服从。
广义政府的政党属性和政府属性是由广义政府的复合构成决定的，体现了执政党与行政机关双重角色的责任与目标存在一定的差异，以及为实现目标对组织内部的权力配置和权力行使存在某种程度上的集中与分散的取舍。不同公共事务治理方式的选择及其实际效用，关键在于政党属性与政府属性相对关系的合理配置。广义政府是否可以融合“政党属性”与“政府属性”双重优势，统一调动和整合不同属性的治理资源？广义政府体系中政党治理逻辑和政府治理逻辑存在哪些潜在冲突？这是实现国家治理现代化必须回答的问题。为此，本文依据前文“主体-结构-过程”的分析框架，进一步探讨广义政府双重属性对双重治理逻辑的影响。
广义政府通过调整政党属性和政府属性的相对比重，相应调节公共管理主体的集权和分权程度，以解决执政党不同阶段面临的任务和风险，实现“政治集权、治理分权”的功能性均衡。在中国，广义政府政党属性和政府属性的相对比重，一般与执政党最高层对当前政治、经济、社会面临的核心问题与危机的研判有关。“文革”后，我国经济社会处于崩溃边缘，发展经济成为执政合法性的重要基础，改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑迫在眉睫。于是调动地方政府积极性的放权得以强调，使得广义政府的政府属性更加彰显，计划经济时期过于僵化的集权体制逐步得到化解。由此，地方获得了更加自主的管理权限，并形成了区域之间展开竞争的格局，广义政府的政府治理逻辑发挥主导作用，各地政府“紧紧抓住经济发展的主动权”，形成了“为增长而竞争”的发展战略和行为特征。与之相应，在我国公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度下，地方广义政府是辖区内国有资产和公共资源的实际控制者，特别是随着1998年《土地管理法》出台，农村土地转为城市建设用地的权力下放给地方政府，成为地方政府实际可开发经营的重要资产。也就是说，作为实际经营土地资产的准市场主体，地方广义政府兼具对内公共性和对外逐利性的双重特征，承担起对辖区内公共资产进行有效经营管理以保值增值的重要职责，为了避免横向竞争中的税基流失和增长落后，更好地提供公共服务，实现有显示度的社会发展，地方领导人往往追求更加广泛的行政自主权。
与被调动起来的经济社会发展的积极性、主动性和创造性相伴随的是，“部门本位”“诸侯经济”等现象突显。一些经济越是发达的地区，不服从中央的趋势也明显，与中央的离心度越高, 中央调控越容易失效，造成高绩效下的政治安全隐患。在上世纪九十年代初，理论界开始反思和界定国家能力的内涵以及“分权的底限”。在政治实践上，公共管理主体的政府属性逐渐压缩、政党属性逐步强化，1994年推行的分税制改革可视为广义政府政党属性和政府属性的相对关系调整过程的重要分界点。这项以财政关系调整为核心的改革在央地关系上虽然一定程度加强了中央权威，扩大了中央财政收入以及重新集中一些经济管理部门权限，但仍然只是对市场化改革进程的微调。及至党的十八大以后，党中央意识到，在一些地方党的领导被淡化，党的意志得不到贯彻，党组织被弱化、虚化、边缘化，党风廉政建设问题侵蚀着党和人民的事业，贫富差距导致的不同群体之间的矛盾日益显现。于是，以全面从严治党为抓手，以加强党的全面领导为指向的党的政治建设成为关乎巩固党的执政地位与国家稳定的重要举措，广义政府政党治理逻辑不断强化，逐步集中政治资源以避免政治的失序化，重视抑制条块矛盾的加剧或将条块矛盾控制在可承受的范围内，以确证党“总揽全局、协调各方”的领导核心地位。
广义政府政党治理逻辑与政府治理逻辑的灵敏切换，关乎广义政府的治理韧性。现代公共事务具有高度的复杂性和不确定性，各种政治社会危机相互交织、层出不穷，这就需要更具韧性的公共管理结构。所谓韧性本意是指事物受到干扰后恢复或弹回原来状态的能力，最早出现在科学技术领域，后被社会科学所借鉴，用来描述一个社会系统适应变化和抵御危机能力，以及维持基础结构和功能的能力，也是自我建构、适应压力和变化的能力。广义政府由于双重属性具有双重治理逻辑，如能根据特定的政治与经济社会情景，灵活调适广义政府的政党属性与政府属性，应能提升广义政府的治理韧性。一般来说，公共管理事务主要分为日常工作和中心工作两大类别，广义政府体系内部日常工作与中心工作的性质和治理主体有所差别。其中，日常工作属于专业范围的管理业务，具有政府属性，遵循事本主义、专业主义、程序主义的政府治理逻辑，主要通过国家行政机构部门分立设置科层化治理方式按部就班地落实和完成，比如，民政、教育、医疗等日常工作；“中心工作”则带有某种“政治任务”的色彩，是作为硬性任务下达的，具有整体性治理的特征。在这方面，政党属性比较强，党的主要领导是任务完成的第一责任人。因此，这种“中心工作”通常是由从上而下的党的组织系统，不断通过政治动员，形成高位政治势能，围绕特定任务打破科层制组织边界、成立常规性的或临时性的协调机制，整合各类资源并综合运用各种奖惩机制。它还常常以运动式治理方式呈现，覆盖边界分明的科层化治理所无法触及和覆盖的空间，弥合行政体系内部的治理“缝隙”问题。因此，广义政府双重治理逻辑的适时切换非常重要。在政治实践中，容易忽略广义政府的政府属性，没有充分认识中国共产党的公共管理角色，导致政党治理逻辑遮蔽政府治理逻辑，不恰当地强调政党属性而不顾规则制度与经济效益；不恰当地强调服从而不顾充分调动地方和基层的积极性；不恰当地强调统一性而不尊重地区的差异性。当然，广义政府另一错误倾向也可能存在且具有极大的危害性，那就是忽略政党属性，没能从严治党致使一些党的干部甚至党组织腐化堕落，丧失党的先进性；没有充分认识到国家的整体发展是区域发展的保障，过分强调地方利益而不顾全国大局，影响国家的整体发展。因此，在变化不定的环境压力和外在干扰下，广义政府应根据公共事务的性质以及资源禀赋和约束条件，审时度势调整切换政党治理逻辑和政府治理逻辑，以更具适应性、回应性、有效性的公共管理机制，形塑更具韧性的公共管理结构，有效控制社会风险的冲击，增强政治体制的活力和韧性。
认识和辨析广义政府的政党属性和政府属性以及由此形成两种相互作用的治理逻辑，有利于进一步优化公共管理体系和提升公共管理效能。综上所述，本文通过对当代中国公共管理主体——广义政府“一体两性”的考察，概括和比较了“广义政府”的政党属性和政府属性以及由此形成的不同治理逻辑，并阐述了两种属性之间的协调互济和内在张力的现象表征。处于高度复杂的治理情景之中，广义政府如何兼顾双重性，面对不同的治理难题相机抉择地发挥政党属性和政府属性，将复杂化的治理任务在不同的组织机构间进行分配和整合，是其公共治理水平的重要表现。从这个意义上，广义政府政党属性和政府属性的调适成为当代中国公共治理目标转换的重要机制，也是处理好党政关系、央地关系等多种行为主体复杂关系的重要起点。换言之，当政党属性和政府属性协调互助时，会极大地增强整个治理体系的效能；当两者的运用情景发生“错位”“缺位”和“越位”时，不可避免会带来潜在的治理危机。因此，这需要政治家们根据广义政府的实际运作情况和各种复杂环境统筹考虑，在制度安排和实践过程中完善广义政府“一体两性”的良性动态平衡，提升治理效能、化解治理危机，以推进当代中国公共管理现代化。
（因篇幅原因，论文参考文献等内容请查看期刊原文）图片来源：小红书 作者小菜

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