治“摊”还是治“贩”：城市地摊治理之辨 | 公共管理

Original 崔占峰等学习与实践杂志

2024-09-04

导读

地摊具有一定的空间、文化和社会价值，在加快民生经济复苏过程中彰显出特有的活力，但“摊”的空间失序仍存在治理困境。究其原因，乃是城市治理有序与摊贩流动无序的矛盾短期难以调和。地摊治理应把握治理结症，将治理重心回归空间治理，辩证看待治“摊”还是治“贩”。以构建多元共治和开放共享的智慧治理体系为目标，基于空间治理思想创新的“线上约摊”治理机制，或有助于实现长期高效的地摊治理目标。

治“摊”还是治“贩”：城市地摊治理之辨

作者：崔占峰宋幸阳桑琰云

摘要

城市地摊治理长期低效需要进行理论反思，包括治理的前提、治理的出发点等问题。城市地摊的治理应回归其空间治理的本质，即作为“摊”的小空间和城市大空间之间发生的种种对立，从而可以回答治“摊”还是治“贩”的逻辑问题。其启发在于确立了如何通过治“摊”，促使摊贩养成惯习和遵从规范，从而实现长期治理预期的总体原则。“摊”的治理作为城市基层治理的重要内容，应以构建多元共治和开放共享的智慧治理体系为目标。基于此，一种基于空间治理思想的“线上约摊”治理机制将是城市基层空间治理体系的重要创新。

关键词 ：地摊治理摊贩基层治理

一引言

我国的地摊经济由来已久，尽管其具有保民生、促就业的积极意义，但同时带来且长期存而不决的环境污染、食品安全隐忧、交通隐患及影响城市形象等一系列负外部性影响，仍是导致城市治理困局的主要因素之一，这也成为主张对城市流动摊贩进行“重治”的主要依据[1]。如何有效促使地摊合法化、正规化，需要新的思路和措施。

地摊在市场经济的发展中得到鼓励始于20世纪90年代前后，但其引发的位置竞争和占道经营，造成了城市空间失序和管贩矛盾等一系列问题[2]。“要不要治理”和“如何治理”成为对地摊经济展开研究的两个重要维度。前者是对地摊合法性的呼应，如张康之[3]、金碚[4]等曾分别从社会伦理和民生价值角度为地摊经济的合法性进行辩护[5]；后者则在理论层面[6]逐渐分化出三种立场：一是基于摊贩内部治理的角度提出的“自治”主张[7]；二是从政府及基层行政人员管理的公平性和正义性视域对管理效率的反思，认为在空间生产和分配过程中实现公民参与，才能保障其共享“城市权利”[8]；三是从场域转换和默契互动角度考察城管（一线行政人员）与摊贩（行政受众）间双边关系的动态变化[9]。在治理的实践问题上，将闲置空间资源转化为摊贩经营场所的主张，被认为可能存在租金商业化、空间固定化以及区位限制和进入权不平等问题，仍需进一步完善[10]。近年来，以摊贩治理为主题的研究已经涉及社会关系、公共空间和多元参与等诸多方面。这些研究方向与党的十九大以来政府在城市治理领域的相关主张紧密联系，是相关政策在学理层面的阐释和延伸。如有学者以“秩序建构”为基本主张，强调重构秩序是治理的关键[11]，管贩合作应成为新时代摊贩治理的新思路[12]。也有学者认为应强化城管街头执法行为选择的责任控制[13]；此外，治理“软法”[14]、社会组织参与[15]等创新性主张也受到关注。还有学者提出摊贩治理本质上是空间治理问题，应推进非正规公共空间治理[16]，从空间设计层面对摊贩进行疏导[17]，将有利于从根源上实现治理，等等。总体而言，充分利用摊贩的时空分布逻辑，以包容性的治理政策探索城市摊贩存在的必要性和合理性[18]，成为近年来比较典型的治理主张。

二“摊”古论今：“摊”形态的演变

“摊”是依托城市大空间进行经营的一类商业小空间，“贩”是经营“摊”的人。“摊”的产生适应和满足了“贩”的经营需求，“摊”作为死物，是物化劳动，只有与“贩”结合在一起，才有了生机，才成为谋生的工具，才具有了民生方面的意义。目前，摊贩一词已成为普遍用法。“摊”虽自古有之，但随着经济、社会和技术的发展，其形态已十分丰富，形式的多样性使各种场所对“摊”的摆放限制不断突破，这又加快了“摊”形态的演变。

从“摊”的承载形态来看，在代步工具得以普及前，手扶肩挑、走街串巷的卖货郎是广泛存在的一类“摊”，也是流动“摊”早期的重要代表；交通工具的更新换代，则使各类机动车逐渐成为“摊”的主流形式，相比于人力，其移动速度更快，流动性更强且省时省力。“摊”的流动程度具有明显的时间表征。依据这一点，可以将城市“摊”区分为全天候流动摊、固定摊、分时段临时摊和其他特色摊。其中，全天候流动摊最显著的特征在于其不间断的移动特点，是各类“摊”中流动性最强的形态。流动摊因其流动性最大，影响范围最广，不容易被监管，因此也是各类摊中最需重点治理的类型。固定摊的突出特点在于依托绝对或相对固定的经营场域，或者选择两到三处位置根据经营时段流动设摊。固定摊客源主要为熟客，由于物理空间固定，消费者容易形成固定偏好和路径依赖，也能够满足市民各种日常生活需求；且相比于流动摊，其对城市秩序的影响较小。临时摊及特色摊在三种“摊”形态中对城市秩序的影响最小，门类也十分丰富且各有特色，有时还会成为城市独有的风景线（见表1）。

▼表1 基于流动时间维度的“摊”类型对比表

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“摊”必须依赖一定的空间才能存在。从“摊”所依附的空间属性进行分类，可以分为马路摊（街边摊）、商场摊、会展摊等。其中，马路、街道是“摊”最常见和最普遍的依附载体，这些地域大部分属于公共空间，无需付费就可使用，因此这类空间载体的进入成本较低。一方面，经营者由于在公共空间的占有和使用方面缺乏产权意识，在经营过程中难以形成节约空间和爱护空间的产权激励；另一方面，马路摊经营者可以充分利用其流动性规避城市监管，获得机会主义收益，结果往往使“脏、乱、差”成为常态，并在摊贩中形成“羊群效应”。马路摊在经营方面的自由性、任意性和盲目性，带来了严重的城市交通拥堵、环境污染、城市形象受损等问题，因此成为城市摊治理的重点和难点；摊贩在行为方面放松自我约束，在马路、街边形成无序摆摊甚至占道经营，与城市管理斗智斗勇，管贩关系高度紧张，也成为地摊经济备受诟病的主要原因。

商场摊所依附的载体是商场内的特定空间，这是商场空间充分利用策略下的产物。商场经营者通常会将过道、楼梯口等处的公共闲置空间加以开发，这些地点的租金往往短期（通常以“日”为单位）、低廉，成为吸引摊贩进驻的主要因素，在许多大型商场兴起的“赶大集”即为此类情形。商场以闲置空间和低租金吸引各类摊贩，定期聚集开市，既得到了闲置空间收益，又可以通过增强赶集体验吸引顾客，带动商场相关消费。商场中的“摊”交易形式，是“摊”贸易由室外交易到室内交易的转化，是营销策略方面传统与现代的融合创新。交易环境的显著改善满足了人们对消费体验的更高追求，实现了商场消费的多样化。在商场监管及环境提升产生的自我约束等双重作用下，商场摊的商品品质和经营秩序获得显著提升。这一现象反映了传统摊贩在实体商业经济中的演化，是商业文明的时代进步。

此外，随着我国商品经济和市场经济的进一步发展，市场体系进一步完善，各类展会随之不断涌现。展会的组织方往往会在室内分区域搭建展台，并将这些展台租赁给商户，展台也就随之成为“摊”的一种形式。会展摊一般采取统一招标的形式进行对外租赁，进入展会布展的资格规定是一种准入限制，能够促使展商（摊贩）遵守市场规范和提高产品品质，一定程度上体现了会展经济的公平性（见表2）。

▼表2 基于依附载体角度分类的“摊”对比

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从内容上看，传统意义上的城市摊主要表现为蔬果摊、手艺摊以及流动餐车等形态。在互联网技术发展的影响下，许多“摊”的亚型悄然出现，具有互联网标签的各种线上摊正成为传统摊在外延方面的新变化和新趋势，在一定程度上对传统摊产生了替代和挤压效应。一方面，互联网思维使“摊”可以更加专注于消费者的多样化需求，从商品本身（品质、卫生、外形、包装）、支付方式、送达服务等方面改善经营。与传统街边摊相比，线上摊一方面使得就业变得更加多样，因而激发了创业活力；另一方面也带来了治理方式的新变化。随着各类移动应用的爆发式增长，整个贩卖过程的电子化进程也在加速，“摊”的智能化特征越来越明显，“外卖摊贩”“电商摊贩”“互联网进货摊贩”“跑腿贩运”等依托线上虚拟空间资源的摊贩群体开始大量出现，本文统称为“云摊”。各类“云摊”与本质上属于社交媒介的“圈群”空间相结合，利用圈群特有的“偏好接近”“信息共享”等优势，促使各种线上消费大量发生。原来的线下摊纷纷转战社交“圈群”，圈群商业化步伐加快，“摊”的经营模式与传统摊相比已大不相同，经营模式的变化改变了原有交易中的成本及收益分配关系，这些变化不仅影响着交易规模和交易行为，还逐渐改变着传统的商业秩序和商业文明，传统摊治理的重心也随上述种种改变发生转向，线上商业空间的治理将成为社会治理的一个新的重点领域。

三“摊”的进化衍生：价值释放与治理转向

（一）“摊”的空间、社会和文化价值

如前所述，“摊”经历了漫长的演变发展过程。“摊”的演变一是依赖于经济、社会条件的变化，民众需求多样化以及物质生产的多元化也促使越来越多形态各异和内容丰富的“摊”在街头、市井或巷尾产生；二是依赖于技术条件的持续进步，从步行脚力到人力和机车代步工具，再到互联网及其移动应用的全民普及，技术的持续进步深刻地改变着“摊”的内涵和外延，在“摊”的形态演变方面发挥了加速和催化作用。

“摊”的分布遵循了一定的原则和规律，这使“摊”在空间分布方面呈现出多种方式。一是线状分布。线状分布常出现在人流量相对密集的马路和沿街两侧，次第排开，所在之处往往人流量密集、交通拥堵。二是块状分布。块状分布呈现出团状和片状形态，常集中在校园、医院、车站等人流密集处，在有限的空间内移动经营，相互竞争，容易形成“围观”效应，引起秩序混乱。三是点状分布。点状分布是前两种分布的基础，常在人流量相对稀少的地点形成“试探性”经营或“垄断性”经营。上述三种情形，尽管在空间和竞争方面导致的失序对城市的影响均需进行规范和管理，但仍不应忽略其在空间、社会和文化等方面的价值与意义。

首先，城市中的“摊”具有较强的空间价值。一方面，“摊”作为一类小微商业空间而存在，是城市各种功能中的一部分，丰富了城市空间功能，成为城市多功能性的表现。此外，地摊商品多以“生活必需”和“价格亲民”为主要特点，这与正规商场提供的产品与服务容易形成互补关系，并通过共享商圈周围的客流量而产生空间上的集聚效应[19]，从而满足和便利了人们的多样化需求。另一方面，“摊”的存在提高了城市空间的利用效率，一些城市角落的空间被充分利用起来，提升了城市内局部空间的经济价值。从这一意义理解，“摊”的多层次和多单元商品摆放布局，象征着“摊”的立体化，某种程度上拓展了城市有限的空间范围。

其次，“摊”具有显著的社会意义。从摊贩个体来看，“摊”经济虽然规模较小，但由于这种经济形态的发展历程较长，已形成相对成熟和完善的经营体系和经营方式，往往成为普通劳动者应对经济社会转型中的不利就业形势而采取的有效策略[20]。一辆承载着“摊”的小餐车，对摊贩而言可能就是维持家庭生计的全部资财，是其民生需求实现的重要工具。随着传统集市、夜市、跳蚤市场以及新兴的汽车后备箱集市的相继出现，“摊”的经营方式越来越多元化，其在活跃市场流通方面的作用日益突出，与传统小店、“云摊”“云店”等小微商业一起构成市场体系中不可或缺的组成部分，这种经营方式的多元化和就业方式的包容性特点，是其在城市得以长期“立足”的根本。从整个社会来看，城乡二元结构带来的社会经济结构的对立性长期客观存在。一方面，由于农村土地流失以及农业发展动力不足等原因，一些农村地区出现衰败趋势，部分农民不愿继续从事农业生产而转变为农村剩余劳动力；另一方面，城市化发展加速，城乡差距扩大，城市红利对农民的吸引力持续提高，这使进入城市务工的农村人口规模不断增大。部分进城务工者由于缺乏一技之长，无法适应复杂生产，只能进入学习成本较低、具有简单劳动特点的“摊”行业实现自主就业。从这个意义讲，“摊”具有衔接城乡就业的社会功能，不仅一定程度上解决了我国农村闲置劳动力的就业问题，还由于其特有的就业过渡性特点，为进城务工的农村劳动力提供了一个适应城市的缓冲空间。

最后，“摊”还折射着一定的文化含义。这些文化元素不仅表现为具有地域或职业特色的小贩们约定俗成的叫卖声，也体现在“摊”的经营过程和“贩”的生活起居等方面。“摊”是一种以自雇佣为核心特征的经济形态，其中包含着对自然经济家庭分工属性的部分肯定。例如，一个简单的粥摊，背后是严格的“起火、守火、熬制”过程、被打乱的作息规律以及全家老小的集体协作，这种类似自然经济的分工理性，在决定摊贩生活方式方面始终发挥着主要作用，构成了摊贩这一社群特有的物质文化的一个方面。又如山东济南的英雄山早市是因当地摊贩“赶早”的生活习惯而自发形成的，天色微亮，各路商贩便在英雄山北麓云集。在20世纪80年代后期，英雄山早市的规模和影响力越来越大[21]，成为全国最大的马路交易市场。

此外，一些流动摊贩在经营过程中还创造了大量独特的商品制作技艺，如各类工艺品的特色技艺、特色小吃的食品制作技术等。它们在小贩家族里代代相传，依托“摊”的经营延续至今，成为独特的城市历史文化的代表，有的还具有非物质文化遗产传承和保护的价值。如柳州螺蛳粉不仅是美食界网红，还在短时间内完成了由路边摊美食向“百亿产业”的华丽转型，并被列入第五批国家级非物质文化遗产代表性项目名录推荐项目名单，其制作技艺成功入选传统技艺类名录[22]。

从另一视角看，“摊”的经营活动还是一种文化流动，在这种流动中，促进了“摊”所内涵的本土文化的异地传播，并为不同地域间的文化交流和认同提供了机会。这从另一维度体现了城市“摊”的价值存在，以及由此带来的城市繁荣的精神内核。尤其是“摊”所内含的历史与文化价值由于有利于当地风俗文化的传承与发展，因而在保留城市印象和繁荣城市文化方面发挥了重要作用。一方面，一些特色商品会因此成为某个城市的特有标志。如天津的煎饼果子和大麻花、烟台焖子、北京豆汁儿、南京的鸭血粉丝汤、黄山臭鳜鱼、沙县拌面……凡此种种，无一例外不由地摊发家，由于和城市名相联系，无形中提高了城市的软实力和文化影响力，形成了各地特有的城市文化名片。有些小吃还在发展过程中，经过改良、有了相对统一的标准，从小地摊走进小门店、形成连锁店、走进大商场，成为当地特色产业。另一方面，这些特色商品在其他地域的知名度不断提高，即从侧面反映了其他城市消费者对这些城市本土文化的认可。文化和产业相互融合，大大推动了“小特产、大产业”的蜕变过程。

（二）从驱逐到包容：探索治理最优解

为保持“摊”的空间价值持续释放以及社会、文化意义的逐步放大，需依靠健全有效的治理措施对“摊”的“自由生长”进行合理约束。

“摊”治即对“摊”进行的管理，“摊”治理中目前存在的矛盾短期难以调和。一方面，摊贩为维持生计，会本能地寻找有利场域摆摊经营。这是市场法则和自然理性的表达。为保证自身利益最大化，大多数摊主不会顾及其经营行为对经营区域及周边环境造成的种种破坏，如使用煤气罐引发的安全担忧、交通秩序混乱可能导致的事故或由此增加的交通管理成本等问题。另一方面，摊贩缺乏主人翁意识，没有了解具体城市治理规章制度的想法和愿望，其对城市中有关摆摊的明文和规则的了解，是通过屡次“以身试法”和被城管反复训诫习得的。遵守管理规则的内在激励在摊贩中还未普遍建立起来。

在城市管理中，城管执法部门、具体的执法者与执法对象之间的矛盾最为尖锐、客观上难以协调。作为施法者的政府相关部门，对城市管理中遇到的违规违法行为进行管理和处罚，既是权力，也是责任；但作为执法客体的摊贩则受谋生动机和经济利益驱使，甘冒“违法”风险并屡次采取“违法”行动。前者基于公共利益，后者则出于个体理性，本质上是一个个体利益是否需要服从集体利益、还是集体（公共）利益应当兼顾个体利益的问题。因此“法”作为治理之器，在摊贩治理中“留有余地”或许是对上述“问题”的一种较为理想的处理方式[23]，即基于维护人民利益的“法”将被更容易理解和更广泛接受。当“法”被自觉遵从而不再主要依靠外部力量强制时，执法过程中的矛盾就会趋于缓解甚至消除。

因此，对“摊”和地摊经济的有效治理，一是要在客观承认其保障民生、促进就业和方便生活等方面功能的前提下，正视其在流动和经营过程中出现的各种负面问题；二是要把握“摊”和地摊经济形成治理困境的症结所在，这是找准对“摊”进行有效治理的出发点。任何一类“摊”都需要依附一定的空间载体才能经营，其流动也是在不同空间场域间完成的。“摊”所产生的问题，一部分是在经营过程中产生的，如商品的质量问题（如果是食品，还涉及食品的安全问题）、“摊”经营区域及其周边的卫生问题等；另一部分是在“摊”的流动过程中产生的，如造成交通混乱、堵塞以及事故风险增加等。表面看，治理的对象是“摊”，实际是空间，进一步讲都可以归结为流动性导致的空间问题。对于前者而言，尽管“摊”在经营过程中是固定的，但是前来交易的消费者是流动的。有人气才有生意，所以一定规模的人流是决定“摊”生意好坏的先决条件。人流越多，生意越好，安全、卫生、噪音等问题就可能越严重。就后者而言，消费者的位置虽然相对固定，但“摊”却是流动的。正是“摊”的无序流动引发了城市空间的种种问题。三是需要辩证理解治理的含义，治理不仅仅是管制，也包含引导和鼓励。“摊”的积极作用应被正视和肯定，地摊经济应该被正名，摊贩这种职业应该被尊重。因此对地摊应加以引导，对从事摊贩的职业应予以鼓励。针对“摊”所产生的各类问题，应使治理策略变得更加科学化和人性化，以促使现有的治理原则和方式向着包容、审慎和积极的方向转变。

四治“摊”还是治“贩”：空间治理的转向

李克强同志在第十三届全国人民代表大会第三次会议所作的政府工作报告中明确指出，要加强和创新社会治理，推动社会组织等多元主体健康发展[24]。在城市摊贩治理领域，如何转变治理思维，推动治理机制创新，是新时代亟需破解的命题。

（一）治“贩”思维的困惑

长期以来，我国各地在摊贩治理中一直实行治“贩”政策，即各地推出的治理政策往往针对“贩”而制定，治理的各项措施也主要对“贩”的违法违规行为进行约束、限制或惩戒。这种治理思维的主导逻辑建立在“互不信任”[25]的基础上，难以形成城管和摊贩间互信合作的治理生态。

治“贩”思维单纯强调制度理性，依靠“命令”“禁止”等“硬法”和“驱赶”“惩罚”等硬工具[26]，虽然短期内解决摊贩占道经营等问题的确效果明显，但政策的长期效果差强人意。治“贩”思维为何无法从根本上解决问题？究其原因：驱赶、没收和训诫等治“贩”手段完全将摊贩置于对立面，容易激发其抵触甚至敌对情绪，从而增加了协商和合作的难度；此外，治“贩”还可能造成肢体冲突、摊贩返贫等事件，引发舆情，对整个社会稳定带来冲击。由此可见，背离以人为本的治“贩”逻辑只会使摊贩形成扭曲的谋生方式，导致城管与摊贩间的矛盾长期化，难以实现可持续和人性化治理的理想目标。

（二）治“摊”逻辑的特点

治“摊”逻辑须建立在对城市摊贩治理出发点进行重新认识的基础之上。如前文所述，既然摊贩流动经营是导致城市空间失序等一系列问题发生的直接原因，那么治理的首要目标就是消除这些问题。其中一个需重新认真思考的命题是：空间失序是谁造成的？究竟是“摊”还是“贩”？

本文认为应该是“摊”而非“贩”。“摊”是一个空间概念，当它不受任何约束地进行聚集并无序流动时，就会造成前述交通拥堵、卫生脏乱、噪音扰民等空间问题。“摊”的空间摆放设计，对经营者而言是小空间的治理，体现着摊主即经营者的理性，但“摊”经济的实现却可能违背城市管理的理性。将“摊”治理的实质视为空间治理，即有效解决“摊”的小空间与城市大空间之间的矛盾，从而协调私人理性与公共理性间的矛盾，才能真正理解城市空间失序的成因。

治“摊”逻辑成立的前提即将其归结为城市空间冲突，这种冲突是进一步形成“管贩”间紧张关系的主要原因。如果不摆摊，“管贩”之间并不会存在矛盾，双方冲突进一步升级的概率也很低。谁来摆摊也并不重要，重要的是摆什么样的“摊”和“摊”摆在何处？因此，治理的困境并不在于“贩”而在于“摊”。如果在逻辑和政策方面，摆摊是被允许的，那么就必须转换对城市流动摊贩的传统治理思路，即将治理的客体由“贩”转向“摊”。

从治“贩”转向治“摊”的治理逻辑，应遵循以下原则：一是治“摊”要以人为本，对“摊”进行空间治理，有利于充分发挥治理中的多元机制，形成社会多种力量共同参与城市空间治理的新路径。二是治“摊”要以包容性政策和“软法”治理为特点，在城市中包容并尊重摊贩经济。以信任为基础，通过摊贩利益组织化方式，以沟通、协商等软工具，对“摊”进行规范和约束。三是治“摊”要充分运用空间规划方法，通过技术手段实现“摊”数据网络化、“摊”治理智能化和互动化，构建网格化管理系统。四是治“摊”要重视技术理性对摊贩形成的约束力量，并通过引导和形成规范，使其最终内化为摊贩的自觉行为。这虽然是一个循序渐进的过程，但能够将短期治理效果和长期治理预期有机结合起来，从根本上解决城市中的流动摊贩问题。这种思路对于民生保障和城市秩序改善均具有积极意义。

摊贩问题的治理重心向着空间治理方向转变，要依赖于科学有序的城市空间治理规则。要探索城市大空间与摊的小空间的相互包容机制，要倡导多元主体共治和社会责任意识等多重约束，使各种空间功能得以协调。对“摊”进行治理，体现的是政府对“摊”经济的认识和重视程度，这直接关乎城市治理的纵深发展和精细化以及网格化城市管理的实现。“摊”治理是全面提升城市空间治理质量和水准的“最后一公里”。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，治“摊”应成为摊贩治理的新共识。

五治“摊”的一种积极构想：空间基础上的“线上约摊”

习近平总书记指出：“必须抓好基层治理现代化这项基础性工作，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。”[27]“摊”的治理是城市基层治理的重要内容，应以构建多元共治和开放共享的现代治理体系为目标。基于此，本文尝试提出治“摊”的一种积极构想：空间基础上的“线上约摊”，并聚焦“摊”的划分与分配、权责划分与互动关系、利益分配与资源配置等问题，以期构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、共治共享的城市基层空间治理体系，共同助力城市治理体系与治理能力现代化。

该构想以公共治理理论中的“公私合作”思想[28]为基础。一方面，鼓励私人组织积极参与，充分利用互联网和各类应用场域的技术优势，通过对实体摊区进行空间治理使其经营活动从无序回归有序，使城管与摊贩间的关系从互不信任走向积极合作，从而提高治理效率；另一方面，通过设计互联网应用的“线上约摊”功能和评价机制不仅有助于摆脱传统治摊手段运用中的低效问题，还能创新公平性的实现机制。将私人部门参与的市场高效和政府相关部门管制力的行政高效通过公私合作模式在线上线下有机结合，是数字社会公共治理的重要创新。这会使政府（主管部门）与摊贩之间双边关系的张力逐步消解，一种审慎包容的价值情感将在摊贩治理的政策选择和运用中产生并被贯彻，摊贩的经济活动与空间秩序之间的契合关系将向着预期的双赢方向不断发展。具体而言，这一构想包括“摊”的空间划分与分配、权责划分与互动关系、利益分配与资源配置三个方面，其空间治理的实践逻辑见图1。

▲图1 “摊”治的空间逻辑构想

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（一）“摊”的划分与分配机制

在摊区划分方面，由政府相关部门确立合法摊区参与公开分配，剩余摊区则由政府相关部门严格监管。除对城市空间进行摊区的过滤和划分外，政府相关部门还应与私人主导运行的治理平台合作，通过多维度分析各摊区的商业中心距离、人流量、交通便利度以及道路属性等特点，识别和分层定义摊区属性，将摊区进一步区分为核心区、副区、延伸区和孤点四类。通过评价反馈机制对摊贩进行等级评定，在摊区的选择权限方面实行动态化管理，高等级摊贩可获得预约所有摊区摊位（尤其高热度摊区）的自由权和排队优先权，而低等级低信誉摊贩只能在延伸区或孤点区域摆摊。

在摊区前期规划阶段，政府相关部门负责出面对摊区的具体设置进行规划引导，以明确摊区位置、产权归属及经营时间。首先应与各摊区的产权主体进行沟通，如有的摊区所在区域归属权在社区或单位，主管部门就须与该小区物业公司或相关责任主体进行协商，在制定摊区治理相关细则等方面给予指导和建议。确定可以设置摊区的城市公共场域后，政府相关部门可与相关私人组织确定合作意向并签订合同，对摊区和摊位进行位置、类型划分，再编码并入线上平台和应用中进行管理。

在参与方式方面，平台可基于先到先得的分配机制，采取摊贩线上抢摊预约方式。摊区预约成功后，平台会对其进行基础培训，包括安全、卫生及保障等方面。在摊区与摊贩之间设置双向评价和沟通机制，如摊区客流量、摊位租金是否合理等。平台会综合双向反馈结果，对摊区等级（含摊区热度等级、满意度等级）进行动态评估及调整；在动态评估机制背景下，为不同等级的摊主提供多样化选择的机会。

消费者是整个互动治理过程的全程参与者，可通过平台设置的消费者评价机制，针对摊贩进行多维度打分，直接参与摊贩等级评定。对摊贩的等级化治理可有效提高消费者参与积极性，促使“摊”经营者积极改善商品及服务质量改善或升级等级权益。摊区对不同等级的摊贩设置相应激励措施，对于高等级摊贩，平台会优先在摊区广告牌处进行宣传推送。

（二）权责归属与互动关系

本文认为，有关部门在解决“摊”的空间失序方面，一度陷入治理困境，其原因有二：一是面对繁多的社会事务，其掌握的资源总是有限的，无法完全满足社会管理现实的需要；二是其资源比较分散，权力也被条块分割，无法实现资源有限整合及利用导致管理失灵。因此，在解决摊贩空间失序问题上，不仅需要政府部门的管理，还需要依靠社会力量，吸引更多社会主体如私人组织及社会组织、消费者等参与进来，实行“公私合作”，形成多元互动式治理体系。其首要任务是各主体间权责的合理划分，以实现由政府“独家管理”向社会多方“互动共治”的转变，构建协调互动的摊贩空间治理体系。

首先，理顺政府各部门间的关系。摊贩的空间治理涉及城市管理、环卫、消防、社会服务等多个政府部门，由于管理职能分散在各个部门，可能造成权力条块分割、权责不清的局面。因此，要重点理顺各部门间关系，建立有效的摊贩空间治理协作机制。在此体系内，城市管理部门应发挥主导作用，以统筹者身份将相关政府部门有机组织起来。比如，城市管理部门在结合多元维度评估前提下，制定摊区空间规划，并以此空间标准实施治理；消防、环卫部门主要负责其卫生及安全问题，保证各摊区的安全平稳运行；社会服务部门可与摊贩进行互动合作，对摊贩进行食品、卫生、安全、文化及社会保障等方面的培训，使其参与、接受并服从摊区治理规划。

其次，理顺政府与私人组织间的关系。私人组织如企业拥有资金、技术和人才等优质资源，在丰富公共产品供给、提供专业化服务等方面具有相对优势。政府作为主导者，应肯定企业在多元互动式治理中的地位，制定相应鼓励政策，引进市场机制，引导各类新兴经济组织、社会企业、非营利机构等积极承担社会责任，如鼓励协同治理摊区的企业赋予摊区更多社会化功能及服务，并积极配合政府部门，执行相关治理措施，在保证摊区的平稳运行前提下，丰富摊区公共配套设施及服务。

最后，理顺政府与消费者间的关系。消费者不仅是摊贩空间治理重要的参与者，还是治理效果的共享者。应把满足消费者需求放在首位，消费者需求得到满足，摊贩经济利益才会得到保障。应在治理者、摊贩、消费者间形成一种空间治理上的默契互动，以此来破解空间失序带来的矛盾纠纷，增强消费者及摊贩的幸福感及满意度，进而激活整个多元互动式治理体系的活力。

（三）利益分配及资源配置

空间治理视阈下的“摊”治问题还涉及各相关主体的利益协调和分配问题，须通过对不同主体空间行为关系的分析，明确各主体的利益诉求。

流动摊贩的生存和发展对城市形成空间需求，但正规空间因需付出较高成本遂使其转向包容性较强的非正规空间。城市区位因素的相对稳定使得摊贩在一定空间范围内集聚，其经营活动便表现为一个空间生产过程。摊贩之间约定俗成的摊位划分反映了非正规契约对空间的自觉分配结果，但仍需对这一自组织行动进行外部引导和干预才能避免其行为失范。摊贩的极强流动性不单是对强制管制做出的回应，还是基于生存理性所采取的差异化空间策略。摊贩与周围社会环境形成了相互依存的关系，其生产经营对周边环境形成必要的空间依附，且经营内容又往往填补了某些服务空白。摊区周边居民是非正规空间的消费者，在享受生活便利、满足需求的同时也必须承担摊贩聚集所带来的负外部性。摊贩的不规范经营形成的空间失序使得周边居民所能感知的空间品质下降，因而民众意愿往往表现出矛盾性。以城管为代表的管理部门是非正规空间的约束者，其追求的有序空间往往与摊贩的无序经营形成内在对抗。但现实场域中相对稳定的摊区也反映出二者的默契互动，这充分说明“管贩”矛盾可以调和。

空间治理对相关管理部门提出了更高的要求，需要从多元主体利益视角规划统筹分配空间资源，克服机械空间供给，以此来实现治理利益及资源配置的最优化，以便空间治理效益的共享。摊位预约管理的设想，正是空间治理思想和互联网技术耦合的创新产物。使治理现代化的社会化和智能化特征得以充分呈现，本质上是一个以政府为主导，社会多元主体参与的“公私合作”机制。

在各个参与主体中，政府是主导者，其主要责任在于提供公共服务，以平衡和增进社会公共利益为出发点，通过对城市空间进行综合评估后划定可设摊的“摊区”范围，并公布不同类型摊区在时间、空间以及经营内容等方面的必要规定和基本要求。社会参与主体，即私人部门，以社会责任和获取合理运营收益为出发点，政府有关部门通过与社会参与主体签订合作契约的方式，形成治理的互动合作关系，共同管理“摊区”。

在平台机制下，社会参与主体还可以吸收物业公司、单位代表和相关小商品制造企业加入。平台运行的基本程序是：摊区实行预约制和免费供给，在摊贩成功预约并入驻摊区后，平台会为摊贩提供相应的有偿配套服务，如卫生清洁、统一包装袋（盒）、广告服务等增值服务。其中，卫生清洁服务主要由负责各摊区的物业公司提供，小额卫生清洁费用的收取能在一定程度上解决摊区所属物业管理公司的服务动力问题。包装袋（盒）等可由小商品制造企业提供，平台采取公开招标方式，选取低价、质优的制造企业参与其中，通过平台线上商城渠道，以相对较低的价格，为入驻摊贩提供所需包装袋（盒），平台从其销售收入中抽取小额比例利润。广告服务主要由平台提供。对于经营状况较好，且有继续发展意向的摊贩，平台可为其提供广告服务并从中收取相应广告服务费。广告服务收入也可由平台、物业公司及小商品制造企业约定后按相应比例分成，可用于各参与主体日常运营费用。在此利益分配机制下，每个参与主体都有其主要行动领域，且都有相应物质利益来源。各参与主体还应注重社会效益，诸如增加社会责任感、提高消费者口碑、提升品牌知名度等，这些收益所带来的回报长远而言，要高于各参与主体所获得的物质收益。在日常运营过程中，平台可以进一步根据不同摊区类型及特征，对利益分配机制作出相应调整，以使各参与主体达成共赢状态。

注释：

[1]Huang G, Zhang H, Xue D: Beyond Unemployment and Heterogeneous Motivations for Participating in Street Vending in Present-Day China, Urban Studies, 2018, pp.2743-2761.

[2]Crossa V: Reading for Difference on the Street:De-Homogenising Street Vending in Mexico City, Urban Studies, 2016, pp.287-301.

[3]张康之：《占道摊位对城市管理者的伦理考量》，《决策》，2005年第12期。

[4]金碚：《论民生的经济学性质》，《中国工业经济》，2011年第1期。

[5]陆铭等：《城市规模与包容性就业》，《中国社会科学》，2012年第10期。

[6]王毅：《“商贩自治”不该浅尝辄止》，《中国市场》，2007年第21期。

[7]韦正富：《探析我国城市管理中的流动商贩治理问题》，《云南行政学院学报》，2011年第5期。

[8]庄立峰、江德兴：《城市治理的空间正义维度探究》，《东南大学学报》（哲学社会科学版），2015年第4期。

[9]陈那波、卢施羽：《场域转换中的默契互动——中国“城管”的自由裁量行为及其逻辑》，《管理世界》，2013年第10期。

[10]黄耿志、薛德升：《非正规经济的正规化：广州城市摊贩空间治理模式与效应》，《城市发展研究》，2015年第3期。

[11]唐林等：《城市流动摊贩治理的秩序维度研究》，《管理观察》，2017年第28期。

[12]韩志明、孟宪斌：《从冲突迈向合作：城管与摊贩关系的演进及其反思》，《公共管理与政策评论》，2018年第3期。

[13]吴克昌、关飞洲：《街头官僚运动式执法的动员机制——基于广州市A街道流动摊贩治理问题的探讨》，《湘潭大学学报》（哲学社会科学版），2018年第2期。

[14][26]崔占峰、王剑锋：《城市治理中的“软法”逻辑：摊贩的利益组织化与协商治理》，《湖南科技大学学报》（社会科学版），2018年第6期。

[15]江荣荣：《摊贩治理中的社会组织：第三方机制及其实现》，《甘肃理论学刊》，2018年第5期。

[16]黄耿志等：《中国大城市非正规公共空间治理——对城市流动摊贩空间疏导模式的后现代反思》，《国际城市规划》，2019年第2期。

[17]崔占峰、桑琰云：《城市治理中的“共治”与“共享”如何实现?——对摊贩“微治理”应用的考察》，《城市发展研究》，2020年第11期。

[18]周晓穗、吴晓：《流动摊贩的时空分布特征研究——兼议流动摊贩包容性治理策略》，《现代城市研究》，2020年第1期。

[19]Lata L., Walters P, Roitman S.: A Marriage of Convenience:Street Vendors’ Everyday Accommodation of Power in Dhaka, Bangladesh Cities, 2019, pp.143-150.

[20]Sharit K., Bhowmik., Street Vendors in Asia: A Review，Economic and Political Weekly, 2005, pp.2256-2264.

[21]牛国栋：《老济南的地摊情结》，《走向世界》，2007年第10期。

[22]黎学锐、高健：《媒介融合语境下传统技艺类非物质文化遗产文化品牌建构与传播——以柳州螺蛳粉为例》，《长江大学学报》（社会科学版），2021年第2期。

[23]叶敏、王佳璐：《赶超国家、发展政治与排斥型摊贩治理——以S市的摊贩监管政策实践为例》，《甘肃行政学院学报》，2019年第5期。

[24]《李克强作的政府工作报告（摘登）》，《人民日报》，2020年5月23日。

[25]王连伟、卢学晖：《基层社会治理创新如何破解官民互不信任难题》，《领导科学》，2014年第33期。

[27]2020年9月17日，习近平总书记在湖南长沙主持召开的基层代表座谈会上强调，“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，切实把矛盾化解在基层，维护好社会稳定”。2021年2月4日，在贵州金元社区考察调研时又指出，“必须抓好基层治理现代化这项基础性工作”。

[28]（英）斯蒂芬·奥斯本：《新公共治理？——公共治理理论和实践方面的新观点》，包国宪等译，北京，科学出版社，2017年。

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作者简介

国家社会科学基金项目“深度数字化驱动下小微商业体的场域迁移与适应性治理研究”（项目编号：22BGL227）、山东省自然科学基金面上项目“城市流动摊贩‘微治理’系统智能化与社会化实现机制研究”（项目编号：ZR2020MG051）、山东省社会科学规划一般项目“数商兴农背景下媒介场域异质性对农民短视频价值创造影响机制研究”（项目编号：22CJJJ39）。

作者简介

崔占峰，烟台大学经济管理学院教授；宋幸阳，烟台大学经济管理学院硕士研究生；桑琰云，烟台大学参考咨询部副研究馆员。

本文原载于《学习与实践》2022年第10期。

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