未成年人保护服务如何平衡国家责任与家庭义务——基于江西省未成年人保护项目的实践反思 | 社会

Original 汪鸿波学习与实践杂志

2024-09-04

导读

未成年人保护工作需要多元主体、多方力量持续性地协同参与。在我国的政治-社会文化情境中，国家和家庭是未成年人保护极其重要的实践主体，在实践中二者交织互构。为了促进二者的协同配合，避免让未成年人出现 “漏保”风险，需要构建“国家兜底责任+家庭首要责任+社会工作力量补充责任”权责机制来调适二者间的关系，并试图构建更加完善的未成年人保护服务体系。

未成年人保护服务如何平衡国家责任与家庭义务

——基于江西省未成年人保护项目的实践反思

作者：汪鸿波

摘要

未成年人保护服务的持续推进牵引出国家责任和家庭义务的平衡问题。文章基于江西省多个地市未成年人保护服务实践的调查，探析未成年人保护中的国家和家庭的互动。研究发现，国家的干预陷入进退两难的困境，家庭承担义务的能力又若隐若现，这容易让未成年人遭遇“漏保”风险。因而需要建立“国家兜底责任+家庭首要责任+社会工作力量补充责任”权责机制来调适二者间的关系，并在此基础上构建完善的未成年人保护服务体系。

关键词 ：未成年人保护国家责任家庭义务社会工作

2022年的国务院政府工作报告和最高人民检察院、最高人民法院工作报告均强调要强化未成年人保护工作。此前新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称《预防未成年犯罪法》）的正式施行，标志着国家将未成年人保护工作提到一个新的高度。

一 问题的提出

近年来，各类层出不穷的未成年人受侵害事件引发社会各界的高度关注，迫切需要提高未成年人保护服务水平来遏制该类事件持续发酵。党的十九大以来，国家通过完善顶层制度设计、职能部门改革等措施推进未成年人保护工作，并对家庭在未成年人保护方面也提出更高要求。为此，国家积极履责、精细施策，持续深化未成年人保护服务。随着服务的不断深入，国家的干预必然会进入家庭领域并替代家庭履责。与此同时，由于家庭的未成年人保护能力不断弱化，将其义务推卸给国家，使得二者责权关系交错不清，导致未成年人保护服务存在诸多薄弱之处。如此一来，迫切需要有效平衡二者的权责关系来避免未成年人出现漏保风险并构建行之有效的未成年人保护服务体系。

二文献回顾及分析框架

（一）文献回顾

未成年人保护是一项系统繁杂的工作体系，需要多元主体的共同参与，其中国家和家庭是两个重要的实践主体[1]。国家在未成年人保护中扮演着重要角色[2]。现行的《宪法》《民法典》《未成年人保护法》等法律法规都明确了国家在未成年人保护中的合法性和正当性地位。国家干预涉及国家亲权，那么就需要进一步理清国家亲权的边界及空间[3]，包括国家亲权视角下未成年人的司法保护及干预[4][5]、儿童福利制度建设[6]等。除此以外，国家需要履行对未成年人的监护责任[7]，承担监护义务[8]。

家庭是未成年人保护的天然主体和最有效的路径[9]，即使存在“去家庭化”和“再家庭化”的论争[10]。家庭在保障儿童健康成长中有不可替代的重要作用，现行的《未成年人保护法》重视家庭在未成年人保护中的基础性地位并不断强化家庭保护的力度。当然，由于家庭结构变化和规模缩小，其保护未成年人的功能萎缩及弱化[11]，容易出现“家庭缺位”、“家庭虚位”。其中家庭政策[12]、“工作-家庭”的平衡状况[13]、传统文化及家庭观念[14]、家庭内部的角色及分工[15]等因素都会对未成年人保护照料产生不确定性影响，比如离异家庭纠纷中，未成年人的权利保护容易落空，利益需求常被忽视[16]。因而，要构建发展性的家庭政策来支撑家庭的保护功能[17]，同时还要提升家庭的能力建设[18]。

社会政策时代的到来不断形塑着当下国家与家庭的关系[19]，使二者的关系更加复杂多变。譬如，在未成年人保护中亲权和国家亲权边界难以把握和确立[20]。有研究认为，国家需要突破壁垒进入家庭，以防家庭成为未成年人伤害的隐秘场域[21]。随着二者责任及边界的结构性变化，因此要重构国家和家庭的关系[22]，或者协调二者的责任关系[23]。通过梳理可以发现，已有文献注重讨论未成年人保护中国家责任和家庭义务分别是什么及各自如何采取有效行动，但对二者的互动则缺乏深入探讨。

（二）分析框架

未成年人保护是复杂性的系统工程，通常被认为是全社会的共同责任[24]，需要探索构建国家、市场、社会、家庭共同参与的普惠性“混合照顾”体系[25]。其中国家和家庭是最为关键和核心的主体，家庭发挥着基础性作用，国家则扮演着保障者的角色及提供兜底性功能，二者需要紧密协调合作。在中国传统文化的价值体系中，未成年人的养育及保护是家庭的分内之事，尤其父母具有绝对的话语权。此外，家庭主义传统也质疑和排斥国家的干预。十九届四中全会报告也明确提出，“注重发挥家庭家教家风在基层社会治理中的重要作用”。从家庭传统文化及伦理、日常生活实践等多个角度来看，家庭是未成年人保护的首要主体，自始至终都需要承担起未成年人保护的义务。

然而，家庭结构变迁引发的家庭功能弱化，使得家庭在未成年人保护显得力不从心。那么国家的“补位”就有必要性和正当性。现代文明社会所声张的未成年人保护价值理念，也需要国家采取更加积极的措施保护未成年人的一切合法权益。现实中，国务院职能部门及地方各级政府广泛推行未成年人保护政策，采取了更加积极的保护措施。比如近几年国家公检法部门对未成年人司法保护进行了重大的调整与改善。随着国家干预的持续推进，必然进入家庭的范畴，影响家庭自治，从而引发公共领域与私人领域、亲权和国家亲权边界的论争。还会出现家庭过度依赖国家，推卸义务的意外后果。因此，国家在未成年人保护服务中应该与家庭既要协同合作，明晰各自角色与职责范畴，也要避免过度保护。在倡导和建立现代化的未成年人保护价值理念过程中，国家需要在未成年人保护服务中发挥更加积极的角色。在国家和家庭的衔接和张力地带，还需要培育和鼓励社会力量的参与，以此构建主体明确、协同合作、职权明晰和张弛有度的未成年人保护体系（如图1所示）。

▲图1 本文分析框架

（点击图片查看大图）

三研究数据和方法

在国家新修订的《未成年人保护法》实施以来，江西省不度提升未成年人保护工作力度。比如发布首个儿童福利和未成年人保护专项规划、成立江西省未成年人保护工作委员会等。本文采用案例研究法，以江西省未成年人保护服务实践为研究对象。笔者于2020年5月份，也就是江西省未成年人保护服务全面开展的第二年开始持续关注未成年人保护中的国家责任和家庭义务的关系问题，并以未成年人保护服务项目评估员的身份深入江西省3个设区市的20个县开展服务评估，通过访谈、查阅服务档案资料、座谈会等形式获取了大量一手资料。2020年12月份，又进行了第二轮项目评估。在此期间，笔者利用项目评估员和项目督导的双重身份，分别访谈了省民政厅相关科室的工作人员，县民政局局长、副局长，乡镇的儿童督导员，村委儿童主任，省级、市级、县级等提供未成年人保护的社会组织的机构负责人、项目督导、一线社工，未成年人及其父母、实际照料人等共计20余人。同时，还深入乡镇、农村的学校和未成年人的家中进行观察式收集资料。此外，自2018年起笔者从一直关注江西省的未成年人保护工作的进展情况，到关注包括国务院及有关部委、省、地市各级政府及民政等相关职能部门的官方信息，并从省政府、检察院、民政厅收集了有关政策文件和统计数据等。

四国家的进退两难和家庭的若隐若现：未成年人保护的实践镜像

（一）进退两难：国家干预中的过度保护

政策驱动下，国家职能部门不断扩大未成年人保护的范围和领域，深化关爱保护服务内容。比如，保护对象从孤弃儿童、身心障碍儿童、流浪儿童到留守儿童，甚至到一般儿童。保护内容从对象信息排查与动态跟踪、政策宣传与倡导、社会救助到解困助学、权益维护、案件处理再到心理咨询辅导、人际沟通技能、学业辅导等。具体的实践部门把保护工作不断推进、寻求特色、越做越细。职能部门的职员在寻求创新和特色的过程中，必然越做越全，继而出现“越界”现象，一定程度上会替代家庭功能、限制家庭自身能力和妨碍家庭自主性。在访谈中代表国家一方的工作人员谈道：

这几年我们县委、县政府对未成年人保护工作的重视程度不断提升，构建了“党委主导、政府主导、民政牵头、部门协作”的工作机制。我们民政口子是主要牵头和负责部门，那在未保（未成年人保护）工作上，我们就要不断推进和创新。每一年都要有所发展和提升。（访谈对象：Y县民政局负责人）

有时候我觉得我们比有些父母或爷爷奶奶对他们孩子还更上心，家长就管“一日三餐”。我们还会关心他们的心理健康、兴趣爱好等。感觉我们都快成孩子“爸妈”了。我也不知道这样到底是好还是不好。（访谈对象：儿童督导员J）

在实际调查中，笔者还观察到一些留守儿童在不同程度上对儿童督导员、儿童主任产生亲密性的依赖。这是因为，儿童督导员在服务过程中通过与孩子沟通、倾听，逐渐建立信任和依赖关系，这种关系的亲密程度甚至超越了实际照料人。显然，国家未成年人保护的干预制度可能会在一些方面和程度替代或削弱家庭义务，继而增加国家的负担。正如Y县民政局负责人谈到的“推进”“提升”等，必然会使得国家力量逐渐向家庭延伸，这既是对家庭义务的弥补，但也是替代和削弱，还会让家庭对国家产生依赖，使得一线儿童督导员产生“好还是不好”的疑虑调研中，也有一些乡镇干部认为，家庭需要承担抚养和保护孩子的全部责任，国家只需要政策上做引导以及兜底一些事实无人抚养儿童，无需深入到每个家庭，如果管太多对家庭和孩子不一定就是积极的。这印证了笔者在调研中发现的一个案例，一位贫困户的家长不满她的孩子就读一般的公立小学，而不断要求儿童督导员帮助她的孩子进入收费较高的私立学校。显然，国家深入干预会让家庭产生过高的政策期待，国家的过度保护可能会替代家庭功能。

从另一角度来看，江西省已从省级层面陆续出台系列政策法规，以此不断明确国家责任和担当，进而探索构建全方面、多层次、立体型的未成年人保护工作格局[26]。截至2021年7月，江西省已建成省、市、县三级未成年人救助保护机构88家；社区儿童关爱服务场所6500余个，乡镇（街道）儿童督导员1988名，村（居）儿童主任22120名，这些设施和人员在保护未成年人工作上发挥着的作用至关重要。在基层，国家干预的重要性更加不容忽视。譬如，在江西省J市A县，该县全县总人口约38.5万人，其中未成年人8.5万人，占总人口的22.17%，农村留守儿童3565人，孤儿31人，事实无人抚养儿童136人。其中，农村留守儿童、孤儿、事实无人抚养儿童成为国家关注的重点，在对这些人群的服务上国家具有绝对的优势。国家为困境中的未成年人提供了政策支持、资金补助、生活照料、风险防范和危机干预、助学及权益维护等多层面的保护或救助。从这个意义上而言，国家需要始终承担重要的补位和兜底功能，国家的“退场”显然也是不可能的。

我有一次半夜开着自己的车带一个孩子（孩子父母外出打工）去医院看急诊。如果放到以前，没有我们这个角色，后果是很难想的。（访谈对象：儿童督导员K）

我们会和孩子们的父母讲政策、法律，让他们知道现在照顾孩子和过去不一样了。让他们有这个观念和意识。（访谈对象：儿童督导员L）

正如以上儿童督导员所言，他们的关注守护、救助和政策倡导，对儿童而言是必不可少的，这也是国家干预的重要意义。

综上所述，随着未成年人保护服务的持续深入开展，国家虽然进入家庭领域替代或削弱家庭应有的部分功能，但已经构建起周密的保护行动网络并发挥着建设性作用，贸然撤退不符合现实所需。

（二）若隐若现：家庭保护功能阙如

在传统文化及观念中，家庭需要为未成年人的关爱保护负全责。但由于宏观社会结构变迁引发了家庭结构变化，使得传统的家庭功能遭到严峻挑战，在未成年人保护上出现了“家庭失灵”。另外，国家启动建设与完善儿童社会福利制度及对家庭及父母亲权进行监督及干预，一定程度上助长了家庭的依赖性心理，让家庭推卸未成年人关爱保护义务变得有据可依。

第一，家庭功能的结构性弱化。一方面当下宏观社会结构的转型、劳动力市场的拉力等因素牵动着家庭结构变迁，使得家庭规模、结构、功能和稳定性都发生巨大变化。另一方面，随着城市单位制和农村人民公社制度的瓦解，政府向家庭转移了大部分的社会保障功能，但国家已有的家庭政策普遍缺乏对非问题家庭的政策支持也忽视了家庭在抚幼养老等方面的经济及社会成本[27]。以上因素在无形之中加重家庭负担、加剧家庭的脆弱性和削弱家庭的功能，使得众多家庭难以兼顾家庭生计和未成年养育。例如，江西省九江市2016年发布的数据显示，九江市有农村留守儿童约12.4万人。从照料的情况类型看，由祖父母、外祖父母监护的11.7万人，由亲戚朋友监护的0.13万人，无人监护的0.22万人，父亲或母亲无监护能力的0.36万人，纳入政府救助的0.19万人[28]。这些农村留守儿童大都是父母外出务工，由祖父母、外祖父母监护，形成了隔代家庭的照料模式。由于农村留守儿童的监护人基本上步入老年、受教育程度较低、儿童照料理念滞后等，再加上一些单亲、贫困和分离等因素，导致家庭的保护关爱功能也难以有得到应有发挥。

一年到头，我们基本在外面做事，孩子就委托孩子的爷爷奶奶来管，有事我们就回去一下，没事我们就不回去。平时就通过电话、微信管管他们。（访谈对象：未成年人的父亲S）

为了生活，只能把孩子留在老家，我们内心对孩子有欠缺的，他爸爸就经常给孩子买东西来弥补。（访谈对象：未成年人的母亲W）

（笔者：你们怎么管孩子？）做饭、洗衣服咯，叫他们不要看电视，要写作业，基本就这样。（访谈对象：未成年人的祖父F）

无论是从官方数据还是从访谈情况来看，家庭成员的撤离及家庭呈现出的不完整性减弱了家庭照顾功能。尤其留守儿童的父母“有事回，没事不回”的状态，“云带娃”“云管娃”的方式方法，“陪伴缺乏，物质来补”的心态，都是照顾不足的表现。而现有的监护人（祖父母等）对未成年人的心理健康和需求缺乏关注，导致很多未成年人的心理长期处于亚健康状况和出现行为越轨，进一步放大了家庭保护功能不足的负面效应。总体上来看，家庭在未成年人保护中的功能充满着不确定性和脆弱性。

第二，家庭功能的依赖性弱化。家庭面临着难以抗拒的结构性功能弱化，对国家制度性的补位基本持有开放及接纳的态度。随着国家公共服务水平的提升，其提供的服务更加精细化并不断拓展保护的内容，家庭则在未成年人关爱保护方面愈加依赖国家，此消彼长，家庭过度依赖，甚至将本应是家庭基本义务都推给国家。一些父母会认为年迈的父母在保护及照料未成年人上能力不足、“靠不住”，因而将家庭的抚幼义务依赖国家力量来补位。譬如，一些家庭将家庭教育、作业辅导、择校就读等方面的事情反推给国家。

一些家长经常让我们帮忙看看孩子的作业，教教他们的孩子，还有找我们帮孩子进好学校的。有时候真感觉做成保姆的感觉。（访谈对象：儿童督导员F）

家庭过度依赖国家将会不断增加国家的财政负担，尤其导致基层政府难堪重负。此外，也可能削弱家庭的责任意识、互助传统。

五国家责任与家庭义务的调适

一般意义上认为个人福利的总和由国家、家庭、社会和市场可能提供的福利净值决定，而未成年人难以依靠自身能力从市场上获得福利，只能依赖成人社会[29]。那么，未成年人保护服务体系的构建需要明晰国家、家庭和社会的关系模式和角色定位，才能实现儿童福利的最大化。正如前文分析，本文认为需要构建合理的国家责任和家庭义务的边界，调整二者间的关系。

（一）廓清国家的责任范畴及有限干预

根据国家干预儿童抚育的形式，可以分为自由放任主义、国家家长主义、父母权利中心及儿童权利中心等四种模型[30]。这四种类型的划分，实际上就是对国家干预程度差异的讨论。自由放任主义主张要最大程度限制国家的干预，注重家庭自身的独立性；国家家长主义则始终强调国家责任和义务，并通过各种技术、手段和方法介入儿童服务；父母权利中心不接受国家强制干预；而儿童权利中心则主张儿童参与权利的重要性。这些分类对我国合理定位未成年人保护的国家责任提供参考。党的十九大以来，我国的儿童照顾政策进入重构阶段，国家要发挥主导性作用[31]。国家是有限干预，主要集中在下两方面：

第一，构建完善的未成年人保护政策连续体。从各地已有的实践来看，未成年人保护服务是在儿童社会福利体系框架下进行的，它属于国家提供儿童社会福利的一方面内容。越加完善的未成年人保护服务政策体系越有利于未成年人保护服务实践活动的有效开展。虽然近几年国家出台了诸多新政策，但这些政策在实践存在空缺，导致“漏保”现象。因而国家首先要从顶层制度设计上，明确国家职权范围，为各级政府及职能部门介入提供制度指导；其次制度体系构建要形成连续体，在民政、司法、检察、公安、共青团等各职能部门之间形成联动，在上下级政府之间形成互动，在理论政策和实际操作之间衔接互通；再次要充分考虑政策稳定性和操作性问题，政策体系也需平衡经济救助和精神需求之间的关系；最后，政策要遵循“最有利于未成年人原则”，并综合权衡执行、监督和评估的过程，逐渐建立现代化的普惠性儿童福利政策体系。

第二，国家的兜底责任和适度介入。在我国，无论是从借鉴国际经验抑或履行国际公约义务，还是从本土实际情况来看，国家在未成年人保护尤其特殊儿童群体的关爱保护上需要承担的兜底性服务。一类是特殊困境未成年的兜底保障。包括事实无人抚养儿童、得不到家庭照顾或家庭无能照料的儿童和其他困境儿童（如残疾儿童、重病儿童、流浪儿童、失学儿童、无户籍儿童、受虐待受暴儿童和失管儿童等）等。另一类涉案未成年人的监管与保护。根据最高人民检察院发布的《未成年人检察工作白皮书（2014—2019）》数据显示，2014年至2019年全国检察机关共受理审查逮捕未成年犯罪嫌疑人28.4万人，审查提起公诉29.3万人[32]，这些未成年人的关爱保护需要国家公检法司等特殊执法部门联动起来，才能有效畅通他们改造及回归社会的渠道。还有一类是一般困境儿童的监护。我国还有大量的农村留守儿童、流动儿童等，对于这类处于风险边缘的未成年人，国家也需要进行适度的干预，建议危机预警和化解机制，为他们的困境家庭提供必要的政策支持等。除此之外，国家还需引导建立与家庭结构转型相适应的公共抚幼、托育服务，适当分担和减轻家庭的育儿负担和成本。

（二）家庭的首要责任及家庭赋能

近年来，家庭的重要性在国家政策中逐渐得到凸显，尤其在回应民生问题上的重要性得到提升，如国家最新施行的《家庭教育促进法》中的“促进”暗含家庭赋能之意。家庭在未成年人保护工作中发挥着基础性和难以替代的功能。在未成年人保护工作中，需要明确家庭的首要责任和进行家庭赋能[33]。

其一，国家支持及强化家庭履责。习近平总书记曾强调“家庭的社会功能都不可替代”“家庭是人生的第一课堂”，并提出需加强家庭、家教和家风的建设。家庭对于未成年人而言意义重大，需要承担起保护和教育的重任。比如，《中华人民共和国家庭教育促进法》第二章重点明确及规范了“家庭责任”的范畴，包含了家庭教育的内容、方式方法等。因此，家庭首先需要加强家庭自身建设，自觉承担起保护未成年人身心健康的义务。

其二、家庭赋能及提升家庭韧性。家庭需要找回并提升抚育的功能及能力。基于家庭资源理论、社会化理论和社会资本理论的解释范式认为[34]，经济（照顾津贴、儿童津贴、家庭津贴及税收减免等）、时间（产假、亲子假、弹性工作时间等）、服务（居家协助、社区托育、课后照料等）是家庭赋能的重要政策因素。除此之外，家庭赋能还需注重三方面。一是父母及监护人的保护理念、方式的转变和能力提升。父母要改变“重身体照料、轻心理慰藉”“重物质给予、轻精神支持”“重学业成绩、轻个性需求”“重命令式、缺平等沟通”等照料观念，通过适当的家庭教育及培训来提升关爱保护的能力。二是扩展家庭支持网络。家庭要建立和延伸正式、非正式的支持网络，构建家庭与政府、学校、社区、社会服务机构等组织联动的未成年人保护行动网络，提升家庭应对困难的能力和支持网络。比如，寻求家庭与社区间联动、找回家庭与家族间的互助等。三是提升家庭资源整合的能力。家庭要积极整合国家政策资源、政府职能部门的行政资源、社区服务及社会慈善资源、亲属网络资源等多方面、多类型和多层次的资源，为保护未成年人的健康成长提供多类型的保障资源。与此同时，家庭赋能可以提升家庭韧性（Family Resilience），它可以成为家庭的优势力量，支撑家庭面对挑战和渡过难关。比如，鼓励家庭成员之间的精神寄托、形成良好有效的沟通模式、互相鼓励及共同应对压力等。家庭韧性可以充分挖掘家庭自身在未成年人保护中独特的优势和力量来克服困境并实现能力提升。

（三）社会工作力量的参与融合

尽管国家和家庭是两个既定性主体，但二者在实践中还存在间隙和张力，需要社会工作力量参与并将二者有效融合衔接起来，形成建设性合力。专业社会工作在儿童保护[35]、未成年人司法[36]等领域的有效性得到实践印证，并有助于未成年人保护福利制度的落实[37]。

首先，社会工作能将国家社会政策转化为具体专业服务输送给家庭，并对政策完善提供实践经验。近些年，国家施行的《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《家庭教育促进法》等政策法规都明确支持或鼓励社会工作力量参与未成年人保护工作。在实践中，政府职能部门也需要通过专业社会工作者开展具体的保护服务。社会工作者也在国家政策指引下，开展未成年人自我保护教育、政策宣传、未成年人分类评估、家庭保护能力评估、心理慰藉、教育矫正、管护帮教等工作。反过来，社会工作者在实践中针对政策漏洞或不完善之处，提出完善之策。如笔者在田野调查中发现的案例，C县的社会工作者在实践中发现根据当地的未成年人保护政策规定，未成年人不能同时享受事实无人抚养政策和低保政策。事实无人抚养儿童基本生活补贴为1200元/月，低保标准是550元/月，问题在于前者的补贴高，后者除了补贴外能够享受医疗、教育方面的政策优待，如果只能认定其中一项政策的话，这不利于未成年人享受最优的政策福利。针对政策执行中的不完善之处，社会工作者通过向政策制定部门反映，相关职能部门召开联席会议讨论后，调整了政策执行标准。即符合认定低保条件的未成年人可以从事实无人抚养基本生活补贴中补齐到1200元/月，这就避免了政策之间的空隙，让未成年人得到更好的政策保护，同时完善政策。

其次，社会工作注重提供“个体-家庭-环境”系统性服务。社会工作的首要服务对象是具体的个体，尤其是身处困境和危机中的未成年人。儿童社会工作者擅长协助未成年人提高自我保护意识、技巧及能力，为他们提供个案咨询、心理慰藉、团体辅导、成长规划等。为进一步巩固及强化助人成效，社会工作者还需关注个体所处的系统[38]，比如同伴系统、家庭系统、社区系统等。对于未成年人而言，家庭是最重要的基础性系统。家庭原本就是社会工作重要领域和服务对象，社会工作者根据家庭社会工作价值理念、理论原则、方法技术和服务策略，再融入中国传统的家文化和家本位思想，能够缓解家庭问题、挖掘家庭优势和激发家庭潜能，并针对不同类型的家庭提供个性化的服务。譬如，针对困境家庭，社会工作者可以重点提升家庭抗逆力和应对问题的能力，缓解问题严重程度，改善处境和提升家庭福利水平，进而降低未成年人可能出现的危机。除了关注未成年人及其家庭外，社会工作者还从更宏观层面关注社区环境、政策环境和社会环境等。具体包括儿童友好社区建设、多向度的未成年保护及关爱政策、倡导呵护未成年人的社会价值等。社会工作注重不同层次的服务有助于构建立体型的未成年人保护体系。

六结论与讨论

未成年人保护需要探索构建跨部门、跨专业、多层次的行动网络和体系，涉及多个参与主体。本文所重点讨论的是众多主体中的国家与家庭。作为未成年人保护行动网络中的最重要的两个行动主体，如何平衡二者的责权关系都会对未成年人保护产生直接深刻的影响。在未成年人关爱保护的实践中，国家的责任与家庭义务之间并非总能泾渭分明，而是彼此交错互构。在制度、部门设置、家庭文化和地方传统等多种因素叠加作用下，二者关系错综复杂，并出现服务内容交叉重叠的现象。那么，在未成年人关爱保护中需要构建国家责任与家庭义务的平衡机制，促进协同合作，促进二者发挥最大效能，不断织密未成年人关爱保护行动网络，构建完善的未成年人关爱保护服务体系。

首先，未成年人保护服务体系要兼顾国家责任和家庭义务，并通过社会工作力量加强彼此协同合作。在新修《未成年人保护法》等政策法规施行的背景下，国家扮演着更加积极主动的角色，其责任边界也随之扩展。但如果，单纯强调国家责任或国家责任边界的无限延伸，这会挫伤家庭的积极性和自主性，出现削弱家庭义务的风险，这反而有悖于“应当坚持最有利于未成年人的原则”的法律精神。因此，国家履责的同时要充分考量家庭承担义务的能力。反过来看，家庭首先需要尽最大能力自觉承担起自身义务，而不是义务外推。此外，在国家与家庭衔接可能出现缝隙或张力的地带，需要充分引入社会工作等专业的社会力量，促进二者的衔接协同。从整体上，构建“家庭首要责任+国家兜底责任+社会工作力量补充”的责权模式来兼顾国家责任和家庭义务。

其次，未成年人保护服务体系要凸显最有利于未成年人原则，并激发和提升未成年人的自我保护意识及能力。国家和家庭在未成年人保护服务实践中的目标都是守护未成年人的健康成长，创造良好的成长环境。在提供服务的具体环节上，国家要尽量避免指标式、悬浮式的服务和简单的制度教条执行，家庭则需减少过度操纵性的家长主义作风，而忽略未成年人的实际处境和切实需求。国家已从制度上强调“最有利于未成年人原则”，凸显未成年人的主体地位。所以，国家和家庭需要在未成年人保护的理念、内容、方式方法和功能定位上，充分论证是否能实现未成年人利益的最大化。此外，国家和家庭都不能简单将未成年人看成是弱势的被保护对象，而是注重未成年人的主体性参与，尽可能挖掘和提升其自我保护意识和能力。

此外，要综合考量国家外部的刚性制度和家庭内部文化的结合，赋予家庭自主性。国家政策体系的不断完善，给家庭提出系列的“规定动作”、“统一动作”。实际上，很多家庭已经积淀了诸多优秀的家庭文化、家风传统并一直发挥着积极导向，诸如家庭养育学等[39]，国家履责时要充分注意到这些文化，避免制度的刚性对其的忽视或形成挤压。家庭是未成年人最信赖的主体。绝大多数的家庭会为未成年人提供优质的关爱保护服务和创造良好的成长环境。国家需要在家庭外围提供政策支持，并为一些特殊家庭提供补位服务。因而，无论是从未成年人群体本身来看还是从国家角色而言，国家都不应首先考虑直接通过具体服务干预家庭，而是需要给予家庭政策支持，实现家庭自助。

注释：

[1][25][31]岳经纶、范昕：《中国儿童照顾政策体系：回顾、反思与重构》，《中国社会科学》，2018年第9期。

[2]刘中一：《国家责任与政府角色——儿童照顾的变迁与政策调整》，《学术论坛》，2018年第5期。

[3]姚建龙、公长伟：《未成年人保护中的国家亲权理念研究——以新未成年人保护法为重点》，《预防青少年犯罪研究》2021年第1期。

[4]张鸿巍：《少年司法语境下的“国家亲权”法则浅析》，《青少年犯罪问题》，2014年第2期。

[5]任文启：《国家如何在场?——国家亲权视野下涉罪未成年人服务个案的实践与反思》，《青少年犯罪问题》，2020年第5期。

[6]童小军：《国家亲权视角下的儿童福利制度建设》，《中国青年社会科学》，2018年第2期。

[7]林建军：《论国家介入儿童监护的生成机理与生成条件》，《中国法律评论》，2019年第3期。

[8]钱晓萍：《论国家对未成年人监护义务的实现——以解决未成年人流浪问题为目标》，《法学杂志》，2011年第1期。

[9]张秀兰、徐月宾：《建构中国的发展型家庭政策》，《中国社会科学》，2003年第6期。

[10]房莉杰、陈慧玲：《平衡工作与家庭：家庭生育支持政策的国际比较》，《人口学刊》，2021年第2期。

[11]尚晓援、陶传进：《中国儿童福利制度的权利基础及其限度》，《清华大学学报》（哲学社会科学版），2009年第2期。

[12]蒙克：《“就业—生育”关系转变和双薪型家庭政策的兴起——从发达国家经验看我国“二孩”时代家庭政策》，《社会学研究》，2017年第5期。

[13]刘云香、朱亚鹏：《中国的“工作—家庭”冲突：表现、特征与出路》，《公共行政评论》，2013年第3期。

[14]徐富海：《中国儿童保护强制报告制度：政策实践与未来选择》，《社会保障评论》，2021年第3期。

[15]杜凤莲：《家庭结构、儿童看护与女性劳动参与：来自中国非农村的证据》，《世界经济文汇》，2008年第2期。

[16]杨旭：《照亮隐秘的角落：家事案件的社会工作服务与未成年人权利保障》，《河北法学》，2021年第8期。

[17]胡湛、彭希哲：《家庭变迁背景下的中国家庭政策》，《人口研究》，2012年第2期。

[18]徐丽敏等：《需求与结构：现代家庭视角下困境儿童保护的政策研究——基于天津市第二批全国儿童社会保护试点区的案例分析》，《学海》，2019年第5期。

[19]岳经纶、张孟见：《社会政策视阈下的国家与家庭关系：一个研究综述》，《广西社会科学》，2019年第2期。

[20]张鸿巍、于天姿：《亲权与国家亲权间的平衡：探求家庭教育的实现路径——兼评<家庭教育法（草案）>》，《中华女子学院学报》，2021年第4期。

[21]贾玉娇：《儿童保护中国家干预力穿破家庭壁垒研究》，《治理研究》2021年第3期。

[22]马春华：《重构国家和青年家庭之间的契约：儿童养育责任的集体分担》，《青年研究》，2015年第4期。

[23]姜妙屹：《试论我国家庭政策与儿童政策相结合的儿童优先脱贫行动》，《社会科学辑刊》，2019年第4期。

[24]T. Smith, Family Centres & Bringing Up Young Children.London: HMSO, 1996.

[26]江西省政府网：《省未成年人保护工作委员会第一次全会召开》，http://www.jiangxi.gov.cn/art/2021/9/9/art_393_3567354.html.

[27]彭希哲、胡湛：《当代中国家庭变迁与家庭政策重构》，《中国社会科学》，2015年第12期。

[28]江西省人民政府网：《九江市农村留守儿童12.427万人》，http://www.jiangxi.gov.cn/art/2016/7/21/art_399_161228.html。

[29]程福财：《家庭、国家与儿童福利供给》，《青年研究》，2012年第1期。

[30]Fox Harding, L. Family, State and Social Policy. Basingstoke: Macmillan,1996.

[32]最高人民检察院：《未成年人检察工作白皮书（2014—2019）》，https://www.spp.gov.cn/。

[33]S, Serene, Olin, et al. Impact of empowerment training on the professional work of family peer advocates. Children and Youth Services Review, 2010, 32(10):1426-1429.

[34]吴愈晓、王鹏、杜思佳：《变迁中的中国家庭结构与青少年发展》，《中国社会科学》，2018年第2期。

[35]谈子敏、田甜、何雪松：《儿童社会工作者的儿童保护报告倾向》，《青年研究》，2021年第4期。

[36]席小华：《从隔离到契合：社会工作在少年司法场域的嵌入性发展——基于B市的一项实证研究》，《中国社会工作研究》，2017年第1期。

[37]刘继同：《社会福利服务、专业社会工作与中国现代社会福利制度建设目标》，《暨南学报》（哲学社会科学版），2021年第8期。

[38]刘玉兰、彭华民：《家庭抗逆力视角下流动儿童家庭社会工作服务实践重构》，《中州学刊》，2016年第11期。

[39]安超：《拉扯大的孩子：民间养育学的文化家谱》，北京，社会科学文献出版社，2021年。

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基金项目

国家社科基金青年项目“未成年人保护的社会工作整合性服务体系构建研究”（项目编号：210SH061）、江西省社会科学规划项目“农村留守儿童意外伤害风险监测及社会工作干预研究”（项目编号：17SH05）。

作者简介

汪鸿波，江西财经大学社会学讲师。

本文原载于《学习与实践》2022年第10期。