结构性嵌入与过程性吸纳：乡村治理模式创新的可持续性机制——基于浙江“千万工程”的案例研究 | 基层善治

原创杨旭孟凡坤学习与实践杂志

2024-09-04

导读

乡村治理模式的可持续创新是实现乡村治理体系和治理能力现代化的根基，但其转型中的复杂机理尚未得到充分“转译”。浙江“千万工程”迭代更新案例，展现出乡村建设不同发展阶段的治理脉络。研究发现，乡村治理需要与复杂情景实现均衡互动。乡村治理转型不是机械的单线程模式，而是“驰而不息”的进阶式演替。推动乡村治理模式可持续创新的理论逻辑，在于其结构性要素与过程性要素的耦合叠加。

结构性嵌入与过程性吸纳：

乡村治理模式创新的可持续性机制

——基于浙江“千万工程”的案例研究

作者：杨旭孟凡坤

摘要

乡村治理模式创新是实现乡村治理体系和治理能力现代化的必然要求，但其可持续性机制尚未得以有效揭示。以浙江省“千万工程”二十多年实践为例，对乡村治理模式创新的结构性与过程性要素及其蕴含的逻辑链条进行考察发现：推动乡村治理模式可持续创新和不断制度化的要义在于国家政权通过组织嵌入、项目嵌入与精英嵌入实现自上而下的结构嵌入，乡土社会则经由自下而上的过程吸纳达到美丽宜居、共同富裕、城乡融合的累积性功效。面向未来的乡村治理，必须把握乡村发展的阶段性特征和体系化脉络，构建国家组织与社会多重互动的可持续性机制。

关键词 ：“千万工程” 可持续性 “结构-过程”框架治理模式创新基层治理

一问题的提出

乡村治理是国家治理的重要组成部分，治理创新是推动乡村治理现代化的关键之举。2023年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上强调：“要强化农村改革创新，在坚守底线前提下，鼓励各地实践探索和制度创新。”党的十八大以来，在推进中国式现代化的时代语境下，全国各地乡村治理创新实践层出不穷，涌现出桐乡“三治融合”、诸暨“枫桥经验”、利川“小院说事”等典型做法。这些治理创新模式不但向上衔接国家战略，而且向下铰接基层社会，从而实现了乡村治理能力的再生产和治理效能的跃升。然而，随着资源投入递减以及地方政府换届等不可抗力的影响，部分创新在实践中难以保持生命活力与持续扩散动力，出现“持续性衰退、有效性下降、推广性减弱”等现象，梗阻着治理实践的高阶进化。乡村治理模式创新难能可贵，可持续的治理模式创新更属不易。在此背景下，学界围绕着各式乡村治理模式创新，提炼和揭示了多元化的影响因素和驱动机制。大体而言，既有研究可归纳为行动主体论、组织结构论和制度环境论三重分析路数。

一是行动主体论。该微观视角遵循“学理探讨→追踪调查→机制构建”的研究路径，着重考察乡村治理主体的行为策略和行动逻辑，为理解扁平化合作体制下的乡村治理创新提供了能动性的解读思路。乡村治理创新是行动主体目标契合、方式融合及结果嵌合的渐进式过程，是以乡村精英、（乡镇）政府、（乡镇）企业等多元主体的共同利益和共有价值为基础的整合行动。尽管“强人治村”[1]、“富人治村”[2]、“全民治村”[3]等探索为寻求乡村良性发展之道奠定了基石，但治理主体在综合素质和发展能力不断提升的同时却难以规避价值认知[4]、心理情感[5]、利益需求[6]等方面的差异，主体行动的不确定性风险由此产生。尤其在面临基层政府的“话语独白”、农村精英的“决策垄断”、草根阶层的“政治冷漠”等多重挑战下，如何研判乡村治理由于资源禀赋差异与政策地位差距所呈现出的圈层嵌套式的差等网络结构与级序行动逻辑，是加快建设中国特色乡村治理体系以及推进乡村治理创新的必然要求。

二是组织结构论。该中观视角因循“分层检视→个案探赜→策略改进”的研究路径，认为乡村治理创新效能根植于上下耦合、协作互促的纵向治理体系[7]。纵向科层(条块)治理的统一性能够汇集治理资源、调配治理力量以及引领价值共识，并持续激活乡村治理内生动力。这意味着，自上而下的纵向权力运作是乡村治理赋权增能的递进性统合过程，亦是权力、效能相互转化的结果。当然，也有研究认为，乡村治理创新尚未完全跳出“压力型体制”的窘境，呈现出“时空脱域与乡土脱嵌”的调整思路[8]。为此，部分研究者认为需要通过治理模式转型实现乡村治理创新。具体而言，简约治理[9]、柔性治理[10]、生活治理[11]、行政激活自治[12]等治理概念和模式展示了学者们在乡村治理创新方面的积极拓展；党建引领也在乡村治理创新研究中扮演了重要角色[13]。

三是制度环境论。该宏观视角依循“理论推演→条件归总→结论呈现”的研究路径，以制度模型与社会环境为讨论框架，为明晰具体的创新驱动机制及乡村治理过程提供了类型化分析。如王雨磊揭示了精准扶贫背景下项目制的“精准化”新趋势，意在拓展中国情境下乡村治理创新的潜在价值[14]。胡卫卫等基于公共能量场理论，系统阐释了互联网技术赋权下乡村公共事务的“协商互动”与“政治热情”，进而展现出乡村治理创新发生和运行的全貌[15]。杨嵘均以“国家-社会的互动关系”为分析维度，重点考察了乡村治理非正式制度同正式制度如何深度融合与有效衔接[16]。在不断深化治理实践的背景下，有研究者针对乡村快速转型的迫切形势提出了半正式行政[17]、复合科层式[18]等治理路径，还有研究者从乡村文化振兴[19]、村社自主性[20]等方面探讨了乡村治理模式创新。这些研究总体上认为乡村治理是一个有着多重性和多面性的极为复杂的复合体，旨在回应治理需求与治理能力之间的诸多扞格，解构乡村治理创新的底层逻辑。

总体而言，上述研究聚焦结构分析，为乡村治理创新提供了广阔的理论思维空间。但这些解释相对忽视了乡村治理创新的过程性、动态性与渐进性及隐含其中的国家与社会互动关系的变化。

2024年中央一号文件强调要学习运用“千万工程”蕴含的发展理念、工作方法和推进机制，有力有效推进乡村全面振兴。作为乡村治理模式创新的典型示范，“千万工程”从2003年开始探索到当前多维内涵充分拓展扩充，展示出持续的动态迭代效应，并上升为中央重点推广的成功经验和实践范例。尽管浙江省域“千万工程”呈现出个性化特征，即村落业态各异、模式各异、方式各异，但其演进脉络仍有一定的普遍性规律可循。有鉴于此，本文以浙江省“千万工程”实施案例为切口，尝试考察乡村治理模式创新的可持续性机制，从而揭示出乡村发展“变”与“不变”的节律，以期增进对乡村治理复杂性和规律性的理解，并为中国情境下的基层治理创新研究提供新注脚。

二乡村治理模式创新的可持续性：一个全景式分析框架

（一）两种分析传统：“结构”与“过程”

早在1950年代，米尔斯就提出了困扰社会学研究的社会系统（结构）与个体行动之间的相互关系问题[21]。1971年，吉登斯在批判与借鉴前人研究成果的过程中试图为当代社会学理论定调，倡导“结构二重性”(duality of structure)来克服对立或分裂的二元论，其所关注的是“结构如何经由行动构成，反之行动又如何被结构性的建构”[22]。随后，布迪厄提出了场域理论，旨在抛弃乃至超越社会结构与个体行动的二元对立[23]。国内学者孙立平认为，尽管“实践”概念是布尔迪厄引入的，但布尔迪厄却并未将实践社会学付诸实践[24]。就此而言，布尔迪厄没有找寻到一种通向“实践状态社会现象”的有效途径，“过程-事件”分析由此提出。吊诡的是，“过程-事件”分析存在回避“主客观”协调整合的根本弊病，事实上走向了“结构功能主义”的反面，在某种意义上其并未实现传统社会学理论取向中二元图式的超越。

时至今日，结构视角与过程视角仍然是社会科学研究中长期存在的两种传统视角，进而形成了“结构-制度”“过程-事件”两种差异化研究策略 [25]。其中，“结构-制度”分析是指从宏观结构和制度方面来考察、推导和解释社会现象的分析思维。“过程-事件”分析则试图跳脱出传统“静态的”制度分析或结构分析，从人们的社会行动所形成的事件与过程之中去把握现实的社会结构与社会过程[26]。对比而言，“过程-事件”分析强调“过程”元素、结构的不可预见性以及制度的不落地性，却对如何把握过程与结构的关系没有提供具体答案；而“结构-制度”分析则存在忽视主体能动性，陷入机械结构决定论的潜在危险[27]。事实上，社会科学研究没有鲜活的案例或事件，结构框架将是空洞的、无力的；反之，如若缺乏结构框架，案例或事件则将一盘散沙，无法洞见问题本质[28]。

（二）分析框架：乡村治理模式创新的“结构-过程”模型

针对“有结构无过程”或“有过程无结构”的研究争辩，学界现有研究开始关注两种研究策略的各自局限，将结构与行动并置或统一起来，提出了“结构-过程”这样颇具统合性的分析策略以链接宏观理论与微观经验。其中，“结构负责将行动主体的关系抽象出来，过程负责连接结构与具体的经验”[29]。基于治理现代化的时代背景，本研究借鉴此一分析思路，并参照著名的“科尔曼之舟”(Coleman’s Boat)模型（见图1），统合宏观结构叙事与微观过程分析，构建了乡村治理模式创新的“结构-过程”分析框架。

图1 乡村治理模式创新的“科尔曼之舟”

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就宏观结构层面而言，乡村治理模式创新涉及不同层次的主体关系与互动逻辑，面临着高度复杂且复合的结构化约束与限制。其一，中央决策层的政治支持和风险把控对乡村治理模式创新的整体过程起着“四两拨千斤”的推动作用。其二，作为政权运作实体，基层乡镇政府及其所辖村级组织深刻影响着乡村治理模式的创新选择，如创新项目的发起、跟进、采纳等。其三，农民需求与乡村自主性是推动乡村治理模式创新的原生动力，朴素而又日益复杂的乡土社会对乡村治理创新提出了更高的在地化要求。以此而言，府际关系与政社关系是影响乡村治理模式创新的结构性因素。这一结构性要素为各主体设定行动框架，提供资源支持，使得乡村治理行动者在“高速流动”的社会事实中遵从结构安排，练就“张弛有度”“刚柔并济”的韧性治理模式，从而合理界定创新边界，既保证中央对地方的绝对领导权，又为乡镇政府充分发挥自主性提供能动空间。

就微观过程层面而言，乡村治理模式创新涵盖了启动成形、拓展延续和深化升级等诸多过程环节，各环节不断演变、接续调适。其中，在试点触发阶段，基层乡镇政府积极利用其自身禀赋与比较优势，极力争取乃至推进试点的“中央授权”“先试先行”，展现为效率逻辑；在拓展延续阶段，由于（同级政府）政绩驱动以及为创新而竞争[30]，表征为合法性逻辑与效率逻辑的有机结合；在深化升级阶段，随着时间推移，创新活动本身逐渐形成巨大累积效应，加之连续性的适应性学习，使得创新中断或退出面临沉没成本，基层乡镇政府开展以单体性迭代或模块化迭代为基本形式的创新性实践便为合法性逻辑使然。

综上所述，本研究将采用“结构-过程”分析框架，结合浙江省“千万工程”进阶式演化脉络，辨识乡村治理模式创新的结构性与过程性要素，完整考察“千万工程”创新过程的复合互动关系，并阐释其背后蕴含的逻辑链条。乡村治理模式创新的分析框架如图2所示。

图2 乡村治理模式创新的“结构-过程”分析框架

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三案例呈现：浙江“千万工程”的迭代更新

作为国家各项战略部署的落地单元，乡村承载了党和政府的诸多关切，内嵌了建构美丽中国的应然期待。党的二十大报告强调“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”，明确要求“全面推进乡村振兴”“建设宜居宜业和美乡村”[31]。“千万工程”这一我国乡村振兴战略的重要构成内容所体现出的乡村现代治理模式和生态战略贯彻方式，可被视为中国式乡村治理政策集成的重要表征。“千万工程”以农村人居环境改善为切口，从浙江走向全国，从“千村示范、万村整治”引领起步，到“千村精品、万村美丽”深化提升，再到“千村未来、万村共富”迭代升级，逐步形成了“千村向未来、万村奔共富、城乡促融合、全域创和美”的生动局面。就实践境况而言，浙江“千万工程”历经全面起步、整治推进、深化提升以及转型升级等阶段，其新内涵持续加载，折射出中国式现代化视域下乡村治理模式创新“驰而不息”的图景。笔者曾于2023年8月前往浙江多地开展实地调研，通过查阅相关资料、工作台账和手册、议事会记录以及田野观察、深度访谈，得以深描出“千万工程”的演变规律与运作机制（见图3）。

图3 “千万工程”的迭代更新过程

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（一）“千万工程”1.0：“千村示范、万村整治”

为调和经济发展与环境保护间的抵牾[32]，党的十六届三中全会（2003）提出了“科学发展观”；党的十七大报告（2007）进一步明确提出建设生态文明，强调基本形成节约能源和保护环境的产业结构、增长方式和消费模式。与此同时，归因于快速城市化和工业化在村域空间的渗透与扩散，2003年6月，时任浙江省委书记的习近平同志审时度势，作出了实施“千万工程”的重要决策；即从全省选择1万个左右的行政村进行全面整治，将其中1000个左右的中心村建成全面小康示范村。在习近平同志领导推动下，自2003年开始，浙江全域开展“千万工程”行动，以解决人居环境“乱”为突破口，拉开了村庄整治的序幕，开启了美丽乡村建设的宏伟篇章。在目标责任制框架下，为做好绿色的“加法”和污染的“减法”，“千万工程”以环境重点整治为先手棋，从农民反映最强烈的环境问题着手，将人居环境治理从“内部的个体任务”转变为“外部的集体事务”，呈现出乡村治理动态性和整体性的双重特征。“千万工程”在浙江的广泛铺开，标志着一项新的乡村治理模式“从无到有”地正式被创造出来，实现了乡村建设的增量创新。

（二）“千万工程”2.0：“千村精品、万村美丽”

进入环境复合污染阶段，为接续深化“千万工程”，2010年12月，浙江省委、省政府制定了《浙江省美丽乡村建设行动计划（2011-2015年）》，在全国率先开展美丽乡村建设。将整治内容扩展、延伸至“垃圾革命”“污水革命”和“厕所革命”等面源污染整治和农房改造建设，藉此解决“室内现代化、室外脏乱差”“污水靠蒸发，垃圾靠风刮”等发展不协调问题[33]。由此可见，系统治理已成为“千万工程”的一个全新特征。系统治理更加强调农村生产、生活、生态并驾齐驱，更加强调乡村产业、人才、文化、生态、组织“五大振兴”齐头并进。就此而言，伴随乡村经济产业结构、社会阶层结构、利益关系结构的渐进调整，“千万工程”发生了本土化再造和存量创新。

（三）“千万工程”3.0：“千村未来、万村共富”

2018年4月，在《浙江省深化美丽乡村建设行动计划(2016-2020年)》进一步明确下一个五年建设美丽乡村的目标任务后，浙江省委、省政府颁布了《全面实施乡村振兴战略高水平推进农业农村现代化行动计划（2018-2022年）》，提出“让农村加快成为安居乐业的美丽家园，推动乡村全面振兴”。自2021年以来，浙江又先后制定了《深化“千万工程”建设新时代美丽乡村“十四五”行动计划》《关于开展未来乡村建设的指导意见》等诸多规范性文件，坚持以深化“千万工程”为总牵引，以“千村向未来、万村奔共富”为工作主线，以“未来乡村建设”为试验田，重塑城乡融合的规划体系、多方联动的建设机制、“四治融合”的治理格局、片区组团的经营模式和优质共享的服务体制，打通“规划、建设、治理、经营、服务”全链条，进而形塑“整体大美、共富和美”的乡村美好愿景。进入“千村未来、万村共富”新阶段以来，浙江突出数字化改革重点，聚力打造“一统三化九场景”，坚持把“未来乡村”建设作为共同富裕的重要抓手和基本单元，全力对标“美丽中国”决策部署打造美丽乡村升级版，美丽乡村建设从局部美向全域美、阶段美向持久美、环境美向综合美、形态美向体系美转型，为“千万工程”的系统创新提供了可能。

四结构性嵌入与过程性吸纳：“千万工程”创新的存续机制

“千万工程”为新时期传统乡村向现代乡村的转型明确了功能定位和原则方向，是立足我国社会主要矛盾发生变化、实现乡村复兴和重建的有力举措。实践证明，“千万工程”具有时间、内容与绩效的三重可持续性，其创新的可持续性或可复制性是多重机制耦合作用下的既定结果。归因于自上而下的结构性嵌入与自下而上的过程性吸纳，“千万工程”的优良因子在选择、模仿和试错学习过程中得以保留和深化（见图4）。

图4 “千万工程”结构性嵌入与过程性吸纳的创新持续模式

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（一）自上而下的结构性嵌入

嵌入理论最早由卡尔·波兰尼提出，本意指代经济系统嵌入非经济的社会关系之中[34]，后经格兰诺维特等人拓展延伸，成为解释组织运作和社会关系等问题的重要理论工具[35]。从“千万工程”创新扩散的运作实践来看，作为乡村现代化建设的支柱力量，国家政权主要通过组织嵌入和精英嵌入等整合形式实现对乡土社会的有效覆盖，而具体实现的载体则是项目嵌入。在上述嵌入形式中，组织嵌入是国家嵌入社会的结构性基础，“千万工程”也由此从一项生态工程和民生工程转化为推动中国乡村振兴的战略工程。

1.政党下乡：组织嵌入重构村社约束力

在差序空间格局下，乡村组织化是国家政权建设和乡村有效治理的关键，也是乡村经济发展的基础与前提。一方面，乡村组织化是国家权力延伸至基层的必然结果。在新形势下，通过漫长且曲折的接合与调适，分散且分化的农民逐步被纳入各类现代性组织轨道，有限分散与有限整合的乡村社会秩序渐趋形成，国家政权由此得以巩固与发展。另一方面，乡村组织化也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。有别于传统社会游离于国家之外的“无为而治”[36]，现代国家治理强调筑牢政权组织体系以有效推进乡村建设，继而充实乡村治理力量，实现乡村社会彻底的、深入的国家化。然而，在中国的现代国家转型中，现代化及其获致的现代性将乡村这一相对静止、封闭、同质的地方共同体强行拉拽入工业化进程，市场化和城镇化所催生的流动性、脱域化和原子化裹挟着极端个人主义斩断了乡土社会的内在秩序，扼杀了乡村社会的权威认同，使得相对稳定的乡村共同体不同程度地经受着解构和瓦解。从现代政党政治角度来看，基层党组织作为整个党组织体系的“神经末梢”与“肌体细胞”，关乎乡村治理的方式、秩序和目标的真正实现，它能够也应当成为国家权力介入乡村社会的重要政治角色。就此而言，随着乡村治理对权威体制内外资源的需求愈发迫切，“政党下乡”成为现实。

“政党下乡”以能动型的统合治理机制弥补乡土权力的孱弱，进而有效纾解了国家建构乡村共同体的两大基本问题。一是在新时期乡村结构变迁的背景下通过任命或推荐的形式将党政机关干部下沉到基层担任“第一书记”、驻村干部等，以“柔性化”的群众路线重构党组织与乡村社会之间的内在联系，从而形塑了复合型乡村治理组织体系，化解了基层政权悬浮化和权力体系碎片化所带来的政权合法化危机。二是建构村两委“一肩挑”制度，不仅有效简化乡村治理结构，弥合了乡政村治格局下国家退场所造成的乡村场域社会失范，而且以此联结纽带为乡村善治奠定了深厚的组织基础。正是在这一治理逻辑下，浙江始终坚持党的建设与“千万工程”一体推进，充分释放党的政治优势、组织优势和群众优势，以高质量党建绘就“千村引领、万村振兴、全域共富、城乡和美”新画卷。自2021年中共中央组织部印发《关于抓党建促乡村振兴的若干意见》（中组发〔2021〕8号）以来，从推行基层党组织“堡垒指数”和党员“先锋指数”，到实施新时代“领雁工程”，再到精准调配干部人才资源赋能基层，浙江全域聚焦建强农村基层党组织、发挥战斗堡垒作用，以压实党建责任推动‘千万工程’落实落地，形成了党的建设与乡村振兴良性互促的生动局面。

2.项目进村：项目嵌入提升资源整合力

在乡村社会场域，后税费时期的国家与农民关系发生了重大转型，即国家对农民由此前的汲取关系转变为给予关系，中央逐步加强公共财政覆盖农村的政策进程构成“项目进村”的制度背景，“项目进村”由此成为国家反哺农村的重要方式。伴随“项目治村”的长期实施，项目运作中的“分级运作”“条线控制”机制不仅为实现共同富裕提供秩序基础，体现出国家财政的公共性和普惠性，亦同原有的科层制相互作用，构成“新双轨制”[37]。

在乡村振兴背景下，浙江“千万工程”以“项目嵌入”为契机，以村庄公共利益为导向，通过国家驱动引入市场等第三方运营模式整合村集体资源，再生产出乡村治理效能。浙江“项目进村”以项目“发包”“抓包”为核心，旨在承接国家资源下沉，并通过强调村社本位打通“乡政”与“村治”之间的桥梁[38]，从而撬动了村庄沉睡资源，充分提升了村社资源整合力。也正因这种“开放性”与“混融性”的实践逻辑，“经营村庄”在浙江“千万工程”的推进实施中成为可能。所谓“经营村庄”，乃是指在多元激励下，乡镇政府借助项目进村的形势要求，集中和动员体制内组织与财政资源打造村庄[39]。通过“经营村庄”，乡镇政府能够伴随“千万工程”的落实落地及时克服项目种类繁多和资金分散管理的弊病，实现村庄快速发展。

3.能人治村：精英嵌入激活村社动员力

伴随市场化、城镇化浪潮的迅猛冲击，乡村熟人社会日益式微，传统“道义小农”逐渐向现代“理性公民”转变，传统“乡绅自治”逐渐脱嵌于村庄的需求，开始向“能人治村”模式过渡。2023年8月，中共中央办公厅国务院办公厅印发了《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，其中明确指出“要突出抓好家庭农场经营者、农民合作社带头人培育”。

“能人治村”建立在地域性利益共同体基础上，相当程度上继承了中国乡村精英治理的历史传统，浸润着传统中国贤能政治的文化基因。当然，“能人治村”绝非传统乡绅之治的简单复归，而是对乡绅治理的传承与超越。乡村能人具有丰富的致富经验和敏锐的市场洞察力，能够凭借“一技之长”“特色经营头脑”、自身资本优势或群众威信等整合多方资源，策略性地推动基层组织建设和乡村组织振兴，进而带动村庄发展。在“千万工程”的纵深推进中，浙江坚持“村里的事情大家商量着办”，在村干部、村民代表充分讨论的情况下作决策。“两山议事会”“乡贤参事会”“云上议事厅”等基层治理载体不断涌现，民主恳谈、“五议两公开”“圆桌夜谈”、村民票决制等民主自治形式日渐定型。如此，“能人治村”在塑造中国特色的政治现代性中扮演着重要角色，构成了当前“千万工程”一道亮丽的政治风景线，成为调节治理规模与有效治理之间张力的一种基本机制。

（二）自下而上的过程性吸纳

乡村善治不仅需要国家层面的制度供给与资源输入，还依赖于乡村社会自身的秩序生产，即实现自上而下国家意志与自下而上农民意愿的双向互动。吸纳是与嵌入相对应的概念，过程性吸纳可被用来描述乡土社会和国家意志间发生关联的状态和过程，具体到“千万工程”的实践中，即乡土社会通过各种形式把国家意志吸纳入“千万工程”的运行过程，构成国家与农民双向互动的复线机制，从而逐步形成“千万工程”的品牌效应。自下而上的过程性吸纳旨在依托政府注意力，充分发挥乡村返乡青年、地方社会组织以及市场主体所凝聚的强大合力，进而形塑“治理联合体”[40]，推动乡村振兴走深走实。

1.价值理性对工具理性的再调节

一般而言，价值理性为工具理性指明方向，工具理性则为价值理性提供支撑，二者实为辩证统一关系；但在乡村治理场域却长期存在片面追求工具理性（工具理性膨胀），忽视价值理性（价值理性式微）的倾向。这一现代性症候或结构性张力集中体现在城乡二元关系的过度割裂以及乡村振兴（人）主体性的缺失。

为此需要：一方面，从城乡二元对立转向城乡统筹发展。即便恰当合理的城乡差距是中国式现代化的巨大动力，但城乡要素权能的不对等不仅阻滞了乡村美好生活的实现，也掣肘着中国社会的整体发展和进步。党的十八大以来，党和政府把“乡村振兴”摆到城乡一体化“龙头工程”的位置，锚定了政府出钱出物、农民投工投劳、全社会共同参与投资建设的基本原则。在此背景下，“千万工程”强调城乡经济社会发展的等值化，尊重城乡空间单元的主体地位，通过生产秩序形塑对称互惠共生关系进而缝合城乡裂痕，宣告城乡二元对立到城乡融合发展的历史性转轨。

另一方面，从“重物轻人”的“物的振兴”转向“人物兼备”的“人的振兴”。农民是从事农业生产的主力和管理乡村事务的主角，农民问题是关涉全面建设社会主义现代化的全局性、战略性问题，新发展阶段的乡村振兴亟需解决农民民生隐忧。然而，随着乡村产业融合发展进程的梯次推进，在部分地区并未呈现乡村的全面提升和整体振兴，而是逐步异化为“物的振兴”。主要表现为简单地将乡村建设视为乡村改造，出现了与农民需求相脱节的“一刀切”等形式主义。与之形成鲜明对照，“千万工程”积极同地方情景融合并与乡村需求挂钩，极力规避发展目标理想化倾向、治理方式“一刀切”倾向、政策支持盆景化倾向和“三农”问题配角化倾向，尤其坚决瞄准农民主体地位和提高农民民生水平，从而充分挖掘和释放乡村发展潜能。这意味着，“千万工程”并非就乡村本身而审视乡村进而把“乡村振兴”简化为乡村改造，而是一项将乡村振兴融合在对乡村治理现代化的进一步探索和思考中、以普惠性政策助推社会结构性变革并凸显农民的主体地位、最终实现乡村物质和精神层面富裕的系统性社会工程。

2.非正式规则对正式制度的再生产

一个处于现代化转型中的乡土社会，应该在打通从国家宏大叙事到乡村日常叙事障碍的努力中既充满活力又拥有良善秩序，呈现出国家与社会、制度与生活的有机统一。乡村社会秩序建构滥觞于新时期推动乡村治理模式转型，政府、市场、社会各居其位又相辅相成的现代乡村治理体系逐步构建的情势之下。这印证了乡村治理体系的搭建不仅需要以刚性法治为显要表征的正式规则，更要依托柔性德治形成非正式约束。因此，在推进乡村治理体系和治理能力现代化的总体布局和话语体系中，正式制度和非正式规则共同扮演着能动式角色，发挥着接续性功能。进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央进一步丰富创制了德法共治思想，并使之成为我国乡村治理的基本方略和价值旨归。然而，伴随乡村社会结构的转型重组，村落内部空间和村民生活样态都发生着深刻流变，正式制度与非正式规则之间的结构张力和功能悖论在治理场景的交替演绎中频频涌现。因此，如何既巩固国家正式制度的合法性与在地性，又为乡村非正式规则的发展留足空间，成为乡村治理模式创新的应有之义，“千万工程”的治理实践则为实现这种制度内化提供了有益镜鉴。

“千万工程”以浙江“八八战略”为指引，不断形塑乡村“软治理”与国家“硬规则”的耦合场域，推动非正式规则与正式制度在乡村治理实践中的深度嵌合和在地性转换：一方面，以道德教化培育乡村治理的规则土壤。在《浙江省乡村振兴战略规划（2018-2022年）》指导下，“千万工程”将传统道德的软性约束转换为以村规民约为基础的硬性行为规范，潜移默化中进一步增强道德教化在治理实践中的可执行性，并通过培育社会良好风尚助推乡村善治。在此过程中，经历时间序列的串通，弥散且裂解的乡土生活经制度体系趋向于秩序化运转，制度的“反身性”建构成为乡村个体交往的重要依据。另一方面，以村规民约实现国家制度的生活化。村规民约是一种遵循乡土社会内生逻辑而形成的，往往介于正式制度和不成文的社会规范之间，用以调整人际关系、规范个体行为、维护社会稳定的非正式规则，并天然携带着国家治理意图。“千万工程”通过村规民约来承接自上而下的各项法律和公共政策的推动，藉此减轻法律治理的负荷、降低国家治理成本，实现了社会惯习同国家意志的有机融合。具体办法如基层乡镇政府在“千万工程”实施中经由诚信积分制将村民遵规守约的情况予以信用量化，使乡民个体有序参与村社治理，不仅确保村规民约的条款能够落到实处，同时实现了国家制度的生活化。在生活形塑制度以及制度反塑生活的双向互动过程中，“千万工程”铺就了以渐进求突破的制度进路，一个兼具秩序禀赋和活力禀赋的乡土社会正在加速成长。

3.地方实践对顶层设计的再创造

在中国这样一个规模超大、型类极多的治理生态中，纷繁复杂的公共事务带有先天的模糊化特质。面对模糊化的国家治理空间，地方性知识和实践性惯习以其物质层面的丰富性、文化层面的延续性、精神层面的内敛性以及价值层面的互助性，成为推动乡风文明和治理有效不可或缺的重要知识资源，对于保障农民主体性地位、激发乡村治理内在动能具有重要价值[41]。这意味着转型期中国的基本国情与复杂变革需要动态多元的治理模式与之相匹配，不能一味地以理想情景中的现代化治理模式来改造和建设乡村，地方实践要充分正视不同区域乡村发展的差异性和独特性，将国家政策原则、地方发展战略和基层政策环境相衔接，在“记得住乡愁”的同时实现乡村空间从“杂乱无序”到“宜居和美”的嬗变。

在乡村振兴战略进入全面落实的关键阶段，“千万工程”的成功实践充分展现了乡土文明的“现代突围”，勾勒出转型期乡村治理的生动图景，在一定程度上为解决“三农”问题、推进中国式乡村现代化建设提供了可复制、可推广的经验。从“绿水青山就是金山银山”的精彩破题，到“全面乡村振兴”的大力推进，“千万工程”探索出新时代的“余村经验”“石泉经验”“顾渚经验”，开启了建设和美乡村、美丽中国的新时代。在“试点-推广”“动员-赋权”“吸纳-辐射”“试错-纠正”等创新模式下，浙江“千万工程”建设始终注重“高位推动”，在乡村地域系统的“输入”性、“处理”性和“输出”性环节中化阻为疏，并利用在竞争中“争先”和在学习中“恐后”的竞合机制增强治理的稳定性。这种实践机制旨在赋予地方开展学习的“合法性”，激发基层治理创新的丰沃土壤，加快乡村议题领域的知识生产，促使治理经验得以在空间上延展、在时间上持续。作为中国制度场景下乡村治理模式优化的一种尝试，“千万工程”政策试点带有浓厚的试验性，它既非漫无目的的试错，也非先入为主的试对，而是中央主导下的“地方求解”过程[42]。由此可见，对“千万工程”历史方位的锚定，既有彰显中央顶层战略导向的价值坐标，又有基于地方基层探索实践的发展坐标。“顶层设计”与“地方实践”之间呈现出有机结合、良性互动的态势，带来了乡村治理效能的稳步跃升。

五结论与启示

从传统“乡土中国”到现代“美丽乡村”，中国式乡村治理现代化不是机械的线性演变结果，而是一个长期性的动态变化过程。在乡村治理现代化背景下，“千万工程”契合了国家建构提供导向、市场发育释放空间以及社会生长孕育土壤的现实经纬，展现了乡村治理单元的层级适应性、规模伸缩性和动力内生性。

本文在引介“结构-过程”分析框架阐释浙江“千万工程”实践及其经验的基础上发现，推动乡村治理模式可持续创新的理论逻辑在于国家政权通过组织嵌入、项目嵌入与精英嵌入实现自上而下的结构性嵌入，乡土社会则经由自下而上的过程性吸纳达到美丽宜居、共同富裕、城乡融合的累积性功效，并展现出一种乡土韧性。这一乡土韧性更为深刻地表征为当前“行政-自治”松散耦合格局下实现乡村内源式发展的一种新可能，即避免乡村建设沦为城市治理“镜像”，进而达致“乡村再造”和重塑“乡村自信”。

历经二十年，“千万工程”在纵深推进中被赋予多维度的科学内涵和深层意蕴，把美化乡村环境与实现农民富裕富足、树立乡村文明新风有机衔接，将富裕村、文明村、文化村等建设同和美乡村建设紧密结合。在此进程中，共富班车、平台经济、整村经营等模式业态纷纷涌现，民主恳谈会、居民议事会、村民代表会等多种形式竞相迸发，乡村振兴进入地域空间重构和综合价值追求的全新发展阶段。这种乡村治理模式的迭代升级不仅涉及人居环境改善，还囊括对共同富裕、城乡融合以及文化兴盛等诸多面向更为全面且深入的理解和把握。随着“千万工程”的基本内涵不断丰富立体并逐步演变为一个多维度的复合概念，对乡村治理模式可持续创新的理解应站在更高的历史基点加以检视。

首先，乡村是一个复杂的生命有机体，单链条或者单线程的发展模式已难以适应乡村治理现代化的实际需要。马克思曾提出“社会有机体”的政治哲学理念[43]，格迪斯也指出“城市是一个活的有机体”[44]。与之相似，乡村亦是一个鲜活的生命有机体。作为理解乡村治理的重要路径，生命有机体的隐喻是从系统性、整体性和全面性的角度来体悟乡村，指出了乡村的乡土性、结构化以及运作逻辑，决定了应以怎样的方式来建设乡村[45]。乡村的复杂性就如同生命体的复杂性一样，以一种渐变的方式不断生长。从“千村示范、万村整治”引领起步，到“千村精品、万村美丽”深化提升，再到“千村未来、万村共富”迭代升级，“千万工程”不仅使农民主体“迎来春天”，更精准捕捉群众需求“靶心”，深刻洞察到作为生命有机体的乡村肌体的细枝末节，并使其发挥出丰富多样的机能和效应。故而，对标当前乡村振兴的现实需求，乡村建设理应以浙江“千万工程”等成功示范经验为标杆，把握乡村发展的阶段性特征和体系化脉络，通过广泛的政策学习、行政采纳与制度内化找寻相适配的治理模式，为建构“和美共富”的乡村治理格局“问诊把脉”。

其次，面对乡村振兴的战略机遇期，实现乡村善治须从治理结构与行动过程的双向互构中解构乡村治理创新的可持续“密码”。本质而言，“千万工程”的实施是治理结构与行动过程互相型构且持续深化的结果。因此，各级地方政府应对乡村治理秉持当前利益与长远利益相统一、发展目的与发展手段相协调、社会公平与市场效率相结合的战略眼光，聚焦于结构与过程的紧密联系、耦合互动。一方面，制定政策鼓励多样化的创新形式，推动治理结构的深刻变革，如数字化积分制、农村集体产权制度改革等；另一方面，执行政策破除体制机制对治理行为的束缚阻滞，如建立健全容错纠错机制、规范简化乡村公共服务流程等。一言以蔽之，要统筹兼顾好治理结构与行动过程，顺应当前乡村治理的转型需要。

最后，在固守安全底线前提下，乡村治理离不开迭代创新。作为一种新的创新模式，迭代创新兼具突破式和渐进式两类创新路径，能够利用其与生俱来的参与广泛性、创新迅捷性、改进持续性以及反馈及时性等特质化解“速度-新颖”创新悖论进而提升创新绩效[46]，具有顽强的生命力和适应性。归因于迭代创新模式的有效应用，“千万工程”方能基于其面临的特殊情境不断快速更新、试错调整和累计改进，促使乡村突破资源匮乏和不确定性风险的桎梏与抵牾，在治理范围、治理内容、治理手段等方面不断升级。就此而言，乡村治理模式唯有寻求适恰的迭代频度，不断创新、不断升级，才能适应外部环境变化带来的各种挑战，抓住乡村高质量发展带来的各种机遇，从而助推农业强国愿景的顺利实现。

注释：

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