共同富裕目标下长期护理保险的发展困境与优化路径——基于“路径-目标”理论的分析框架 | 社会

原创薛惠元张永高学习与实践杂志

2024-09-04

导读

长期护理保险是健全社会保障体系的重要制度安排。因其“公平普惠”和“扶弱济贫”的特性，能在一定程度上促进共同富裕，但其逻辑机理、发展困境和优化路径并未得到充分揭示。一方面，长期护理保险通过基金支付可以报销失能人员的护理服务费用，一定程度上缓解了失能家庭的医疗支付压力，有助于帮助弱势群体应对健康风险，进而促进收入的公平分配；另一方面，长期护理保险通过提供专业化护理、激发照护产业发展活力，有助于促进就业，提升劳动力利用效率和地区整体收入。当前长期护理保险发展在“共同”和“富裕”维度面临一系列困境，应进一步提升制度的公平性和可持续性，助力共同富裕的实现。

共同富裕目标下长期护理保险的发展困境与优化路径

——基于“路径-目标”理论的分析框架

作者：薛惠元张永高

摘要

长期护理保险作为社会保障体系的重要构成，在一定程度上能够有效促进共同富裕，但其逻辑机理、发展困境和优化路径并未得到充分揭示。基于路径-目标理论，将共同富裕和长期护理保险发展目标相结合，从“共同”和“富裕”两个维度分析长期护理保险发展面临如下困境：部分群体未纳入长期护理保险的参保范围，对困难群体的支持力度不足，失能等级评估标准尚不统一，监督和监管机制还不完善，长期护理服务体系不健全，护理费用报销差异大，筹资渠道单一，基金规模整体不大，护理服务人数较少且服务设计缺乏人文关怀，慈善事业和社会互助参与力度不足。鉴于此，应从“共同”和“富裕”两个维度进一步优化，提升长期护理保险的公平性和可持续性，助力实现共同富裕。

关键词 ：长期护理保险共同富裕 “路径-目标”理论

一问题的提出与文献综述

（一）问题提出

随着老龄化程度的不断加深和失能群体数量的愈加庞大，我国产生了巨大的长期护理保障缺口。国家卫健委数据显示，2021年我国失能失智人数约为4500万，大规模的老龄人口和快速增长的失能失智人群促进我国长期护理保险（Long-Term Care Insurance，以下简称“长护险”）的探索与试点。2016年《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号）的出台标志着我国开始正式试点长护险，文件中提出首先在承德、长春等15个城市进行试点。2020年，国家医保局和财政部联合发文，新增北京市石景山区、天津等14个市（区）扩大试点长护险制度。长护险试点八年来，覆盖范围、筹资机制、失能评估、服务管理和基金监管等方面仍面临许多困境，一定程度上制约了长护险的高质量发展，不利于实现共同富裕。

长护险的高质量发展对于积极应对人口老龄化，推进人口规模巨大的现代化具有重要意义。作为保障失能失智群体的制度设计，长护险将和养老保险、医疗保险等社会保险一同发挥完善社会保障体系的重要作用。本文试图回答如下问题：回顾过去，长护险试点八年来，政策现状和特征如何？立足现在，在全面推进共同富裕的背景下，长护险的发展面临哪些困境？面向未来，长护险该如何实现路径优化实现其高质量发展进而促进共同富裕？

（二）文献综述

不少学者对共同富裕与社会保障的关系进行了深入研究，认为社会保障作为再分配的手段，是共同富裕道路上必不可少的制度安排。郁建兴和任杰将社会保障作为实现共同富裕的制度设计和核心议程之一[1]；何文炯和潘旭华认为，适宜的补充性保障有助于促进共同富裕[2]；郑功成指出发展社会保障是走向共同富裕的必由之路，完善社会保障体系并不断增强其再分配功能是共同富裕的具体体现[3]；鲁全研究发现社会保障不仅具有调节收入分配的功能，也与共同富裕的目标具有价值统一性[4]；席恒提出社会保障的收入增加、收入调节与政策赋能功能可以有效促进全体人民的共同富裕机制[5]；江亚洲和郁建兴研究了第三次分配推动共同富裕的作用与机制[6]。上述研究从宏观的层面研究了共同富裕与社会保障的关系，认为社会保障的完善有助于促进共同富裕的目标。

关于具体的社会保障项目与共同富裕的研究，成志刚和文敏研究了共同富裕视角下城乡居民养老保险收入再分配[7]，王震以职工医保为例探讨了共同富裕背景下医疗保障的公平性[8]，上述研究从具体的社会保障项目如养老、医疗保险出发，研究了共同富裕目标下具体社会保障项目的发展问题。然而，关于共同富裕目标下长护险的研究还相对较少，少数学者如荆涛等将共同富裕作为背景，研究了长护险的现实约束与重塑路径[9]，薛惠元和张永高基于PMC指数模型对共同富裕目标下长护险政策进行了评价[10]。当前学界对于长护险促进共同富裕的逻辑机理并未深入探究，对长护险的发展目标和现存困境的认识还不够全面。为此，本文基于“路径-目标”理论，将长护险发展的目标和共同富裕相结合，从“共同”和“富裕”两个维度分析长护险试点面临的困境，并提出优化路径，助力长护险高质量发展。

二理论基础与研究框架

（一）理论基础

“路径-目标”理论（Path-Goal Theory）由美国组织行为学的学者罗伯特·豪斯（Robert House）于1971年提出[11]。该理论强调了领导者的重要作用，通过建立明确的目标方向和改善通向目标的路径，可以提高组织的绩效和效率。“路径-目标”理论涉及两个主要概念：一是建立目标方向，领导者应该明确设定组织的目标，通过明确的目标，可以增强方向感和工作动机。二是改善通向目标的路径，领导者可以通过提供结构化的工作环境、资源支持、指导和反馈等方式来改善通向目标的路径[12]。

“路径-目标”理论提供了一个新的框架，通过设定明确的目标、提供支持和指导等方式影响动机和绩效[13]。在公共治理中，政府可以通过制定政策、协调资源、提供支持等方式影响公共服务的质量和效率，政策参与者包括非政府组织、企业以及普通公众等可以通过参与决策、提供反馈和建议等方式影响政策的制定和实施过程。由于“路径-目标”理论能更全面地理解和解释公共治理过程中各方的行为和影响，其框架和概念被扩展到公共治理的各个领域，包括文化教育、医疗保健、社会服务、财政绩效、公民参与等方面[14]。长护险作为社保“第六险”，其实施涉及多元主体，如医保部门、经办服务机构、失能评估机构、定点服务机构以及参保人及其家属等，各类主体之间的利益关系交织，风险点纷繁复杂，试点以来面临许多困境，要想实现其高质量发展，需要更全面地理解长护险发展面临的困境。本文将“路径-目标”理论应用到长护险的政策优化中，通过确定长护险发展的明确目标，并进行目标分解，研究长护险政策具体的困境，通过困境分析提出有效的优化路径，进而促进长护险的高质量发展。

（二）研究框架

共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，扎实推进共同富裕需要社会保障体系的不断完善。本文将长护险发展目标和共同富裕的实践相结合，并从“共同”和“富裕”两个维度对长护险促进共同富裕的作用机理进行了深入分析（见图1）。

图1 长期护理保险促进共同富裕的作用机理

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“共同”维度：第一，长护险通过费用补偿机制能减少医疗资源使用和降低院内诊疗费用，有效减少了中老年人的医疗花费。王贞和封进研究表明居家护理补贴使得住院费用下降约10.5%、医保支付费用下降约10.3%[15]，不仅能够提升家庭抗风险能力，而且能抑制失能返贫问题。第二，当前城市公共卫生服务体系已经较为完善，但农村的基层公共卫生服务体系仍较为落后，长护险能够通过推进农村护理产业发展，完善农村公共卫生服务体系，促进城乡基本公共服务均等化[16]。第三，长护险通过挖掘农村护理资源，能够盘活农村流动资产，增加农村就业岗位和农民财产性收入。Fu等学者研究表明长护险对劳动力供给具有重要意义，能够显著提升社会劳动参与率[17]，进而缩小城乡收入差距，促进乡村振兴。

“富裕”维度：第一，长护险能促进护理产业结构升级，助推经济高质量发展。护理产业涉及家庭保健、护理行业、智慧养老和辅助生活设施等产业链，在应用领域如医院、养老院等发挥重要作用。长护险通过专业的护理服务机构、人才和团队，开展多样化的服务项目，进而促进各类财政资金、商业保险、社会资金互动网络的形成，激活护理培训市场和激发就业创业。第二，长护险服务内容专业，要求护理人员相对专业化。护理教育多元化和专业化发展，有助于提升人力资本和提高全要素生产率。第三，长护险有助于减轻家庭照料负担和护患冲突，营造社会和谐氛围。马超等研究表明长护险通过专业服务给予失能者专业照护与继续生活的尊严，改善其健康水平，减少身体疼痛状况，通过精神慰藉、心理关怀等方式能够提高精神照料与提供精神价值，从身体与精神上多方面满足护理对象需求，提高失能者生活品质[18]。第四，长护险能够发挥公益慈善力量的作用，促进机构、居家等多元医养结合相通相融。同时，通过社会公益慈善力量的引入，能够发挥第三次分配的作用，弘扬慈善互助之风，有助于精神层面的共同富裕。

本文根据“路径-目标”理论建立分析框架（见图2）。首先，确定“共同富裕”的发展目标；其次，从“共同”和“富裕”两个维度分析长护险发展面临的困境。“共同”维度可分解为机会公平、过程公平和结果公平三个方面。机会公平方面分析长护险的参保对象覆盖范围和困难群体补贴力度；过程公平方面分析长护险的失能等级评估标准和监督监管机制；结果公平方面分析长期护理服务体系和护理费用报销差异。“富裕”维度可分解为物质富裕和精神富裕两个方面。物质富裕方面分析长护险筹资渠道来源、基金整体规模和护理服务人数；精神富裕方面分析服务人文关怀和慈善社会参与。最后，根据困境提出优化路径。

图2 长期护理保险“路径-目标”分析框架

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三“共同”维度下长期护理保险的发展困境

长护险在“共同”维度面临的困境包含机会公平、过程公平和结果公平三个方面，机会公平和过程公平是结果公平的保障，而结果公平则是机会公平和过程公平的反映。

（一）机会公平方面

机会公平指的是每个人都有平等的机会去追求其个人目标、发展潜力和实现生活愿景的能力。长护险机会公平主要表现为每个人都应有平等的机会去根据自身的禀赋参与并享受长护险服务，并对弱势群体提供额外的支持和资源以确保其不被排除在外。当前长护险制度中不利于机会公平主要体现在：

1.部分群体仍未被纳入长护险参保范围

表1为当前试点城市参保对象的覆盖范围统计。当前我国试点城市长护险参保覆盖对象主要包括两类：一类仅覆盖城镇职工医保参保群体，另一类覆盖城镇职工医保和城乡居民医保参保群体。其中，第一批试点城市中参保对象仅覆盖城镇职工医保参保群体的有承德等4个城市，占比接近30%；第二批试点城市仅覆盖城镇职工医保参保群体的有天津等9个城市，占比超过60%。总体而言，试点城市中仍有较多城市未将城乡居民纳入长护险参保范围，制约了城乡居民中有长期护理需求群体寻求护理服务，存在较大的提升空间。

表1 试点城市长期护理保险参保对象覆盖范围

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2.针对困难群体的补贴力度不足

机会公平同时意味着需要对弱势群体提供额外的支持和资源。长护险更高层次的机会公平在于当依赖护理的人无法支付费用时，应满足他们获得相应服务的需求。然而，我国长护险针对困难群体的支持力度还相对不足。我国试点城市针对困难群体的长护险补助（见表2）主要可分为“补入口”和“补出口”两端。“补入口”即对长护险缴费进行资助，“补出口”即对长护险服务提供自费部分进行补贴或以其他形式确保困难群体享受相关待遇。试点城市中主要以“补入口”为主，对于困难群体的长护险参保缴费提供一定资助。“补出口”的城市较少，如上饶对已纳入扶贫对象的建档立卡户和城镇贫困人口享有亲情护理标准，提供从事护理工作的免费培训。上海长护险补贴对象为具有本市户籍，参加老年照护需求评估，以及享受长护险待遇的最低生活保障、低收入家庭的老年人。目前，仍有部分试点城市未对困难群体参与长护险进行相应补贴，不利于困难群体的保障。

表2 试点城市长期护理保险困难群体补助情况

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（二）过程公平方面

长护险过程公平主要体现在以下两个方面：一是申请和评估过程的公正性，包括失能等级评估标准的统一，确保申请流程简单易懂等；二是监督和评估机制的建立，发现和纠正不公正的行为和问题，确保其符合公平和透明的原则。当前，长护险过程公平面临的困境主要包括：

1.失能等级评估标准仍然不统一

我国失能等级评估流程主要包括评估申请、受理审核、现场评估、给出结论、公示与送达等环节，其中较为关键的是失能等级评估。失能等级评估的重要性在于，其提供了一个客观和系统的方法来评估个体的功能能力和日常生活需求，不同的失能等级评估结果意味着申请者是否能享受长期护理服务以及享受长期护理服务的优先级。国家医保局会同民政部早在2021年就出台了《长期护理失能等级评估标准（试行）》，但是各地仍然面临着失能等级评估标准的差异化问题，一定程度上不利于过程公平。表3统计了试点城市的失能等级评估标准。试点城市中，失能等级评估可分为三类：第一类遵循《长期护理失能等级评估标准（试行）》；第二类依据《日常生活活动能力评估量表》（Barthel指数评估量表）作出失能等级评定；第三类为地方自制标准，如上海通过《上海市老年照护统一需求评估调查表》进行失能等级评定，宁波遵循浙江省的地方标准《长期护理保障失能等级评估规范》。评估标准的不同反映了对失能定义和诊断标准的不同理解和偏好，可能会导致评估结果差异，影响参保人员的福利分配和服务提供，影响过程公平。

表3 试点城市失能等级评估标准

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2.监督和监管机制尚不完善

由于我国长护险制度的参与主体和运行框架较为复杂（见图3），导致在过程公平中面临着监督和监管机制不完善的困境。首先，长护险制度实施涉及多元主体，如医保部门、经办服务机构、失能评估机构、定点服务机构以及参保人及其家属等，各类主体间存在多重的委托代理关系，其间利益交织，存在多层次、多维度的道德风险。其次，长护险实施工作贯穿筹资、待遇申请、失能评估、待遇给付、服务管控、费用结算、风险管控等多个环节，制度实施流程长，管理流程复杂，监管难度较大。试点城市对于委托经办管理、服务质量管理和基金管理的监管仍然较为薄弱，关于委托经办机构管理出台相应文件的城市较少，仅有少数城市对于委托经办管理专门出台了规范性文件。最后，护理服务的分散性和私密性等导致监管困难，监管成本较高。由于参保人员处于失能失智的状态，服务过程测量和监督困难，医保部门缺乏专业经办人员，经办人员缺乏系统性培训和专业护理知识，导致部分城市缺乏统一的服务标准、操作规程和质量控制方案。

图3 长期护理保险的参与主体和制度框架

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（三）结果公平方面

长护险结果公平主要体现在：一是长期护理服务应当覆盖各种类型的长期护理需求，包括但不限于居家护理、社区日间照护和机构护理等。二是费用和报销的公平性，应提供公平合理的费用和报销政策，不同地区和群体的报销标准不应有过大差别。结果公平方面长护险面临的困境主要表现在：

1.多层次长期护理服务体系不健全

多层次长期护理服务体系主要包含居家护理、社区日间照护和机构护理三种形式（见图4）。当前，我国试点城市中基本已经涵盖居家护理和机构护理，但是社区日间照护较为缺乏。社区日间照护可以为需要护理的人群提供日间的照护服务，帮助他们在家庭和社区环境中获得必要的护理和关爱，也可以减轻家庭照护者的负担。缺乏社区日间照护将导致有需要的人无法获得相应的服务，加剧了服务的不均衡性，同时也将增加家庭照护者的经济和心理压力。从服务提供的主体来看，当前非正式供给主体如志愿者等社会力量参与不足，导致长期护理服务的不足和不平衡，影响到服务的公平性和覆盖面。

图4 我国长期护理保险服务体系概况

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2.护理费用报销不同地区和人群差异大

当前，我国长期护理费用报销限额在不同地区和不同人群中间差异较大，一定程度上不利于长护险的结果公平。就不同地区而言，第一批和第二批试点城市中，东部的居家和机构护理报销限额整体要高于中西部地区，具体情况如表4所示。各地区的长护险报销比例差异较大，同一地区内部的不同城市的报销比例差异仍然较大，不利于长护险制度的结果公平。

表4 不同地区试点城市护理费用报销限额

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就不同参保群体而言，第一批和第二批试点城市中，职工的报销比例和限额整体要高于居民,具体情况如表5所示。不同类型的参保人员长护险的报销比例差异较大，居民报销比例及额度和职工差异较大，不利于结果公平。

表5 不同参保人员护理费用报销比例及额度

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四“富裕”维度下长期护理保险的发展困境

长护险在“富裕”维度面临的困境包含物质富裕和精神富裕两个方面。物质富裕为精神富裕创造了良好条件，精神富裕能为物质富裕提供价值引导和发展动力，更好地满足人民日益增长的美好生活需要。

（一）物质富裕方面

长护险物质富裕维度主要体现在以下几个方面：第一，资金来源和可持续性，包括保费收入、政府补贴和投资收益等多种来源，以及长护险基金的稳健运营和可持续发展能力。第二，基金规模，长护险的基金规模直接关系到其提供长期护理服务的能力和范围。基金规模越大长护险的服务范围和覆盖面就越广，对参保人员的经济支持力度也越大。第三，服务质量和供给水平，包括服务项目的丰富程度、服务的及时性和便利性、服务提供者的专业水平等方面。物质富裕方面长护险面临的困境如下：

1.筹资渠道单一，过度依赖医保统筹基金

我国长护险在物质富裕维度面临的困境之一为资金来源单一，可持续性不足。表6为我国试点城市长护险的筹资渠道统计，当前我国试点城市筹资渠道主要筹资渠道包括以下几种：个人、单位、医保统筹基金、财政、福利彩票和社会捐助。为减轻个人和单位负担，单位从其缴纳的职工基本医疗保险费中划出，而个人可由其职工基本医疗保险个人账户代扣代缴。我国试点城市长护险筹资主要依赖于医保基金划拨和财政支出。众多筹资渠道中，医保统筹基金为长护险基金的重要来源，过度依赖医保基金会给长护险制度的稳定运行带来挑战，在老龄化日益加深的背景下容易产生系统性风险，不利于制度的可持续发展[25]。

表6 试点城市长期护理保险筹资渠道

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2.基金规模整体不大，经济保障能力有待提升

当前，我国长护险整体基金规模不大，经济保障能力不足。从人均待遇来看（见表7），我国2020—2022年人均待遇分别为1.57、1.55和0.86万元，和德国、日本、韩国、荷兰等社会保险型长护险国家相比差距较大，上述国家人均待遇超过10万元。从基金支出来看，我国的长护险基金水平与长护险发展较好的国家相比差距较大。我国长护险基金支出在2020—2021年间先上升后下降，和韩国、荷兰超1000亿市场以及德国和日本超5000亿市场相比差距仍然较大。从基金支出占GDP的比例来看，我国2020—2022基金支出占GDP的比例仅为0.01%，和德国（2.50%）、日本（2.16%~2.23%）、韩国（1.10%）、荷兰（2.90%~3.20%）相比差距较大。基金规模不足不仅会给待遇给付带来不利影响，降低服务水平和保障标准，而且不能发挥其促进护理及其相关产业结构升级的作用。

表7 长期护理保险基金规模和支出国际比较

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3.护理服务人数少，服务质量和供给水平不高

从参保对象保障水平来看，我国长护险待遇享受和服务人数较少，服务质量和供给水平不高（见表8）。从待遇享受人数来看，我国待遇享受人数在2020—2021年间从83.5万人上升至120.8万人，但和德国以及日本待遇享受人数突破500万人相比，总量不高。从正式服务人数来看，我国长护险的正式服务人数在2020—2021年间逐渐上升，由19.1万人上升至33.1万人，但和德国（98.7~102.16万人）、日本（234.07万~249.7万人）以及韩国（36.63万~44.35万人）相比，正式服务人数差距仍然较大。从享受人数与服务人数比来看，国际标准建议失能及半失能老人和护理人员的配比是3：1，我国的享受与服务人数比在2020—2022年为3.65~4.37，和国际标准存在一定差距，且存在地区不平衡的问题，部分地方面临的护理服务压力较大。从正式服务人数及其占总人口的比例来看，我国的比例仅为0.01%~0.02%，护理人员的不足意味着护理产业发展人才动力减弱，就业岗位渠道不能够得到拓展。

表8 长期护理保险待遇享受和服务人数国际比较

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（二）精神富裕方面

长护险在精神富裕方面体现为：应当尊重参保人员的个人意愿和尊严，充分考虑他们的生活方式、文化背景和个人偏好，在提供护理服务时给予充分的尊重和关怀；充分尊重参保人员的自主权和选择权，提供多样化的护理服务选择，让参保人员根据自己的需求和偏好自主选择合适的护理方案；通过精神上的支持、陪伴和关怀，帮助参保人员保持乐观的心态和积极的生活态度；促进参保人员的社会融入和参与，帮助他们保持社交活动、参与社区活动，促进身心健康和社会互动，提高生活质量和幸福感；重视参保人员的心理健康和精神抚慰，通过提供心理咨询、心理支持和心理疏导服务，帮助其缓解焦虑、抑郁和孤独等负面情绪，保持良好心态。精神富裕方面，长护险面临的困境表现在：

1.护理服务设计的人文关怀不足

长护险精神富裕角度面临的困境主要是制度设计人文关怀不足（见表9），当前试点城市主要包含基础生活照料、非治疗性护理、治疗性护理、功能性护理和精神慰藉等五类服务项目，其中前四类在试点城市基本达到全覆盖，但精神慰藉如健康指导、心理疏导、临终关怀、安宁服务覆盖范围还不足，两批试点城市中仅覆盖少部分城市。当前，长护险服务中涉及精神慰藉等人文关怀项目还不够丰富，患者和家属的沟通存在欠缺，个性化的护理服务缺失，对于患者的安全和疼痛重视程度不够，还需进一步提升长期护理中的人文关怀，以更好满足失能人员精神慰藉方面的需求。

表9 试点城市长期护理保险服务类型及项目

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2.慈善事业和社会互助参与力度不足

慈善事业和社会互助参与力度不足成为制约长护险精神富裕方面的困境之一。慈善机构可以通过提供经济援助或资助计划来帮助个人支付长期护理费用或提供直接的护理服务，帮助家庭护理者获得必要的技能和知识，提高其照顾长期护理需求者的能力。慈善事业发展目前还在初步探索阶段，大多数试点城市并未有效利用慈善力量。目前仅有部分试点城市，如石河子市有计划地将社会慈善捐助、福利彩票资金等引入长护险基金，大多数城市并未充分利用慈善力量，形成稳定、可持续的资金和服务来源。社会互助可以通过建立邻里帮扶网络的形式，鼓励邻居之间相互支持和帮助，引导社区志愿者参与长期护理服务，为需要帮助的个人提供陪伴、居家护理、社区活动参与等支持。长护险社会互助模式，如时间银行和邻里互助等模式，仍在初步探索阶段，并未形成规范的制度体系，面临政策性支持不足、运营模式不统一、提供服务的志愿者服务能力参差不齐和服务保障和培训机制不健全的问题。

五共同富裕目标下长期护理保险的优化路径

根据上文“共同”和“富裕”两个维度面临的困境，提出“目标-困境-路径”的分析框架（见图5），从而提出优化路径如下：

图5 长期护理保险政策优化路径

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（一）共同维度

1.扩大参保对象覆盖范围，提升困难群体补贴力度

各试点城市应以共同富裕为导向扩大长护险参保对象覆盖范围，根据当地实际情况，逐步覆盖城乡居民医保参保群体，将待遇享受逐步从重度失能人员扩大到中度失能人员，逐步从失能人员扩大到失智人员，让更多群体纳入长护险制度保障范围，使得有长期护理需要的群体应保尽保。政府可以通过“补入口”或“补出口”的形式，发挥财政兜底和再分配的职能，对特殊困难群体缴费给予适当资助，对已纳入扶贫对象的建档立卡户和城镇贫困人口享有亲情护理标准，提供从事护理工作的免费培训，为困难群体参加失能评估提供补贴，通过支持经济困难的高龄、失能老年人补贴以及重度残疾人护理补贴等政策与长护险的衔接，确保困难群体精准享受相关待遇。

2.完善失能等级评估标准，健全监督和监管体制

政府应发挥顶层设计的重要作用，建立一套制度统一、筹资合理、内容规范、城乡统筹的全国长护险法律法规政策体系，制定并推行统一的长护险失能等级评估标准，建立并完善长护险需求认定、等级评定等标准体系和管理办法，提升政策效力和可执行性，并逐步实现全国标准统一。试点城市应弥补委托经办管理、服务质量管理和基金管理的监管短板，出台相应的长期护理服务标准、操作规程和质量控制方案，根据当地实际引入第三方商业保险公司，弥补医保部门人手不足的问题。同时，各地应逐步建立长护险信息系统，对长护险申请、评估、入住、服务、结算、稽核全业务流程进行实时监管，通过大数据分析有效帮助医保部门了解工作情况、总结经验和发现问题。

3.优化多层次长期护理服务体系，缩小护理费用报销差异

应进一步优化多层次长期护理服务体系，提升居家和机构护理服务质量，逐步将社区日间照护纳入长护险保障范围，提高服务的多样性和灵活性，满足不同群体的需求，减轻家庭和社会的护理压力。同时，除政策性长护险外，应鼓励开发惠民型商业长护险和其他商业长护险，为失能失智人员在机构、社区或居家接受生活照料、相关医疗护理、辅助器具等服务提供补充性保障，满足不同层次的人群需求。不同地区和人群护理费用报销差异源于制度设计以及地区和城乡护理资源的不均衡分布，导致长护险参保人员在服务供给、服务质量、服务费用和服务可及性等方面面临不公平，应进一步缩小职工和居民的长期护理费用报销差异，推进农村长护险服务能力体系建设，通过完善农村地区的医疗保障和护理基础设施，推进城乡基本公共服务均等化，提升农村长期护理服务水平。

（二）富裕维度

1.扩大多渠道筹资来源和基金规模，培育护理服务人才

政府应扩大资金筹集来源，通过个人、单位、医保统筹基金、财政、福利彩票和社会捐助等多种渠道进行资金筹集，逐步减轻对医保统筹基金的依赖，实现长护险的独立筹资和核算，发挥企业和个人的缴费筹资的主体地位，均衡不同主体的责任分担，建立动态调整的筹资机制，通过保险精算合理测算筹资水平，增强长护险的可持续性。未来，政府应在保持基金平稳运行的基础上，进行长护险基金的合理投资，激发经济新增长极，为产业发展注入新动能，推动新业态产业模式的形成。人才方面，应加强对现有护理服务人员的培训，最大限度地发挥现有人员优势，缓解短期内人才短缺压力，长期应促进护理人才结构优化，推动“高校－机构”的双向良性循环的人才定向培养模式开展，通过政策支持拓展就业岗位渠道，完善激励体系，提高从业人员的薪酬水平与福利待遇。

2.改善长期护理服务人文关怀，引导慈善和社会力量参与

长期护理服务内容应进一步提升人文关怀，以更好满足失能人员精神慰藉方面的需求，护理服务应充分尊重患者的隐私权、知情权、自主权等权利，注重与患者和家属的沟通，提供情感支持，为患者提供个性化的护理服务，关注患者的安全和疼痛，重视其生命尊严，同时为患者家属提供情感支持和护理指导，帮助家属理解患者的病情和治疗方案。此外，应出台相应政策规范制度体系，发挥慈善事业和社会力量的积极作用，提供经济援助或资助计划来帮助个人支付长期护理费用或提供直接的护理服务，提供培训和支持计划帮助家庭护理者获得必要的技能和知识，鼓励邻居之间相互支持和帮助，引导社区志愿者参与长期护理服务，为需要帮助的个人提供陪伴、居家护理、社区活动参与等支持，共同推动精神共同富裕。

注释：

[1]郁建兴,任杰.共同富裕的理论内涵与政策议程[J].政治学研究,2021(03):13-25+159-160.

[2]何文炯,潘旭华.基于共同富裕的社会保障制度深化改革[J].江淮论坛,2021(03):133-140.

[3]郑功成.共同富裕与社会保障的逻辑关系及福利中国建设实践[J].社会保障评论,2022,6(01):3-22.

[4]鲁全.社会保障扎实推动共同富裕中的重要关系研究[J].中国高校社会科学,2023(02):102-111+159.

[5]席恒.中国式现代化进程中社会保障促进共同富裕的机制与路径[J].社会保障评论,2023,7(01):34-45.

[6]江亚洲,郁建兴.第三次分配推动共同富裕的作用与机制[J].浙江社会科学,2021(09):76-83+157-158.

[7]成志刚,文敏.共同富裕视角下城乡居民养老保险收入再分配的影响机制与提升路径研究[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2023,47(01):106-117.

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基金项目

教育部人文社会科学研究规划基金项目“基于反事实分析的长期护理保险试点政策的效应评估与优化路径研究”（项目编号：22YJA630101）、教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“养老保障制度促进共同富裕的路径机制与改革策略研究”（项目编号：22JJD630014）。

作者简介

薛惠元，武汉大学政治与公共管理学院/社会保障研究中心副教授；

张永高（通讯作者），武汉大学社会保障研究中心硕士研究生。

本文原载于《学习与实践》2024年第6期。

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