中美观察 | 欧盟等对美反制裁均失败，中国能成功突破吗？【走出去智库】

走出去智库 2022-04-30

The following article is from 北京卓纬律师事务所 Author 卓纬律师事务所

走出去智库观察

8月23日，美国以俄罗斯反对派人士纳瓦利内事件和“北溪-2”天然气管道项目为由，正式宣布对俄罗斯多个实体和个人实施制裁。而在一年前，美国对“北溪-2”天然气管道项目实施新制裁的计划，遭到了欧盟27个成员国中24个国家的反对，指责美国的域外制裁违反了国际法。

走出去智库首席法律专家、北京卓纬律师事务所国际顾问吕立山（Robert lewis）指出，欧盟等国针对美国制裁采取的反制措施均以失败告终，而中国《阻断法》等反制措施也几乎于事无补、毫无威慑效果，短期内美国在实施制裁方面占据的强势地位牢不可破。结合实际情况来看，唯一真正有效的反制手段，是通过降低美元在国际贸易中的主导地位，削弱美国对全球金融体系的掌控，最终从源头上削弱美国的制裁权。

中国与欧盟等国的反制措施有哪些异同？能否达到目的？今天，走出去智库（CGGT）刊发吕立山律师关于反制裁分析系列文章的第二篇，供关注美国制裁的读者参考。

要点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、中国《阻断法》几乎全部于事无补，且在实际操作中，对阻止美国域外制裁的执行也毫无威慑效果。美国在实施制裁方面占据的强势地位牢不可破，至少短期内是如此，只要美国在全球金融体系中的主导地位保持不变。

2、制裁专家认为，事实证明《欧盟阻断法》毫无效果，因为不遵守美国制裁的人会遭受毁灭性的惩罚；美国海外资产控制办公室一直积极执法，相关风险不可低估或忽视。而欧盟反制措施带来的实际风险几乎可以忽略不计。

3、中国在反击美国次级制裁方面的实力强于欧盟或加拿大，因为中国的经济实力比加拿大强，内部凝聚力也远高于欧盟。

正文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

深度解析中国反制裁新举措系列文章（二）：

中国加入欧盟和其他各国阵营

采取强硬反制措施抵制美国过度制裁

北京加码新的《反外国制裁法》

但欧盟和其他各国反制失败

中国能成功突破吗？

2016年，时任美国财政部长的杰克·卢（Jack Lew）在演讲中论述了制裁的历史和演变。他认为，美国在全球金融体系中的领导地位是其制裁权力的来源，因此警告称：美国“必须认识到，过度使用制裁可能损害美国在全球经济中的领导地位，并且削弱制裁本身的效力。”

财政部长杰克·卢还指出了过度使用制裁特别是次级制裁可能付出的代价。他认为，这些举措会使外交关系紧张，破坏全球经济稳定，给美国境内外公司施加实际成本，而且最重要的是，可能招致“报复风险”。[1]

中国加入（并且升级）制裁

中国全国人大常委会于6月10日通过了新的《反外国制裁法》，表明中国已经做好反击美国过度制裁的充分准备，证实了美国财政部长杰克·卢的警告。

据报道，中国全国人大常委会委员长栗战书责令立法人员必须在新法中表明中国决不放弃其合法权益的立场。他说：“中国政府和人民坚决抵制各种制裁和干涉。” [2] 有一位香港法律学者甚至更直接地指出，“合作是最佳选择，但美国并不这样认为。因此，反击是次优选择，例如出台新法。” [3]

《反外国制裁法》被视为中国完善其反制措施而使出的“最后一块拼图”。其他重要法规包括2020年9月颁布的《不可靠实体清单规定》（《UEL规定》）、2020年10月通过的《出口管制法》（ECL）和2021年1月颁布的《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（《阻断法》）。此外，人们还不断呼吁推动在域外执行更多的中国法律，以创造公平的竞争环境，并让美国和其他国家“自食其果”。[4]

《反外国制裁法》为中国采用各种反制措施提供了更广泛的法律依据。此外，该法主要的实质性条款允许中国制裁那些参与对中国公民或企业采取或执行歧视性措施的个人或实体。这些人员将被列入反制清单，其在华资产将被查封或冻结，被禁止入境中国，并被列入“黑名单”禁止与中国人交易。

反制清单（或 ASL）类似于美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）制定的特别指定国民和受阻人员名单（“SDN名单”）。根据海外资产控制办公室实施的百分之五十控股规定，SDN名单制裁可延伸适用于目标人员所在集团公司的其他实体；《反外国制裁法》规定，反制措施也可适用于目标人员的家属、雇主和产业链上下游所有公司。

中国此前曾宣布对多名美国和欧盟政要人士和其他组织实施制裁，因为这些人士和组织声称中国内地和香港多名官员在新疆和香港侵犯人权，并要求以此为由制裁这些官员。这些人士和组织现在可能会被列入反制清单。

因此，《反外国制裁法》中的新规定不应被视为该法名称所暗示的“反制裁杀手锏”，而应视为一种用作间接威慑手段的补充性反击措施。旨在直接抵消外国对中国实施的直接制裁和次级制裁的反制措施规定在《阻断法》中，而不是在《反外国制裁法》中，这种做法是效仿欧盟和加拿大采取的类似反制措施。

中国《阻断法》规定，中国境内人员（包括外国跨国公司的中国子公司）在域外对遭受美国制裁的第三国境内交易对方实施交易限制的做法是非法行为；此类规定旨在撤消外国对中国个人和企业的制裁，其他类似的“阻断法”也是同样如此。《反外国制裁法》进一步加强了《阻断法》规定的某些补救措施。

正如系列文章第一篇中所述，越来越受美国青睐的所谓“聪明”制裁可被视作精确制导的经济弹道导弹。以此类推，《阻断法》则可被视为反弹道导弹，旨在反击和破坏美国制裁。

但到目前为止，这些《阻断法》几乎全部于事无补，且在实际操作中，对阻止美国域外制裁的执行也毫无威慑效果。美国在实施制裁方面占据的强势地位牢不可破，至少短期内是如此，只要美国在全球金融体系中的主导地位保持不变。

先前的反制裁措施近乎完全投降的案例研究

欧盟和加拿大反制美国次级制裁的惨败记录充分说明，美国与其主要贸易伙伴国当前的非对称依附关系严重限制了这些国家对此实际期待实现的目的。[5]

例如，根据伊朗与所谓P5+1国家（中国、法国、德国、俄罗斯、英国和美国）在2015年签署的《联合全面行动计划》（JCPOA），欧洲公司可在新开放的伊朗市场上寻求各种商业机会（相比之下，美国公司在很大程度上仍被禁止与伊朗贸易）。但后来美国退出《联合全面行动计划》，特朗普政府在2018年11月重新对伊朗实施了“回弹”制裁，包括针对一系列行业增加新的次级制裁。美国的这一行动使欧盟公司与伊朗之间的交易处于危险境地。

欧盟官员对此义愤填膺，立即采取措施恢复其所谓的“阻断法规”，即欧盟理事会（EC）第2271/96号条例（《欧盟阻断法》）[6]，该法最初于1996年获得通过，但随后因美国在几个欧盟成员国、加拿大和其他国家的强烈抵制下做出让步而被搁置。[7] 根据《欧盟阻断法》的规定，就与伊朗之间的事务而言，欧盟公司不得遵照美国的制裁法律行事。英国、法国、德国和欧盟外长在一份联合声明中表示：“我们决定保护与伊朗进行合法贸易的欧洲经济运营商。”[8]

尽管欧盟官员的声明措辞强硬，但数千家欧盟公司仍无视《欧盟阻断法》的最新增强版规定，毅然退出与伊朗之间价值数十亿美元的交易。一些非常知名的欧洲大企业选择服从美国次级制裁，无视欧盟反制裁法令，其中包括西门子（解除了价值15亿美元的铁路合同）、道达尔（放弃了对南帕尔斯气田项目的20亿美元投资）和空中客车（损失了对伊朗航空公司的飞机销售额190亿美元）。[9]

几个月后，即2019年5月，特朗普政府宣布，将首次全面实施被美国政府连续搁置20多年的《1996年古巴自由和民主团结法》（LIBERTAD）（通常被称作《赫尔姆斯-伯顿法》）第三章规定。美国公民可以根据该法起诉那些“贩卖”被卡斯特罗政府没收的、属于美国原告所有之财产的人，并要求获得赔偿。

尽管美国长期禁止美国人与古巴交易，但加拿大人一直保持与古巴交易，因此《赫尔姆斯-伯顿法》第三章的实施对许多加拿大公司造成重大威胁。对于美国政策的突然转变，加拿大官员和欧盟官员一样感到震惊，并迅速采取措施重新实施加拿大的反制裁法即《外国域外措施法》（FEMA）[10]。《外国域外措施法》最初是为了反击美国反垄断法的域外执行，20世纪90年代末该法被更新，以应对《赫尔姆斯-伯顿法》的实施对加拿大利益造成的威胁。

《欧盟阻断法》仅规定“有效、按比例和劝阻性的”非确定处罚，具体由相关成员国自行酌情裁定，但加拿大《外国域外措施法》规定，如果加拿大公司或个人无视《外国域外措施法》，实施符合《赫尔姆斯-伯顿法》规定的公司合规政策，或执行或遵守外国法院根据《赫尔姆斯-伯顿法》做出的判决，则应对此类公司（最高罚款150万加元）或个人（最高罚款15万加元和监禁5年）给予刑事处罚。但是，即使可能会面临这些刑事处罚，加拿大商界几乎无一例外地选择继续遵守美国的制裁规则，而无视加拿大阻断法的规定，且到目前为止也没有任何人被起诉。

对比中国阻断法与欧盟、加拿大的反制措施

中国《阻断法》与《欧盟阻断法》及《外国域外措施法》有很多相同之处，因此在实际实施过程中会受到很多相同的限制。（此外，中国采取的各种反制措施中可能存在的一些技术问题，会在短期内给执法带来更多的挑战和障碍，相关内容会在本系列后续文章中予以探讨。）

尽管这些阻断法的具体规定各不相同，但其主要内容都大致相同。例如，与其他“阻断法”相同，中国《阻断法》也规定有对疑似或实际域外适用外国法律之行为的报告机制，禁止遵守或执行特定外国法律或其他措施，还规定有申请豁免遵守相关规则项下禁令的程序，以及个人通过诉讼要求赔偿因第三方遵守被阻法律而导致其遭受之损害的权利（也称作“追偿”权）。[11]

但是，与此前欧盟和加拿大的反制措施不同，中国《阻断法》并未详细列出所阻断的外国法律。中国《阻断法》规定了用于签发旨在阻止中国公司服从外国长臂管辖之命令的机制。一旦中国境内受影响的人发出通知，就可实施该机制。尽管上述所有阻断法规均看似旨在适用于外国的任何域外执法行为，但各方皆知，其在任何情况下的预期目标均为美国域外执行直接和次级制裁的行为。

中国《阻断法》目前仅规定了总体框架。迄今为止，中国尚未发布任何禁令或实施细则，但中国政府在解释和适用方面具有广泛的自由裁量权，这是中国法规的常见特征。因此，有很多问题还没有明确的答案，虽然新颁布的《反外国制裁法》增强和补充了《阻断法》，但并未阐明这些问题。

但有一点很明确，即中国选择颁布《阻断法》的时机是为了直接挑战下一届美国政府。为了强调该法，中国还采取了不同寻常的举措，即，在同一时间发布《阻断法》的官方英译本。

有些报道指出，尽管新的《阻断法》酝酿已久，其发布时间仍被提前了，因为即将上任的拜登显然不会对中国采取更温和的立场[12]。正如一位前美国贸易高级官员私下所说的那样，这就好比中国走进与美国谈判的房间，从公文包中拿出枪，放在桌上说：“我们现在可以谈判了。”

为什么反制措施至今仍未奏效

欧盟和加拿大反制措施均以失败告终，是否还有其他招数可使，目前尚不得而知。为回答这个问题，我们必须先分析欧盟和加拿大反制措施为何无效。

首先分析《欧盟阻断法》。制裁专家认为，事实证明《欧盟阻断法》毫无效果，因为不遵守美国制裁的人会遭受毁灭性的惩罚；美国海外资产控制办公室一直积极执法，相关风险不可低估或忽视。而欧盟反制措施带来的实际风险几乎可以忽略不计。

例如（详见本系列第一篇文章[13]），不服从美国制裁的人会面临被禁止进入美国市场的风险，其含有敏感性美国技术的货物与服务全球供应链会被美国切断（例如华为和中兴），或其高管会遭受刑事诉讼（例如华为首席财务官孟晚舟）。此外，不服从制裁的人还可能会被禁止进入全球金融体系，并在大多数情况下导致其无法开展交易。

而《欧盟阻断法》没有明确规定可能的处罚，仅规定了行政罚款。因此，考虑到潜在风险有天壤之别，面临美国对伊朗重新实施的制裁和相关次级制裁时，欧盟跨国公司选择服从美国制裁是一种务实之举，可能也是唯一合理的选择。

此外，《欧盟阻断法》本身似乎也不具有可执行性。在过去几年中，欧盟公司在请求解除被禁交易时，只要能够提出除美国制裁影响之外的任何合法商业理由，即可规避禁令[14]。在这种情况下，没有任何证据证明发生了违反《欧盟阻断法》的行为。事实上，到目前为止，欧盟成员国似乎已承认《欧盟阻断法》的不可执行性，并对故意违规行为视而不见，不愿对已遭受美国次级制裁的企业再施加处罚。

但是，一些评论人士基于欧盟法院总检察长最近的非官方观点[15]，认为欧盟法院现在可能会采取更强硬的立场来执行《欧盟阻断法》。总检察长发表的观点是针对伊朗国家银行对德国电信的子公司Telekom Deutschland GmbH提起的“追偿”民事诉讼；伊朗国家银行在该起诉讼中声称，德国电信在特朗普政府重新对伊朗实施次级制裁后终止与BMI汉堡分公司之间的电信服务合同，违反了《欧盟阻断法》的规定。

总检察长认为，如果欧盟公司打算终止与伊朗交易对方之间的合同，则应适用《欧盟阻断法》，合同终止应宣布无效，除非欧盟公司能够证明，其是按照美国法院或行政命令而被迫采取该行动，或是完全出于经济原因，与美国制裁无任何关系。换言之，总检察长认为，德国法院可以要求德国电信解释终止合同的原因，并进一步要求其证明“并非因担心德国电信在美国市场的地位可能会受到负面影响而决定终止合同。”

如上所述，尽管总检察长的观点很有说服力，但并非官方意见。最终裁决将由受理案件的德国法院做出。但应注意，该案并不涉及德国政府的处罚，而是“追偿”案件。因此，总检察长的意见不可能产生任何明显的威慑效果，因为“追偿”案件涉及的损害赔偿金额通常非常小。在该案中，与伊朗国家银行签订的合同价格仅为每月2000欧元，而德国电信在美国有5万名员工，美国市场营业额占德国电信全球营业额的50%。

这是“追偿”诉讼的典型特征：案件数量有限，且索赔金额很小。此外，在这种情况下，也有可能向美国海外资产控制办公室获得有限豁免，从而解决问题。所有这些风险都可控，但是，如果公司遭受美国制裁，则可能会面临灭顶之灾。因此，尽管按照总检察长的意见，欧盟运营商必须更为谨慎地提供其解除此类交易的依据，总体分析结果仍基本保持不变，即，美国制裁将会继续压制《欧盟阻断法》。

对加拿大境内公司而言，鉴于《外国域外措施法》规定有刑事处罚，应更多关注风险分析。此外，《外国域外措施法》明确规定，不得以服从美国制裁为由而决定解除交易，即使有与之无关的其他商业理由。但结果却与欧洲并无二致，几乎所有公司都服从美国制裁，无视《外国域外措施法》的禁令。在这种情况下，加拿大政府不战而退，至今未采取任何执法行动。

这也是对现实市场的妥协，因为加拿大近四分之三的出口产品销往美国，加拿大公司不可能甘冒被美国市场拒之门外的风险。此外，一些专家认为，在这种情况下对加拿大公司施加刑事处罚的做法过于严厉，因此官员们不愿执行《外国域外措施法》，导致该法在事实上形同虚设。

欧盟和加拿大的遭遇反映了美国贸易伙伴面临的难题，即，如果反制措施施加的处罚太低（例如欧盟），企业会无视禁止服从美国次级制裁的禁令，甘愿承担适度行政罚款的风险；如果处罚太高（例如加拿大），官员可能不愿对本国公司执行反制措施。两种截然不同的路径却殊途同归，都一样不奏效。

评估中国反制框架下的图景

鉴于上述国家执行的反制措施均未取得任何效果，中国能否寄希望于其最新的反制法律武器来取得更好的结果吗？

为检验这一提议，我们可基于珠海振戎一案考虑几种可能的情形。2019年7月，美国以珠海振戎有限公司（ZZCL）在中国进口伊朗原油的豁免期届满后的2019年5月初开展涉及伊朗原油的重大交易为由，将该公司及其首席执行官李友民先生列入SDN名单[16]。美国的次级制裁旨在通过域外执行美国法律的方式限制珠海振戎有限公司与伊朗原油供应商之间的交易，这也正是《阻断法》旨在解决的问题。

如果在珠海振戎有限公司计划购买伊朗原油之时，《阻断法》已颁布实施，则该公司就可以美国次级制裁会禁止或限制其与伊朗方进行正常商业交易为由，事先通知中国相关部门（《阻断法》规定的“工作机制”）。相关部门收到通知即可进行审查。根据《阻断法》的规定，如果该工作机制的结果表明，美国制裁违反国际法、践踏中国主权、或侵犯珠海振戎有限公司和其他类似中国公司的合法权益，则可以签发禁令。

上文列出的《阻断法》相关规定是美国全球贸易伙伴反击美国制裁时最常用的理由：许多非美国法律学者认为，美国直接或间接行使长臂管辖权有悖于国际习惯法；外国政府一直认为，美国的次级制裁（例如，旨在要求非美国公司遵守美国对伊朗的制裁）明显侵犯各国制定本国外交政策的主权；禁止与不遵守美国制裁的公司之间的交易，会损害其在其他方面的合法商业权益。

因此，中国政府可毫不费力地找到《阻断法》要求的理由来证明禁令的正当性。此类禁令会使珠海振戎有限公司或任何其他中国公司服从美国对伊朗之次级制裁的行为变成非法。换言之，《阻断法》规定的工作机制会触发审查，再基于审查结果签发禁令，其效果等同于将美国对伊朗的次级制裁列入《欧盟阻断法》的附件中。

到此一切顺利，但并非就此为止。根据《阻断法》签发的禁令无法阻止美国执行其次级制裁将珠海振戎有限公司列入SDN名单，一旦公司被列入SDN名单，其即被驱逐出美国市场和美元主导的全球金融体系。简言之，尽管根据《阻断法》签发的禁令会使珠海振戎有限公司或任何其他中国公司服从美国对伊朗交易之次级制裁的行为变成非法，但无法保护任何公司免遭美国做出的相关处罚。

事情发展到这个局面，所有欧盟和加拿大公司均纷纷缴械投降，选择遵守美国制定的游戏规则，尽管此举不符合相关阻断法的规定。

但中国还有一招是欧盟和加拿大都没有的，即中国的《不可靠实体清单规定》，该法是在效仿美国类似法规的基础上编写而成。《不可靠实体清单规定》将如何改变游戏情形，为一探究竟，我们接下来评估中国是否能够在特定情形下减弱SDN名单处罚造成的影响。如果中国能够做到，则就可削弱美国次级制裁的效力。

对于第一种情景，我们探讨涉及美国交易对手的情形：如果一家美国公司与SDN名单中的实体已建立合同关系，则其必须解除合同；如果其正在与被制裁实体谈判新交易，则必须停止谈判。

第二种情景涉及非美国交易对方。跨国银行和很多非美国跨国公司均倾向于不与SDN名单中的公司交易，尽管美国制裁法并未直接禁止此类交易。对银行而言，被驱逐出美国金融体系的风险通常会导致零容忍的合规问题，因此他们会避免与被制裁实体有任何关联。

对非美国公司而言，银行方面的小心谨慎会导致另一个实际问题，即，如果银行不处理其与SDN名单中所列公司之间的往来款项，则外国交易对方就无法向被制裁实体付款或接收被制裁实体的付款，因此，他们也必须撤消与受制裁实体之间的现有交易，并不再与其开展新交易。

对于第三种情景，我们增加一种不同情形：假设媒体报道称，有一家中国实体违反美国次级制裁从伊朗购买原油，但美国海外资产控制办公室尚未将该公司列入SDN名单。如果银行发出风险提示，并为谨慎起见，拒绝处理该实体的进出款项，导致美国公司终止与尚未受制裁的该中国实体之间的合同，则结果会如何呢？

如上所述，每一种情景都在《阻断法》的适用范围之外，这时就需要《不可靠实体清单规定》发挥作用。《不可靠实体清单规定》规定，如果外国公司“违反正常市场交易原则”，中止与中国实体之间的“正常交易”或歧视中国实体，导致相关实体的合法权益受到严重损害，则不论该外国公司在中国境内或境外，均可对其采取反击措施。

关键的法律问题是，在上述情景中，哪些反映出“正常市场交易原则”，哪些没有反映。

第一种情景描述了一个清晰的强制性最低合规案例，因为美国制裁法对美国公司具有直接约束力。尽管中国可根据《不可靠实体清单规定》针对这种情形采取措施，但目前大多数专家认为中国不太可能会这样做，因为这将会使美国公司陷入一种令其无法忍受的境地，即，仅仅由于遵守美国法律，就导致其在中国遭受毁灭性处罚，且这种处罚会让在华投资者们心灰意冷。

第二种情景描述的是过度合规案例（至少在银行方面是如此），这与第一种情景描述的强制性最低合规案例正好相反。中国政府可能会认为，最低强制性合规符合“正常市场交易原则”，而过度合规并非如此。

第三种情景兼有另外两种情景中的内容。在往来款项必须通过美国银行系统予以结算的情况下，非美国银行将无法为被制裁的交易方提供美元服务（通常情况下），这种情形可被归类为强制性最低合规。但这是否意味着非美国银行也无法向受制裁方提供任何其他银行服务，目前尚不清楚。根据受制于美国金融体系的所有银行当前采用的过度合规政策，SDN名单中的实体和个人在大多数情况下甚至不能开设银行账户，即使与美国无任何关联的其他货币也是如此。

此外，如因银行拒绝提供银行服务，不论银行是根据相关法规行事还是由于过分谨慎，导致外国公司无法支付或接收与被制裁中国实体之间的合同款项，外国公司以此为由中止与该中国实体之间的交易，则在这种情况下指责外国公司会有些强词夺理。

如果中国当局决定根据《不可靠实体清单规定》来反击过度合规行为，就可为大幅减少次级制裁造成的负面影响提供一个强有力的武器，这是因为，如果将外国公司（或银行）列入不可靠实体清单，就可在根本上禁止其在中国进行任何贸易和投资活动，这类似于根据SDN清单发布的禁止进入美国市场的全面禁令。换言之，中国可以像美国一样，利用其庞大市场的准入权进行奖励和惩罚。

但是，如果中国在反击美国制裁的过程中，过于激进地利用市场准入权作为谈判筹码，则可能会造成法律冲突僵局，导致外国跨国公司在美国市场和中国市场之间艰难抉择。如果中国以最强硬的姿态执行《不可靠实体清单规定》，不但处罚过度合规行为，也处罚强制性最低合规行为，则会导致局面分崩离析，所有当事人都会蒙受损失，中国自身也无法幸免。

中国新反制措施的现实利益

因此，这种无异于同归于尽的国际贸易威胁，肯定会让双方均陷入不知采取何种行动的窘境。但另一方面，从欧盟和加拿大的实际情况来看，他们采取的反制措施只不过是折中之举，迄今为止的执行结果只会让美国官员坚信，他们在实施制裁的过程中不会遭受任何反击。

中国采用的最新反制法律武器不会立即打破权力平衡，因为对中美双方在贸易制裁措施和反制措施方面相对实力的实际评估结果表明，美国具备中国无法匹敌的非凡优势。简言之，尽管中国和美国均可利用各自庞大市场的准入权来促使遵守其法规，但只有美国能够切断公司和个人与全球金融网络和全球关键技术供应链之间的关联，此外，也只有美国能够利用美元在国际贸易中的主导地位来加强其域外管辖权。

但是，中国在反击美国次级制裁方面的实力强于欧盟或加拿大，因为中国的经济实力比加拿大强，内部凝聚力也远高于欧盟。

以下举例说明内部凝聚力在反击美国制裁方面的重要性。1996年，欧洲各主要国家（与加拿大和其他西方国家协力）使得美国放弃实施古巴和伊朗制裁法案规定的次级制裁，但在2018年，在特朗普政府重新实施对古巴和伊朗的制裁时，欧盟和加拿大却在大声抱怨后谦卑投降。

2019年，欧洲外交关系理事会（ECFR）进行了一项重大研究，以评估自20世纪90年代末至2010年的二十多年期间发生的变化。报告中引述了如下事实：美国在该期间加强对全球银行的控制，并在事实上将其转变成专用执法机构；美国利用欧盟成员国之间的政治分裂获利；最后也是最重要的一点，1996年，欧洲各公司高管们声明，如果政府要求他们无视美国制裁，他们会按要求行事，而到了2018年，舆论却发生了180度大转变，无人愿意甘冒被逐出全球贸易和金融体系的风险[17]。总而言之，在该期间，欧盟在与美国之间的制裁大战中一败涂地。

中国缺乏美国所具有的内在优势，因而无法在这些小规模贸易制裁冲突中采取攻势。但是，中国能够利用自己的最新法律武器，采取防御性姿态发挥自身优势。例如，今年3月，中国和伊朗宣布了一项为期25年的协议，根据该协议规定，中国应在银行、电信、港口、铁路、医疗保健和信息技术等领域投资4000亿美元，并在此基础上以极低的折扣价购买伊朗石油。[18]

拜登政府目前正在审查特朗普政府在退出《联合全面行动计划》后实施的次级制裁，并表示将重启《伊朗核协议》。但是，如果在较长的过渡期内继续实施次级制裁，以阻止欧盟公司重返伊朗，而中国却比其他发达国家抢先一步进入伊朗市场，则（或其他类似情形）可能会引爆制裁大战。

为预测事态将如何发展，我们只需在上述假定的反制措施情景中，用中国各相关行业的顶尖国有企业来代替珠海振戎有限公司或其他知名度较低的中国实体，然后再预测双方会采取哪些制裁措施和反制措施。

这将是一场耐力比拼赛，中国实际上是在观察美国是否胆敢将几十家中国大型国有企业列入SDN名单中；所有这些企业都会按照北京的指示全然无视美国的任何制裁，正如在1996年所有欧盟顶尖企业会按照欧洲政府的要求行事一样。

如果美国认为中国虚张声势，因此不顾一切地实施制裁，中国就会采取各种反制措施，根据具体情况首先处罚强制性最低合规行为或过分合规行为，从而在不引发经济大战的情况下让美国苦不堪言，直至实现解除部分制裁措施的目的。

结束博弈——国际贸易去美元化

这将是一场高风险的地缘政治游戏，所有参与方都会面临很大的风险，且无法保证哪一方会最终如愿以偿。考虑到其中的利害关系以及中国对长期博弈的偏好，中国更有可能会谨慎行事，先探查美方行动中可能存在的漏洞，再根据具体情况逐步争取更大的优势，与此同时还向同样遭受美国过度制裁的其他美国贸易伙伴寻求（如可能）支持，以便施加足够的压力来改变现状。

归根结底，唯一真正有效的反制手段是通过降低美元在国际贸易中的主导地位，削弱美国对全球金融体系的掌控，最终从源头上削弱美国的制裁权。但是，如果没有一场会导致美元大幅贬值且不拖累全球经济的黑天鹅事件，则去美元化终将是最具挑战性的一战。

来源：北京卓纬律师事务所

滑动阅览相关文献：

[1] https://www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/jl0398.aspx

[2] China passes law to counter foreign sanctions, East Asia News & Top Stories - The Straits Times

[3] https://www.reuters.com/world/china/china-passes-law-counter-foreign-sanctions-2021-06-10/

[4] https://ph.news.yahoo.com/hong-kong-leader-carrie-lam-072013138.html

[5] 虽然其他国家（例如墨西哥和俄罗斯）也已通过类似的反制裁法规，但在本文中，我们将着重讨论欧盟和加拿大法规，因为这些法规具有代表性，可为比较和分析提供依据。

[6] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:01996R2271-20140220

[7] 见本系列首篇文章，了解更多背景信息。

[8] U.S. to Restore Sanctions on Iran, Deepening Divide With Europe - The New York Times (nytimes.com)

[9]https://ecfr.eu/publication/meeting_the_challenge_of_secondary_sanctions/. 如需了解更多名单，请见伊朗制裁（congress.gov）。

[10] https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/F-29/FullText.html

[11] “阻断法”用作反制措施，旨在反击传统意义上的美国次级制裁，尤其是美国海外资产控制办公室向那些与目标第三国境内被制裁方交易的非美国公民适用的制裁限制。在本系列文章中，在某些情况下，我们采用更为宽泛的次级制裁定义，其中包括限制再出口源自美国的技术，而很多评论人士会将此类限制归类为与美国有明显关联的直接制裁。一些法律学者建议使用更为宽泛的释义，以反映如下事实，即此类限制本质上规定了外国人在美国领土外从事与美国仅有极少连接点的行为，因此这种释义产生了类似的实际效果，并引起除美国外其他各方的相同关注。

[12]https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3136676/china-speeded-work-anti-sanctions-law-after-joe-biden

[13] https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=84f1f477-ad07-4063-9964-c6a030779bb7

[14] https://academic.oup.com/bybil/advance-article/doi/10.1093/bybil/braa007/5909823

[15]https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf？text=&docid=241168&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=2477201

[16] SecondarySanctions_Final.pdf (atlanticcouncil.org)

[17]https://ecfr.eu/publication/meeting_the_challenge_of_secondary_sanctions/

[18]https://www.nytimes.com/2021/03/27/world/middleeast/china-iran-deal.html

专家介绍

▲ 吕立山（Robert Lewis）

国务院国资委外国法律专家顾问

走出去智库首席法律专家

合通机器人创始人

卓纬律所高级国际顾问

主要执业领域为跨境公司和商业交易法律事务，特别是在基础设施、清洁能源、公司并购、项目融资、电信、高科技交易和战略伙伴安排等业务领域有丰富的经验。

吕立山律师的代表业绩包括但不限于如下：

-为中国大型承包商拟在拉丁美洲投资的水电项目提供法律服务；

-代理著名中国国家石油公司的子公司，一家地质勘察公司，就其拟收购一家在全世界25个国家有经营机构的某外国石油服务技术公司提供法律服务；

-为数家中国公司在罗马尼亚、巴基斯坦、菲律宾、印度尼西亚等国投资新能源项目提供法律服务；

-代理著名的中国矿业贸易公司，就其收购美国铝冶炼厂以及投标牙买加铝土矿和冶炼经营机构提供法律服务；

-代理著名的中国铝冶炼厂，就其拟在印度某铝土矿合营公司进行投资提供法律服务；

-代理著名中国电力投资公司，就其拟于俄罗斯政府拥有的电力投资公司进行合营提供法律服务；

-代理著名中国石油公司，就美国、欧盟和联合国对伊朗制裁过程中牵涉到的该公司在伊朗的投资经营事务提供法律服务；

-代理著名中国家电和电子产品制造商，就其在欧洲的投资项目和交易提供法律服务；

-代理著名中国家电制造商，就其在美国的产品召回提供法律服务；

-代理中国电信设备制造商，就其在印度的投资结构提供法律服务。

机构介绍

北京卓纬律师事务所

北京卓纬律师事务所成立于2011年11月，是一家专注于提供公司、商事以及金融方面的法律解决方案的专业律师事务所。卓纬的主要业务领域集中在资本市场、跨境投融资、公司业务、合规业务、建筑工程与房地产、知识产权、反垄断、刑事业务、银行金融、争议解决等方面，并在银行、信托、证券、保险、基金、互联网、高科技与人工智能、基础设施、能源与环保、房地产、智能制造、医药与大健康、文化传媒等行业拥有丰富的执业经验和卓越成就。卓纬秉持“合作、主动、创新、承诺”的发展理念，坚持专业化和国际化发展模式，致力于成为“最受客户认可的专业律师事务所”，为客户提供专业、全面的法律服务。

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