上证观察家│程合红：学习习近平法治思想 做好上海国际金融中心证券监管工作

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□ 要按照习近平总书记关于全面依法治国的要求，将辖区资本市场各项活动全面纳入依法监管的体系，确保在辖区资本市场中不存在“法外之地”。一方面，要实现市场主体监管全覆盖。另一方面，要实现业务、产品类型监管全覆盖。

□ 要在上海证券监管工作中，更为深入地践行习近平总书记有关以人民为中心的法治思想要求，树立“大投保”的证券监管工作理念，健全“大投保”的证券监管工作格局，将投资者保护工作贯穿于证券监管工作的各个环节。

□ 要按照习近平总书记有关改革与法治的辩证关系的法治思想要求，在坚持证券金融管理主要是中央事权的前提下，发挥上海贴近市场监管一线的优势，深入研究推进浦东改革开放在金融领域急需解决的法律保障问题和需要变通的具体法律制度规定，积极主动提出意见建议，在证监会统一组织领导下，全力支持配合做好相关浦东授权立法工作。

习近平法治思想是马克思主义法治理论中国化最新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，对于我们依法做好上海国际金融中心证券监管等工作，具有十分重要的指导意义。我们要按照中国证监会党委的部署，结合资本市场实际和上海国际金融中心建设的特点要求，深入学习领会习近平法治思想，进一步做好上海国际金融中心的证券监管各项工作。

一、坚持全面依法治国总体要求，实现资本市场活动依法监管全覆盖

习近平总书记指出，要把国家各项事业和各项工作全面纳入依法治国、依宪治国的轨道。任何组织或者个人，都不得有超越宪法法律的特权。资本市场是以规则为导向的法治市场，所有的市场活动都应当遵守法律、依照规则来开展、进行。实践中，在资本市场巨大利益的刺激和诱惑下，会出现一些规避法律、逃避监管等不遵守规则的情况。而且，由于我国资本市场还处于初级发展阶段，证券监管工作也时常面临许多新情况、新问题。上海作为国际金融中心，这种情况和问题更为集中，并往往以不同的形式、直接或间接地在不同程度上体现和反映，给上海证券监管工作提出了更高的要求。因此，要按照习近平总书记关于全面依法治国的要求，将辖区资本市场各项活动全面纳入依法监管的体系，确保在辖区资本市场中不存在“法外之地”。

一方面，要实现市场主体监管全覆盖。无论是国有控股还是民营上市公司，头部机构还是中小机构，也不论是内资控股还是外资控股，其活动都必须依法依规进行，都应当平等地纳入监管体系。另一方面，要实现业务、产品类型监管全覆盖。无论是何种业务、产品类型，也无论是传统业务、产品还是创新业务、产品，都要纳入依法监管的框架之中，都要符合监管要求，不允许突破法律底线。

二、坚持以人民为中心，把保护投资者合法权益贯穿于监管工作的始终

习近平总书记指出，全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民，要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。我国的资本市场，是人民的资本市场。其中，投资者是资本市场的重要基础，特别是占我国资本市场投资者大多数的中小投资者，代表了资本市场中广大人民群众的利益，更加需要加强保护。上海作为国际金融中心，不但其本身的投资者数量众多，在全国占比较高，而且由于上海证券期货行业机构集聚，市场体系和金融要素齐全，其金融活动还涉及全国各地的投资者，这对上海证券监管中的投资者保护工作赋予了更高的使命。因此，要在上海证券监管工作中，更为深入地践行习近平总书记有关以人民为中心的法治思想要求，树立“大投保”的证券监管工作理念，健全“大投保”的证券监管工作格局，将投资者保护工作贯穿于证券监管工作的各个环节。

一是在辖区发行监管工作中，要进一步加强对证券公司等中介机构辅导业务活动的监督指导，督促券商等中介机构严格履行核查验证义务，从维护投资者权益出发，充分发挥券商等中介机构的市场审核把关作用。二是在辖区上市公司监管工作中，要更加突出保障投资者的知情权、参与权、收益权、求偿权等各项股东基本权利，特别是要持续促进辖区上市公司加大对投资者的现金分红力度。三是在辖区机构监管工作中，要进一步落实投资者适当性管理制度，督促辖区证券期货经营机构履行好对客户的服务义务，提高服务水平。四是在稽查执法工作中，要加大对损害投资者权益的证券期货违法犯罪行为的打击力度，并积极支持配合司法机关，将投资者损害赔偿制度落实落地，进一步增强投资者获得感。

三、坚持严格执法，把严厉打击各类违法违规行为作为证券监管的重中之重

习近平总书记指出，现实生活中出现的很多问题，往往同执法失之于宽、失之于松有很大关系。资本市场中也一度存在一些违法成本低、监管执法偏松软的现象。特别是在新证券法实施前，上市公司财务造假等信息披露违法行为最高罚款60万元，广受群众诟病。上海作为国际金融中心，有关证券监管的执法情况不但影响辖区之内的市场秩序，还会波及国内其他地区乃至境外，备受各方关注，其严格执法的任务更为艰巨，面临的挑战更为艰巨。为此，我们要深刻学习领会习近平总书记有关严格执法的法治思想要求，结合上海实际，严格落实《中华人民共和国证券法》《刑法修正案（十一）》和中办、国办印发的《关于依法从严打击证券违法活动的意见》相关规定和要求，严厉打击辖区各类证券期货违法犯罪行为，维护辖区资本市场秩序。

首先，在日常监管中，要以发现和防范证券期货违法违规行为为导向，打早打小，及时发现、及时处理。其次，对违反证券期货法律法规行为，要坚决立案稽查，不以行政监管措施代替行政处罚。第三，在稽查执法过程中，要将涉嫌犯罪行为依法及时移送公安和司法机关，协助配合公安和司法机关严厉追究证券违法犯罪行为的刑事责任。特别是，在处罚幅度上要努力用好、用尽现行法律规定，坚持打准、打狠、打到位，切实增强监管震慑，向辖区市场明确传递对违法违规行为“零容忍”的监管执法信号。

四、坚持市场经济是法治经济，在证券监管工作中严格遵循资本市场的规律、特点和要求

习近平总书记指出，社会主义市场经济本质上是法治经济，法治经济的本质要求就是把握规律，尊重规律，按规律办事。和其他市场一样，资本市场是进行资源配置的平台和机制，按市场规律办事、发挥市场在资源配置中的决定性作用是资本市场保持生机和活力的源泉。上海作为国际金融中心，吸引和接纳来自全球各地金融机构和投资者来此投融资、交易和展业，证券监管执法活动更应当遵循资本市场规律特点，按照国际金融中心的高标准、严要求做好证券监管工作。

首先，国际金融中心的资本市场是一个高度市场化的经济领域，有关证券监管在履行职责、行使职权时，必须弄清楚自身行为和活动的范围、界限，不得任意干预市场主体的自主权，并积极维护和支持市场行业的自主、自律、自治。其次，国际金融中心的资本市场往往是各类产品、业务创新发展的策源地，创新变化发展较快，相关证券监管工作要尊重市场主体的创新精神，稳定市场预期，积极落实行政审批制度改革精神，将监管执法的重点和力量放在对违法违规行为的查处和打击上，精心维护市场创新的积极性、主动性。同时，国际金融中心的资本市场也往往是金融风险隐患的集散地和爆发地，绝不能忽视因资本逐利性和市场失灵引发金融风险的可能性与敏感性，在监管工作中要进一步健全金融风险防范处置体系，丰富监管部门金融风险监测、预警、防范和紧急处置的“工具箱”。

五、坚持公正廉洁，在证券监管工作中深入推进依法行政

习近平总书记指出，执法司法是否具有公信力，主要看两点，一是公正不公正，二是廉洁不廉洁。资本市场运行复杂，诉求多元，且往往涉及利益巨大。证券监管工作不但面临着是否公正、适当等来自执法业务本身的挑战，还面临着是否能够抵御诱惑、防止腐败的来自执法业务外部的挑战。上海作为国际金融中心，证券监管工作在这方面所面临的挑战更为突出。因此，要做好辖区证券监管工作，增强与国际金融中心相适应的监管效能，必须遵照习近平总书记有关保证执法公信力的法治思想要求，进一步深入推进依法行政，坚持公正执法、廉洁执法。

一是要保障监管执法的统一性，执法标准和尺度要清晰、明确，对所有监管对象要适用统一的执法标准，确保公平对待每一个市场主体；要坚决不能畸轻畸重，因人而异，留下廉政漏洞。二是要严格履行各项执法程序规定，保障行政相对人的陈述、申辩权利，使执法对象感受到执法过程的公平性和合理性，实现“看得见的正义”，并通过严格的执法程序来约束好执法活动自身。三是要坚持以公开促公正，以透明促廉洁，按照政府信息公开制度要求，进一步增强主动公开、主动接受监督的意识，结合监管工作实际，完善证券监管工作公开透明的机制，畅通渠道，在阳光下开展辖区各项监管工作。

六、坚持系统观念，在证券监管工作中加强与立法、司法的衔接配合，形成监管合力

习近平总书记指出，全面推进依法治国是一个系统工程。要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。证券监管工作是法治工作的重要组成部分，不但其本身是一项执法工作，还在一定程度上兼具部分立法、司法等内涵和因素。上海作为国际金融中心，从实际需要和国际经验来看，必须坚持系统观念，以法治的思维和方式统筹做好各项工作。要按照习近平总书记有关系统观念的法治思想要求，在辖区证券监管工作中，进一步深入推进与立法、司法部门的监管协同，增加工作合力，发挥社会和市场各方作用。

一是积极支持协助配合立法机关对与资本市场和上海国际金融中心建设密切相关的重要法律法规制度规则的立、改、废、释工作。二是加强证券行政执法案件办理与证券民事诉讼、刑事诉讼案件司法处理工作的衔接配合，加大与司法机关对重大案件的协同联动力度。三是共同商议研究资本市场重大金融法律适用问题。四是要加大普法宣传工作力度，进一步增强辖区市场主体的法治意识，做崇法、守法、依法开展市场活动的模范。

七、坚持改革与法治相统一，充分发挥浦东授权立法作用

习近平总书记指出，改革和法治如鸟之双翼、车之双轮。深化改革需要法治保障。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律；对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据而迟滞改革。要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展的需要。上海作为国际金融中心，特别是上海浦东肩负着打造社会主义现代化建设引领区的重大国家战略使命，在资本市场改革开放创新发展中，会有许多大胆试、大胆闯、自主改的新思路、新举措。因此，在上海国际金融中心的证券监管工作中，如何处理好法治与改革的关系，将显得更加紧迫。

2021年6月，全国人大常委会授权上海市人大及其常委会根据浦东改革创新实践需要制定浦东新区法规，这是加强上海国际金融中心建设法治保障的重要路径，也是我国所独具特色的国际金融中心建设立法保障机制模式。我们要抓住这一历史机遇，按照习近平总书记有关改革与法治的辩证关系的法治思想要求，在坚持证券金融管理主要是中央事权的前提下，发挥上海贴近市场监管一线的优势，深入研究推进浦东改革开放在金融领域急需解决的法律保障问题和需要变通的具体法律制度规定，积极主动提出意见建议，在证监会统一组织领导下，全力支持配合做好相关浦东授权立法工作。

八、坚持国际化发展方向，提升跨境监管协作的能力水平

习近平总书记指出，中国走向世界，以负责任大国参与国际事务，必须善于运用法治，并强调要坚持统筹推进国内法治和涉外法治。资本市场本身具有很强的国际属性，市场化、法治化、国际化是资本市场改革发展的方向。上海作为国际金融中心，国际化是其根本特征之一。目前，在上海已聚集了一大批外资控股、外资独资的证券公司、期货公司、基金公司，跨境的投融资联系进一步紧密，并有一批金融机构走向境外国际金融市场，资本市场的国际属性得到了明显增强，这对证券监管工作提出了新的更高要求。

我们要按照习近平总书记有关在参与国际事务中善于运用法治的思想要求，进一步提高依法开展跨境监管协作的能力、水平，为上海资本市场的深入改革开放提供坚强的监管执法保障。一是要积极学习、研究、掌握成熟资本市场的法律制度和监管经验，借鉴国际最佳实践，按照证监会的统一部署，开展跨境执法协作，强化对跨境投融资活动的监管。二是要加强对“长臂管辖”法律机制的理论研究和实践探索，努力维护上海国际金融中心相关证券期货金融活动的安全、稳定运行。三是要引导走出去的企业进一步增强合规意识，建立健全企业内控合规管理体系，增强在国际金融活动中的自身法律防护能力和依法竞争力。

总而言之，习近平法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备，与资本市场改革发展和监管执法工作密切相关，是我们进一步做好证券监管工作的根本遵循和行动指南。我们要不断学习、深刻领会习近平法治思想的精髓要义，在证券监管工作中用实践升华认识，以实效检验初心，努力为上海国际金融中心建设和资本市场改革发展贡献力量。

（上海证监局党委书记、局长兼上海稽查局局长 程合红）

编辑：秦   宏

校对：冯雯君

图编：张大伟

制作：张   巘

责编：赵唯佳

监制：浦泓毅

签发：潘林青

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