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连载|“一带一路”基础设施融资面临的挑战及对策|《人民币国际化报告2015》(42)

2016-09-01 IMI财经观察

人民币国际化是中国人民大学国际货币研究所(IMI)的重点研究领域。自2012年研究所首次发布《人民币国际化报告2012》并首创人民币国际化指数(RII)以来,已经连续三年编写并发布《人民币国际化报告》。尽管时间不长,报告因其独立性、客观性和决策参考性,得到了社会各界尤其是政策部门的高度关注。同时报告还被译成英文和日文同步发布,在国内外理论与实务界均产生较大影响。《人民币国际化报告2015》主题为“一带一路”建设中的货币战略。《IMI研报》栏目将于每周四连续刊登《人民币国际化报告2015》节选系列文章,以飨读者。

本文系《人民币国际化报告2015》系列四十二:“一带一路”基础设施融资面临的挑战及对策。

“一带一路”沿线各国众多,各国的制度、文化、习惯、市场发育程度差异,给基础设施建设项目融资带来许多阻碍。推进基础设施建设,需要各国增进共识,采取准确的措施,应对这些挑战。

一、抵触市场化运作的观念

“一带一路”沿线国家尤其是发展中国家,基础设施的投资、建设和维护长期依靠国家财政拨款,政府垄断经营,经济效益极少。建设进程常常因此受到不利的影响,相应地社会效益也就较差。该种融资和建设模式为沿线国家政府、企业和社会公众习以为常,甚至根深蒂固,导致基础设施建设的市场运作或引进外资很难被公众接受。观念不通直接导致行为不通,不仅社会资金完全不意投入到基础设施建设中,对企业和外资广泛存在的不信任感,还沉重打击了私人资本和国际资本的积极性。

冰冻三尺非一日之寒,要融化人们心中阻碍市场融资的这块坚冰,不仅需要一定的时间,还需要政府、银行和企业坚持不懈的努力。政府本身要更新自身观念,同时要对社会公众加强宣传,形成广泛共识;银行要密切关注基础设施建设领域高成长性企业,包括一些中小微企业,尽可能地帮助它们进入基础设施建设市场门槛;企业要从“一带一路”互联互通建设中努力把握商机,争取多做、做好一批经济和社会效益俱佳的项目。事实胜于雄辩,关键是要共同尽快推动若干龙头项目,形成示范效应,让全社会看到实实在在的好处,促进社会各界形成对基础设施建设市场化机制的赞同和推动。

二、缺乏必须的配套政策

“一带一路”沿线国家政府和相关部门在基础设施建设领域普遍缺少有效的配套政策,尤其是在投资规划、融资渠道、收费价格、准入资质、操作办法等方面,缺乏明确可行的操作流程规定和符合建设需要的优惠促进政策。一方面导致政策指导性和监管性降低,另一方面也打击了社会资金的参与积极性。由于相关规定的模糊性,导致私人和国际资本的操作空间大,市场定位不准,结果是经营和投资风险上升。此外,在政策支持力度不够的情况下,企业只能尽量从方方面面挖掘营利空间,某种程度上也加剧了公众的诚信危机。

基础设施投融资市场化不代表政府可以置身事外,而是对相关部门政策的制定和执行提出了更高要求和考验。监管措施方面,不能管得过死,影响市场配置作用,也不能放得过开,还是要保证基础设施建设的公共性和公益性;促进措施方面,不能不给优惠,否则社会资金无以调动,但优惠度太高又加重财政负担,不利于国家、区域经济的可持续发展。具体地,可采取如下措施来完善基础设施政策:首先,政府要提高相关政策的可操作性,明确界定私人资本及国际资本在基础设施建设中的权益和义务,令行禁止。其次,政府要在合理规划的基础上尽可能让利于市场,给企业、银行、国际投资者实实在在的优惠政策,例如,土地开发优先权,税收减免优惠,降低银行在存贷比、风险拔备等方面的要求。再次,政府承诺在客观经济条件发生重大变化,民营和外来投资者不能回收成本的情况下,通过调整服务收费价格、给予风险补偿、减免税收等措施来稳定投资回报率。

三、相关法律不健全

基础设施建设市场化运作涉及到政府、私人、外资及公众各方利益,明确各方权利义务的法律是必不可少的重要保障。然而,“一带一路”沿线国家在相关法律法规体制建设方面大多乏善可陈。一方面,许多涉及公私合作、对外合作的项目存在法律盲区。例如,由于产权关系不明确,TOT模式下资产转让无法在公、私、外三方顺利进行。许多国家对特许权协议形式、项目中的风险管理没有明确规定,致使PPP模式的可操作性大打折扣。另一方面,各国广泛存在法律限制过多的情况,例如,基础设施建设项目一般有对外商出资最大份额的限定,使得有些必须由项目签约方全权出资建设的模式无法应用在国际资本身上。有些国家法律不允许政府以任何形式做出担保,使得需要政府出面签约的BOT模式无法实行;再如有些国家对私人经营的限制导致PPP无法操作。

沿线国家要建立有利于基础设施投融资的法律体系,推动不同类别,不同层次,结构合理有序,既有一定分工又相互协调统一的,专门适用于私人资本和国际资本投资基础设施领域的法律法规建设。一是规范有关市场主体的法律,如公司法、商业银行法、政策性银行法等;二是规范有关市场基本关系的法律,如合同法、信托法、担保法、证券法等;三是规范有关市场竞争秩序的法律,如反垄断法、反不正当竞争法、反倾销法等;四是明确细化有关私有财产保护的法律条款。

四、财政支持力度薄弱

健全的基础设施投融资机制不代表可以摆脱对财政的依赖,仍然需要雄厚的财政实力为后盾。在当前经济形势错综复杂、下行压力较大的背景下,银行惜贷情绪高涨,推高了社会融资成本,投资回报相对较低的基础设施建设项目更多地需要财政资金主导。尤其是,“一带一路”基础设施项目绝大多数涉及大额对外投资,容易受到外交政策变化的影响,不可控制及不可预测因素较多,国家风险一定程度上必须由财政资金来补偿。此外,一些基础设施企业债券本身就是应财政收入不敷建设需要而生,操作中实际上需要政府提供担保,一旦发生兑付风险,还本付息的责任最终将要落到财政身上。然而,如前所述,“一带一路”基础设施建设资金需求巨大,不少国家政府囊中羞涩,存在较大的资金缺口,无法发挥兜底作用,在基础设施建设中常常缺位。

“一带一路”基础设施建设并非一朝一夕之事,政府在这个过程中首先要加强科学规划,规范投资行为,无论是经济上行还是下行期,都要确保每一分钱花在实处。其次要加强区内各国沟通协作,通过积极外交做好顶层设计,形成全面系统的政策引导和制度规范,维持政策的稳定性。第三要确保各融资平台设立规范,升级管理制度,促进信息披露完全,控制好融资杠杆,平衡偿债能力与融资能力,不但要保证借得来,还要用得好、管得住、还得起。第四要进行融资模式创新,以便减轻政府的财政压力。例如,选择拥有高信用评级的金融机构,发行利率相对较低的“一带一路”基础设施建设债券,筹集资本后转借给“一带一路”沿线国家进行基础设施建设。

观点整理  赵雪情图文编辑  李欣怡

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自2012年起,研究所开始每年定期发布《人民币国际化报告》,重点探讨人民币国际化进程中面临的重大理论与政策问题。报告还被译成英文、日文、韩文、俄文、阿拉伯文等版本并在北京、香港、纽约、法兰克福、伦敦、新加坡和阿拉木图等地发布,引起国内外理论与实务界的广泛关注。
迄今为止,研究所已形成“国际金融”、“宏观经济理论与政策”、“金融科技”、“财富管理”、“金融监管”等五个研究方向,并定期举办货币金融圆桌会议、大金融思想沙龙、燕山论坛、麦金农大讲坛、陶湘国际金融讲堂等具有重要学术影响力的高层次系列论坛或讲座。主要学术产品包括IMI大金融书系、《国际货币评论》(中文月刊&英文季刊)、《IMI研究动态》(周刊)、《国际货币金融每日综述》(日刊)等。国际货币网:www.imi.org.cn
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