摘要：目前，重点开发开放试验区、综合保税区、边境合作区、边民互市区、跨境经济合作区、境外产业投资平台以及边境旅游试验区等沿边地区对外开放平台，由于各自的原因，政策功能和产业集聚功能尚未有效发挥，对沿边地区对外开放和经济发展的带动作用亟待加强。“十四五”时期，需要从推动政策落地，加强平台整合、体制机制创新，加快推广复制等多方面推动沿边各类平台高质量发展，使沿边地区成为构筑国内国际双循环新发展格局的重要支撑。
关键词：沿边地区；开放；平台
作者 | 曲凤杰（IMI特约研究员，国家发展改革委对外经济研究所学术委员会委员）
改革开放以来，国家对沿边地区发展给予重大支持，其中最主要的措施是通过各类开放平台建设扩大沿边地区的对外开放水平，并给予专项资金支持。我国沿边地区的对外开放平台种类很多，除了黑龙江、云南、广西等沿边省（区）建立自由贸易试验区外，还包括重点开发开放试验区、综合保税区、边境合作区、边民互市区、跨境经济合作区、境外产业投资平台以及边境旅游试验区等。
（一）重点开发开放试验区2012年开始，国家陆续批复了8个重点开发开放试验区。东兴、满洲里和瑞丽是第一批，最新的是2020年3月批复的广西百色重点开发开放试验区。目前来看，试验区普遍存在以下问题：一是经济发展水平较低，要素资源集聚能力不强。教育、医疗等条件有限，各项公共服务设施不尽完善，难以集聚人气，人才、技术、项目以及资金等经济高质量发展所需要的要素支撑不足。二是政策和体制创新难度大，已有政策难以落地。试验区应解放思想、先行先试和体制机制创新，但支持政策总体偏原则性，试验区“试验”力度弱化，多是对其他自由贸易试验区政策的复制。2015年12月国家出台的《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》（国发﹝2015﹞ 72 号），给予试验区新一轮政策支持，但很多政策落地仍需与国家有关部委对接争取。而试验区管理机构规格低，很难协调属地内海关、检验检疫、边防等部门，导致试验区自主创新受到束缚和限制。三是试验区建设资金严重不足。尤其是国家给予试验区的转移支付口岸、园区基础设施、通道、社会事业和生态保护等方面建设的资金需求。目前，第一批试验区面临财政转移支付政策到期的问题。（二）综合保税区伴随我国改革开放的逐步深入，综合保税区已发展成为我国开放型经济发展的先行区、加工贸易转型升级的集聚区，在承接国际产业转移、推进区域经济协调发展、促进对外贸易和扩大就业等方面发挥了重要作用。2019年全国综合保税区实现进出口总值2.9万亿元，对我国外贸增长的贡献度达30%。但是沿边地区综保区普遍存在进出口值低、总体排名落后、功能单元不丰富、运营不理想问题。以满洲里综合保税区为例，2019年实现外贸进出口额仅5.28亿元，大幅落后于我国综合保税区外贸进出口平均水平。沿边地区综合保税区运营不理想的主要原因有：一是受制于外向型经济发展，整体水平低。与沿海和内陆地区相比，沿边地区外贸依存度普遍偏低，沿边多数省份不足10%，远低于全国30.7%的水平。贸易中以边境小额贸易占比高，进出口商品以资源性商品为主，与毗邻国家经济融合度较低。受国内中欧班列补贴政策影响，进口资源落地加工产业有向内地转移趋势。作为外向型经济发展的平台，综保区适合的“两头在外”的加工贸易企业比较少，招商引资难度较大，产业发展落后，贸易规模和水平较低。综保区的核心功能是出口加工、保税物流、研发设计、国际贸易商品展示、保税维修等，必须具备良好的区位交通条件以发展国际保税物流，而且要打造综合服务平台。综保区应该重点布局有保税需求的外向型产业。但是，在综合保税区的申建运营过程中，由于沿边地区有些地方政府部门对综保区功能、定位认识模糊，对市场及综保区功能的需求缺乏足够的认知。只是被动地进行招商引资，没有形成有体系的招商策略，确定产业方向和引资重点时没有充分与综保区政策功能结合，导致有些企业进入后，发现自身业务并不适合在综保区。（三）边境经济合作区边境经济合作区是中国沿边开放城市发展边境贸易和加工出口的重要区域。1992年至2015年，已批准设立国家级边境经济合作区17个。2015年，国务院印发《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》（国发﹝2015﹞72号）提出边境经济合作区是中国深化与周边国家和地区合作的重要平台，并将已批准设立的17个国家级边境经济合作区列入沿边重点开发开放名录。2019年5月，国务院印发《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（国发﹝2019﹞11号） 指出，支持国家级经开区与边境经济合作区、跨境经济合作区开展合作，共同建设项目孵化、人才培养、市场拓展等服务平台和产业园区。目前边境经济合作区发展遇到的主要问题：一是边境经济合作区主导产业仍然以林木、农副产品等进口资源加工为主，其产业层次整体滞后于全国水平；二是边境经济合作区政策优势加速趋弱。随着中国改革开放的深化，粤港澳大湾区、海南自由贸易区（港）、长三角一体化、长江经济带等区域战略的推进，边境经济合作区的政策优势面临趋弱的困境。沿边开发开放新平台重点开发开放试验区、跨境经济合作区、自由贸易试验区、综合保税区也对边境经济合作区形成挤压，边合区的政策优势几乎丧失殆尽。三是边境经济合作区管委会管理权限较低，与其依托的口岸协调联动不足。四是建设资金不足，严重制约边境经济合作区发展。由于边合区一般地价偏低，土地出让收益难以支撑其基础设施建设需要。（四）边民互市贸易区互市贸易是固边、富边和兴民的重要政策举措，对于推动边境地区经济社会发展，提高边民生活水平，具有特殊意义。我国 9 个省区的 140 个陆地边境县大都批建了互市贸易区。1991 年国务院办公厅下发 《关于积极发展边境贸易和经济合作促进边疆繁荣稳定意见的通知》，明确了边民互市进口的商品，从不超过人民币 300 元 的免征进口关税和产品税 （增值税），上调至2008年的 8000 元，执行至今。边民互市贸易区虽取得了一定成效，但受沿边地区人口、体制机制和政策等条件限制，还存在在国家层面立法滞后、联检部门协同性弱、区域内多头对外和抬价争购、受益面窄等问题。1.海关监管的自由裁量权大，执法部门裁量标准不统一。由于国家涉及互市贸易的管理办法执行起来具有较大弹性，执法部门缺乏明确具体的监管规范，导致执法过程中各部门、各口岸尺度不一， 各口岸部门协同性差等问题。比如，根据《边民互市贸易进口商品负面清单》，除《清单》所列商品外，边民均可通过互市贸易方式进口来自周边国家的商品。但某些海关人员对此理解有偏差，提出需要《边民互市贸易免税商品目录》正面清单才能执行负面清单，否则无法执行。2.空间有限制约互市贸易发展。以满洲里中俄互市贸易区为例，区内仅有一条间接连接俄方的进出区通道，由于通道位置敏感，通道宽度拓展调整后仍不能满足俄方客、货车进出区的需求；区域停车场承载能力有限，以俄货车为例，仅能容纳15辆货车的停放需求，且已无停车场拓展的闲置场地；区域仓储能力更为紧张，满负荷仓储仅能存放200吨以内的货物仓储需求，无法满足互贸加工产业原材料大进大出的需求。随着互贸区互市贸易人数与交易量的日益增长，场地制约问题日益凸显，已成为制约互市贸易快速发展及互市贸易转型升级的重要因素。3.互市贸易“关税红利”逐步消失。互市贸易的产品主要集中在日常生活用品如农副产品、五金机电产品、玩具、家具、服装等，技术密集型产品如手机、电子元器件、电脑、节能环保材料等，往往难以通过互市贸易出口。互市贸易零散的运输， 使其运输成本高于组团互市贸易成本，不具备规模效益。此外，随着关税的逐步下降，多数互市贸易成品关税快速降低，甚至接近零关税，互市贸易的关税优势逐步消失，处于交易商品产业链最低端的参贸边民不仅收入情况未得到改善，其收入水平也在逐步降低，互市贸易兴边富民的发展初衷并未实现。4.与新政相匹配的指导性细则及操作规程尚未明确。2019年9月，国家出台了《国务院办公厅关于促进边境贸易创新发展的指导意见》，为边境地区提供了难得的发展机遇。但目前很多政策难以落地。一是实施细则仍需完善。与《意见》相匹配的如“边民互市贸易管理办法”“边民互市贸易不予免税清单”“互市商品流通税率征收标准”等配套的指导性、操作性细则尚未明确，增加了相关职能部门监管及征管风险。二是商品运输方式仍需多元化。《意见》将边民互市贸易进口来源地范围拓展至15个国家，但十五国互市商品运输成本削弱了互市商品价格优势，尚需海关总署结合各互市口岸特点制定相对宽泛的商品运输方式，推进互市贸易灵活多样发展。三是细则流程仍需简化。按照规定，除《边民互市贸易进口商品负面清单》所列商品外，边民均可通过互市贸易方式进口来自周边国家的商品。但目前海关对于《清单》以外的商品以互市贸易方式进口时仍需进行监管风险等级评估，进行入区商品备案，中高风险商品及不具备备案条件商品仍会被拒之境外。5.互市贸易落地加工政策试点范围小，政策带动作用相对有限。互市贸易落地加工政策可以大幅降低企业税负，对企业利用改政策开展落地加工具备一定的吸引力。边民互市落地加工还受到边民互市进口免税每人每日货值 8000 元额度限制，利用该政策开展落地加工很难做大做强。（五）跨境经济合作区跨境经济合作区通过“两国一区、境内关外、封闭运行”“一线放开、二线管住”的模式，致力于在区内加强贸易投资自由化、人员往来便利化、基础设施互联互通、监管服务高效便捷等合作，将合作区建成集国际贸易、物流仓储、进出口加工、旅游娱乐及金融服务等多功能于一体的综合开放平台。中哈霍尔果斯边境合作中心和珠澳跨境工业区是以跨境合作区的方式建立，其中珠澳跨境工业园是一个国家两个关税区，而且面积较小、功能也相对单一。所以，中哈霍尔果斯边境合作中心是我国首个跨境经济合作区。在建的跨境合作区还包括中国磨憨—老挝磨丁、中国瑞丽—缅甸木姐、中国红河—越南老街等跨境合作区，中尼跨合区也已经中国和尼泊尔双方政府同意共同推动，2010—2012 年，商务部与西藏自治区人民政府签署了《关于推动建设吉隆口岸跨境经济合作区备忘录》，并合作编制了《吉隆口岸跨境经济合作区可行性研究报告》。2019年10月，中华人民共和国和尼泊尔联合声明，明确了建设中尼跨境经济合作区，进一步推动双边产能和投资等多领域合作，目前在研究论证阶段。近期拟先设立中尼边境合作区，边合区选址方案已经初步商定。跨境经济合作区建设的主要问题有：第一，对方口岸基础设施严重落后。与我国合作的国家一般基础设施严重落后，使得通关能力和运输能力大打折扣，严重制约了跨境经济合作区的发展。第二， 启动区建设双方不同步。目前，正在推动的跨合区，都是我方积极推动，对方虽然也有积极相应的表态，但在具体行动上比较缓慢。有的国家新开通口岸的基础设施基本上是依靠中方援建而成，跨境合作区开发建设中过度依赖中国，造成中国单方面推动跨境合作区建设的被动局面。第三，合作区建设规划思路缺乏政策协调和充分论证。由于跨合区不是单边行动，需要商务部、外交部等有关部门进行国际协调，而且由于缺乏国际规划合作，造成我方单方面编制中方合作区总规、详规、产业规划， 与对方产业协作难以体现。跨合区涉及一系列政策创新，面临共管共治等复杂的法律问题，需要建立有效的双边协调机制和国际商事仲裁机制，协调解决刑事案件管辖、贸易纠纷等各类法律问题。（六）境外产业投资促进平台作为境外产业投资促进平台，沿边地区境外产业园区当前运营中仍面临不少问题。1.境外园区缺乏合理的运营规划和设计。园区普遍对于前期产业研究与规划不够重视，仅从基础工程量与投资额来开展境外园区的投资可行性论证，缺乏对园区整体发展规划。由于系统规划的缺失，沿边地区高质量、高标准的境外园区数量不多，大多数境外园区存在发展定位不明确、产业支撑乏力等问题。2.园区运营水平整体不高。一是园区产业体系和功能结构相对单一，主要围绕农业种植、木材及农副产品的贸易和加工等产业布局，产业价值链短，附加值相对较低。二是园区基础设施建设落后，园区管理方式较为粗放，配套服务能力不足。三是招商引资困难，入驻园区的企业无论是数量还是规模都不大，而且流动性较大。3.资金缺口较大，投融资渠道不畅。园区盈利模式单一，主要以工业用地的出让和出租、厂房与宿舍的出租为主，此盈利方式无法回收基础设施投资。园区的后续开发建设主要依靠园区开发企业自有资金来推动。受限于境外融资渠道匮乏，民营企业主导的境外园区又很难获得国内政府部门补贴和政策性金融机构的支持，国内商业性金融机构出于风险防范的考虑，对投资境外园区资产持谨慎观望态度，这些因素都制约着境外产业园区的可持续发展。4.抗外部环境风险能力弱。境外园区所在地区基础设施较为落后，境外产业园区建设成本和投资风险较高。特别是近年来毗邻国家国内经济形势不稳、法制不健全、政策变动大、营商环境差、汇率大幅波动，都对给境外产业园的长期建设和运营带来困难。（七）边境旅游试验区边境旅游试验区是国家层面确定的唯一以改革为指向的旅游业发展重点区域，旨在解决边境旅游面临的困境和问题。2018年4月，国务院同意设立内蒙古满洲里、广西防城港边境旅游试验区，这是中国首批设立的边境旅游试验区。目前来看，边境旅游试验区建设正处于探索之中，旅游管理体制机制改革创新和旅游扩大开放的举措仍需要积极推动。推进出入境、口岸签证、免税店设立、团队旅游、税收等方面的政策突破，仍然有很大的协调难度。 2
“十四五”时期加快沿边地区对外开放平台高质量发展的总体思路
“十四五”时期要通过“一带一路”建设助推沿海、内陆、沿边地区协同开放，构建统筹国内国际、协调国内东中西和南北方的区域发展新格局。作为我国对外开放重要前沿和战略枢纽，沿边地区要依托口岸和各类对外开放平台，加快由通道经济向产业经济转型。（一）加快各类平台整合整合边民互市区、边境经济合作区以及经开区、产业园区，推动政策在更大范围的复制推广， 建立覆盖沿边地区普适的开放政策框架：一方面， 减少不同口岸城市之间争相建立新的开发开放试验区、综合保税区、互市贸易区等新平台；另一方面，减少在一个口岸城市不同平台之间为争夺要素资源而进行的竞争。（二）推动口岸和通道一体、贸易和加工联动以口岸为牵引，联动沿边地区各类开放平台和产业平台，形成对外连接国外、对内连接境内广大腹地双向互动的国际商贸物流大通道，构建“口岸枢纽+通道+贸易+加工”的泛口岸经济区。以各类平台一体化管理为切入点，构建沿边枢纽服务大平台，提升要素资源集聚能力，按照“口岸一体、通道畅通、产业集成、空间优化”的创新思路，推动口岸与腹地一体化开发开放。（三）打造沿边开放新高地，构建全域开放新格局沿边省份整合、复制、推广自由贸易试验区、重点开发开放试验区、边境合作区、边境旅游合作区、边民互市区等各类平台政策。复制推广“一次备案、多次使用”“仓储货物按状态分类监管”“大宗商品现货保税交易”等自由贸易试验区创新制度。鼓励各类对外开发开放平台创新体制机制，全面推进政策落地，争取全域范围内实行自由贸易区高水平的开放政策。（一）赋予沿边省份开放平台更多创新发展自主权将对外开发开放平台建设作为沿边地区经济转型和高质量发展的重要抓手。一是有关部门将各类权限下放到沿边省区。将市场准入权限下放边境省区。加大对沿边地区申请的关税配额倾斜支持力度，适当放宽边贸进口产品管制，丰富优质产品进口门类和数量。允许各边境地区因地制宜制定《边民互市贸易进口商品负面清单》。二是扩大政策试点范围，如将自由贸易试验区政策在沿边地区全域推广，将互市贸易区落地加工试点推广到沿边省（自治区）全域等。（二）注重海关特殊监管区功能提升根据综合保税区发展情况看，沿边地区不适合新建综合保税区，而应该着力于已有综合保税区的功能提升上。围绕落实国务院《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》21项政策任务，在服务保税仓储、国际贸易、保税物流等产业常态化运作的基础上，在综合保税区重点推进跨境电子商务、汽车平行进口、IT产品加工、重型设 备储运出口等高附加值业态发展。建设多式联运转运中心、区域分拨中心、跨境电商海外仓等，推动国际会展中心、标准化流转库房、国际件快监管中心等运营平台建成。结合国家跨境电商综合试验区建设，促进综合保税区发展网购保税进口业务。拓展展示销售、研发设计、检测维修等现代服务业功能。重点引进服务贸易运营团队，吸引供应链服务、金融服务、国际物流、检验检疫、保险保理等企业入驻，健全金融服务配套体系，提升多元化的服务能力。（三）有序推动边境经济合作区发展一是促进与其他平台载体联动。加大边境经济合作区与边境口岸、海关特殊监管区等开放平台载体的联动，促进基础设施的互联互通和市场资源共享。争取获得国家主管部门对联动模式的支持和批准，推进各部门执法合作、信息互换，完善监管设备、运输工具配置，从机制和技术上保证口岸与边境合作区之间货物能够顺利流转、监管到位。通过边境口岸的城镇化不断提升边境地区市场的广度与厚度，为边境经济合作区高质量发展提供必要的生产要素准备和商业服务配套。二是支持边境贸易创新发展。支持边境贸易创新发展，对边境小额贸易出口试点增值税无票免税政策，实行出口商品简化申报措施。适度增加边境地方政府债券额度，用于边境经济合作区符合条件的基础设施建设。三是促进产业结构转型升级。充分利用边境合作区政策的优势，吸引东部地区优质企业入驻边境经济合作区，鼓励有实力的大企业收购合作区内小规模的资源型企业，引导资源型企业集群，提高单个企业的生产能力，鼓励企业技术创新，延长产业链，提高资源型产业的可持续发展能力。（四）积极构建互市贸易落地加工产业链一是完善基础配套设施，促进互市贸易通关便利化。扩展边民互市贸易区基础设施用地，积极引进非政府资金，采用PPP模式投资基础设施建设。加强海关边民互市贸易信息化管理系统的建设，提高互市贸易进出口货物量通关效率。二是扩充互市贸易经营主体。推动边民“零散交易”向“组团交易”模式转型，降低互市贸易的成本，提高互市贸易质量。支持各边境地区成立边民互市贸易合作社，组成具备法人资格的边民互市贸易的“共同体”，减缓边民经营资金借贷压力， 提升互市贸易专业化程度，降低交易违规风险。三是激活互市落地加工政策红利。扩大互市贸易商品种类，完善互市贸易区管理运行机制。协调推动尽快出台《边民互市进口商品不予免税清单》《边民互市贸易进口商品落地加工试点方案》《边民互市贸易管理办法》等指导性细则，在互市贸易跨境结算领域，促进国家层面对边民互市贸易对外付汇制定标准化流程、形成统一的边民互市贸易对外付汇路径。四是强化结算管理，丰富金融服务。加强和完善边民互市交易结算中心建设。设立边民互市建设专项资金，加大对边民互市贸易基础设施建设的财政支持力度。五是创新互市贸易新业态和模式，打造特色商品的商贸中心。（五）稳步推动跨境合作区建设一是加强政策沟通。完善跨境合作区协调和管理机制，实现对出入境、海关、检验检疫等各项活动的协同执法、信息共享和结果互认。建立开放合作的金融管理机制，加强区内金融机构之间在贸易融资、货款担保、商业信贷、项目融资等方面的合作，在区内探索建立以人民币为主导的贸易结算机制。完善基本法律法规，设立双方合作委员会、仲裁庭等专门机构，完善涉及跨境经济合作区协议内容，协调解决区内法律争端和经贸纠纷。二是加强跨境合作区建设统筹协调。与毗邻国家统筹协调做好双方区域路网的衔接，保持跨境合作区建设的同步性和整体性，统筹协调跨境合作区内电源、热源、水源点的建设与共享。三是创新跨境区域协作模式。统筹联合开展招商，充分利用跨境经济合作普惠制政策，降低加工制造企业国际市场入境关税。根据资源结构的互补性，确定跨境合作区的重点产业，承接国内目标产业合作和转移。优化产业链分工，鼓励相关加工制造业企业“两头设厂”或沿产业链形成分工合作， 确定合作区产品的原产地认证体系。推动跨境双方双向投资参股，由跨境双方的运营和投资公司以换股等方式进行相互投资，结成更紧密的利益链条， 深化共同发展。（六）统筹协调境外产业合作平台有序发展一是鼓励和支持在经济互补性强、产业关联度高的国家建设产业合作园区。鼓励沿边地区设立境外投资协调机构，充分发挥地方政府间机制的协调作用，推进与各国产业发展规划的对接。加强与东道国的政策沟通协商，确保境外园区的法律和投资权益，协调解决入园企业的困难和问题。二是推动境外产业合作平台内外联动。鼓励企业参与境外工业园建设，以推动东道国境外产业园区发展为重点，引介国内园区或平台与之对接，通过内外联动发展，推动产业链深度融合，实现产业分工合作， 构建起与东道国之间产业发展的良性互动关系。三是搭建“一站式”投资促进平台。推动政府、企业、金融机构、投资服务中介等共同组建境外合作园区投资运营联合体，鼓励民营企业在海外园区运营中发挥更大作用，建立园区开发运营、规划对接、政策咨询、招商信息、法律建议、中介服务等“一站式、全方位”综合服务平台，增强企业境外发展合力、有效降低海外风险。四是创新境外产业平台开发运营模式。鼓励央企、地方龙头企业牵头，集中优势资源，引导带动一批企业“联合出海”入驻境外产业平台，产业链上下游形成集群竞争力，实现市场化运作、利益分享、风险共担、优势互补、分工协作的新模式，推动境外产业园区整体高质量发展。[1] 赵建国等, 内蒙古口岸经济发展的难点和对策研究[J]. 北方金融, 2019, 9.[2] 胡伟, 于畅.区域协调发展战略背景下中国边境经济合作区发展研究[J]. 区域经济评论, 2020, 2.为了增进与粉丝们的互动，IMI财经观察建立了微信交流群，欢迎大家参与。
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