周末读史丨何平：康熙时代的赋税减免政策及其社会经济效应
编者按
《IMI财经观察》每周末带您聆听名家解读中外金融的发展兴替和制度演变，在史海钩沉之中领略大金融的魅力！《传统中国的货币与财政》是中国人民大学财政金融学院教授何平教授关于传统中国货币与财政问题的系统性研究专著。在吸取“史料即史学”合理内核的基础上，以中国货币与财政活动的历史资源重建现代货币财政理论为出发点，以现代经济理论的概念框架为参照，对传统中国货币与财政上的观念与事实进行历史与逻辑相统一的探讨。
本书由货币和财政两部分组成，书中6-10章作者对古代中国的税收负担思想和财政体制特征进行了探讨，对传统中国的财政实践进行了解读。现就第九章与读者分享。
以下为本期选段内容
一、康熙前期被动严苛的赋税减免：背景和内容
康熙二十一年（1682年）之前，清朝并未实现对全国的稳定统治，这是康熙时代的前期。由于平定三藩之乱战争的需要，清政府的钱粮蠲免政策，以严苛为准则，以维持占领区的基本稳定为特征。1.蠲免的政策法令和蠲免分数的严苛
康熙初年，清政府为了使中央的蠲免政策真正落到实处，起到缓解百姓负担、恢复社会稳定的作用，颁布了一系列诸如“以后被灾州县，将本年钱粮先暂行停征十分之三，候题明分数，照例蠲免”等利于钱粮负担者能在蠲免的当年真正减轻负担的相关政策法令，并在蠲免政策颁布后退回已经在官的钱粮，对有“侵扣肥己”的有关官员从重治罪。除此以外，清廷还实施了以下诸多政策法令：（1）严定“处分条例”，约束各级官员在实施钱粮蠲免中的行为。（2）及时察灾蠲免，使受灾地区能够及时减轻负担，维持生计。（3）有已征在官者，留作下年正额。对于已经征收了钱粮，而又宣布实施蠲免的，“不行留抵重征者，该督抚指名题参”。（4）蠲免赋税时，免除佃农租额。钱粮蠲免的同时，田主亦须按蠲免分数减收田租，劳动者也能够减轻自身的负担，以维持生计，从事生产的恢复。
这一时期，清政府对有关蠲免的政策法令进行了较系统的完善。但从总的倾向上看，清政府还是遵从严苛的原则，不轻易予以蠲免。这主要表现为蠲免分数的更趋严苛，以及蠲免实施活动中地方官缺乏灵活的自主权。如康熙四年三月十三日（1665年4月27日），工部尚书傅维鳞的上疏称，“向来定例，荒至十分者，止免三分；八九分者，免二分；六七分者，免一分。此皆朝廷德惠。然而灾至十分则全荒矣。田既全荒，赋何由办？”明确对于清廷蠲免分数的规定提出了质疑，并建议地方官能灵活机动地处理部分具体蠲免事务。因此，从蠲免的具体政策条例来看，康熙初期为应付战争等需要、保证财力的扩大，实际上，清政权实行严苛的蠲免政策。
2. 赋税原额、战时财政与康熙初期蠲免
在上一章中，对清初新增赋额部分进行了探讨，其主要是对辽饷加派的沿袭、部分新增加派和因折价提高导致的赋额加增，其应征额不仅比万历年间未加派辽饷前的赋税额为高，而且也高于万历末年的赋税应征额。这种高企的赋税应征原额，对于饱经战火煎熬、并未安居乐业的赋税负担者特别是基层百姓来说，无疑是超过了负担能力的沉重压力。由于战争的创伤，这种高企的赋税原额实际上缺乏税源基础。因此，康熙初年亦即在结束统一战争前的钱粮蠲免，是在高企的赋税原额和战时加派背景下进行的。为稳定自身的统治，康熙初期推行的蠲免政策主要包括以下内容：（1）积欠的蠲免。从量上来看，主要集中在积欠的免除上，如康熙三年六月二十九日（1664年7月22日）将自顺治元年以来，十五年以前所欠银、米、药材、䌷、绢、布匹等项钱粮，全予蠲免；康熙四年三月初五日（1665年4月19日），又将直隶各省，顺治十六、十七、十八年催征不得各项旧欠钱粮，著照蠲免十五年以前钱粮一体蠲免。（2）灾蠲。一般性的灾蠲均零星分散地进行，一般均限于省内各县。但也根据具体情形，予以个别特殊的处理。如康熙七年(1668年)，顺天、保定等府属五十州县卫水灾。因“今年水灾较往年不同”，特作例外蠲免。
总之，康熙初期在平定三藩之乱前的钱粮蠲免，主要集中在对积欠的免除和对零星灾害的蠲免上。基本上是被动地免除或因赋额过重实际上不能征取到的积欠，或因灾害失去征税基础而承认既存事实，对钱粮予以减免。早在顺治二年（1645年），河道总督杨方兴就曾指出，“是有蠲之名，无蠲之实。”认为赋税原额脱离实际的高企实际抵消了蠲免政策。二、康熙中期钱粮蠲免的经济恢复效应
康熙二十一年(1682年)，清廷平定三藩后，对全国的统治趋于稳定。从这一年到康熙五十年(1711年)，清政府逐渐把调整经济关系和恢复农业生产作为稳定统治的主要手段，对全国实行普蠲，康熙帝勤于政事，“省耕问俗”，在赋税蠲免上多次采取主动积极的措施，一定程度上减轻了民众的负担，促进了经济的恢复和发展。
1. “育民之道，无如宽赋”
在对全国的统治实现基本稳定后，清政府便注重农业生产的恢复和发展，把蠲免钱粮作为“育民之道”的重要内容。根据各地不同的特点，施以相应的蠲免之策。这一时期，康熙政府明确地将赋税的减免作为养育民生、恢复经济的手段，同时对于蠲免之实效，也经常予以关注。在实施赋税减免过程中以其对赋税征收目标的认识为前提，如在平定三藩的过程中，“陕西一省供应，较他省苦累加倍，钱粮尤宜宽免。”以及康熙三十三年(1694年)四省应征地丁银半，通行蠲免，以体现“加惠远省”的意图。除了每次蠲免时都强调，有关部门要实心奉行，倘蠲除不实，致有侵冒，察出必从重治罪外，康熙政权根据各直省的具体情况，推行蠲免政策并把蠲免的落实情况作为考察官员的重要内容。
2. “省耕问俗”，根据切身体察开展蠲免活动
康熙时期，康熙帝还巡历各地，时常根据自身的调查见闻，施以蠲免之策，将钱粮蠲免作为恢复和发展生产的重要政策措施。一系列的钱粮蠲免活动，体现出康熙帝玄烨“省耕问俗”、重视基层百姓生活和生产发展的施政精神。如康熙四十四年二月二十二日(1705年3月16日)，康熙帝至山东境内的巡查以及在江苏的多次南巡视察过程中，均施以蠲免及赈济之策。
综上所述，在这一时期，清朝康熙政权把宽赋和蠲免作为“育民之道”的关键环节，并且康熙帝本人把钱粮蠲免作为自身关心农业生产，“省耕问俗”的重要体现。正是这种把钱粮蠲免作为基本的统治方略，把钱粮蠲免作为发展和恢复农业生产的重要手段的认识，促成了这个时期康熙朝推行上述系列促进农业生产发展的主动积极的钱粮蠲免措施。这种主动积极的钱粮蠲免活动与经济发展的密切关系，更在后来的全国普蠲中充分体现出来。
三、康熙后期的普蠲及康熙赋税减免政策的局限
清朝康熙政权经过几十年的经营，经济逐渐得到恢复和发展，财力增加，国库充足。康熙四十九年(1710年)，康熙决定对全国钱粮自五十年始实行普蠲一周，从而开启了后期的蠲免活动。
1. 全国普蠲
康熙四十九年十月三日(1710年11月23日)，在对户部的谕旨中，康熙帝论述了他的施政方略与钱粮蠲免、钱粮蠲免与国家积蓄、钱粮蠲免与纾缓民力的关系，并提出“将天下钱粮，一概蠲免。”同时，其称“因众大臣议奏，恐各处需用兵饷，拨解之际，兵民驿递，益致烦苦”，故而最终决定“自明年始，于三年以内，通免一周，俾远近均沾德泽。” 这样，此次及康熙五十年、康熙五十一年两年的十月三日，先后决定对各省钱粮进行轮流蠲免。在合计三年之内，总共免除全国地亩人丁新征旧欠共银32 064 697两余。这一时期所实施的“三年以内通免一周”的全国普蠲使康熙时期的蠲免活动达到了顶峰，这一方面是经济发展的结果，另一方面又是经济得以可持续发展的必要条件。
钱粮蠲免措施的推行，也与康熙对社会经济形势的认识有关，如康熙帝在普蠲谕令中所说：“承平日久，户口日蕃，地不加增，产不加益，食用不给”，便是康熙对于普蠲实施时的社会经济形式的准确把握。康熙时期的不同历史阶段存在不同的具体矛盾，而实行蠲免和钱粮宽征，都是缓解这些矛盾，使经济得以恢复和发展的重要条件。
康熙五十二年全国通免一周的普蠲结束之后，直至康熙六十年，清政府仍继续推行因时因地的蠲免政策。康熙中期以后，因承平日久，经济恢复，进入盛世的状态。而盛世形成的根据和内容之一，正是康熙政府推行的钱粮蠲免政策。钱粮蠲免贯彻康熙统治的始终。
2. 蠲免政策效果的制约因素
事实表明，就清朝的经济恢复与人民生活的改善而言，并不与财政的好转完全保持一致。就康熙时期的社会经济形势综合来看，不同时期赋税蠲免政策所面临的具体背景不同，赋税蠲免政策的积极效果也为不同的因素所制约，大打折扣。如康熙初期的赋税蠲免便是被动地局限于对缺乏税源基础的部分的承认、放弃，对生产恢复和发展的作用没有得到发挥。而康熙中期，贫富对立的逐渐加深，土地兼并、日益集中，兼之清政府不完全财政体制基本形成及由此而来的各级官员的额外征取和苛索增加，基层民众在赋税蠲免中所得实惠减少，大大抵消了赋税蠲免政策的积极作用。同样，康熙后期人地矛盾日益加剧，加之中期即已出现的土地兼并和集中问题以及不完全财政体制的消极作用，社会矛盾更加突出。财力增加下的表面繁荣及全国普蠲的政策并没有从根本上改善基层民众的生活。
从历史运动的角度看，钱粮蠲免政策似乎一方面体现为发展和恢复生产的积极手段，另一方面又体现为对制约其积极效果的那些消极因素之负面影响的一种弥补。总的来说，对于康熙时代的赋税减免政策及其效果要具体问题具体分析，不能简单地将其作为康乾盛世的内容之一加以理想化。它受时代的制约，存在着特定的局限。
编辑 刘嘉璐
来源 《传统中国的货币与财政》
责编 李锦璇、蒋旭
监制 朱霜霜
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