通过“疫苗安全问题”审视中国药品监管体系

摘 要

电影《我不是药神》引发全民热议抗癌药价格问题的浪潮还未平息，国家药品监督管理总局发布的对长春长生生物科技有限责任公司（以下简称“长生生物”）冻干人用狂犬病疫苗造假的通告和吉林省药监局对长生生物所生产的批号为201605014-01的吸附无细胞百白破联合疫苗下发的处罚决定，再次挑起全民在健康问题上原本就十分脆弱的神经。而一篇发自自媒体的《疫苗之王》，用实名的记录，详实的描述，起底了中国几家生物科技企业的资本运作方式和快速获取巨额利润的手段，其中不乏违法问题，但结果似乎都不了了之，这些“疫苗之王”出身草莽，却让人感觉游离在监管之外。这样一篇文章直接引发了民众的愤怒，虽然文章当天就被删除，但 “疫苗安全问题”的讨论则愈演愈烈。

8年前年发生在山西的问题疫苗疑致百名儿童伤残或死亡的事件，2年前山东省疫苗的非法流通案也随着这次的疫苗问题再次被大众提及，频发的疫苗安全让人不得不审问中国的药品监管体系是不是存在着重大漏洞？北京市道可特律师事务所争议解决团队将主要从法律的角度分析中国目前的药品监管体制。

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中国的药品监管机构

药品监管核心的上位法是2015年修订的《中华人民共和国药品管理法》（以下简称“《药品管理法》”）第五条规定，

“国务院药品监督管理部门主管全国药品监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责与药品有关的监督管理工作。

省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门负责本行政区域内的药品监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关部门在各自的职责范围内负责与药品有关的监督管理工作。

国务院药品监督管理部门应当配合国务院经济综合主管部门，执行国家制定的药品行业发展规划和产业政策。”

这一法条明确了药品的监管机构为国务院药品监督管理部门（即国务院药品监督管理总局）和省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门（如此次的涉事部门吉林省药品监督管理局）。

《药品管理法》“ 第六条　药品监督管理部门设置或者确定的药品检验机构，承担依法实施药品审批和药品质量监督检查所需的药品检验工作。”明确药品监督管理部门可以设置药品检验机构。

而《中华人民共和国药品管理法实施条例》（以下简称“药品管理法实施条例”）第二条规定，

“国务院药品监督管理部门设置国家药品检验机构。

省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门可以在本行政区域内设置药品检验机构。地方药品检验机构的设置规划由省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门提出，报省、自治区、直辖市人民政府批准。

国务院和省、自治区、直辖市人民政府的药品监督管理部门可以根据需要，确定符合药品检验条件的检验机构承担药品检验工作。”进一步细化规定药品检验机构的设置办法。

由此可见，我国目前的药品检验机构有：（1）国务院药品监督管理部门设置的药品检验机构——中国食品药品检定研究院；（2）自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门设置药品检验机构——省级食品药品检验所；（3）由省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门提出，报省、自治区、直辖市人民政府批准设置的地级食品药品检验所。

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在药品销售之前监督机构如何监管药品生产、经营企业

《药品管理法》的第二章、第三章共14条明确规定从事药品生产、经营的企业必须获取相应许可证，满足一定的生产、经营条件以及需要符合《药品生产质量管理规范》、《药品经营质量管理规范》法规等等框架性的要求。

《药品管理法》的第五章则概括性的规定了药品的研发、临床试验、获取批准文号、进口、撤销批准等内容，基本形成了药品从生产到销售的闭环管理。

《药品管理法》的第八章具体规定了药品企业和药品的监督管理办法，其中值得注意的是以下部分：

“ 第六十三条　药品监督管理部门有权按照法律、行政法规的规定对报经其审批的药品研制和药品的生产、经营以及医疗机构使用药品的事项进行监督检查，有关单位和个人不得拒绝和隐瞒。

第六十五条　国务院和省、自治区、直辖市人民政府的药品监督管理部门应当定期公告药品质量抽查检验的结果；公告不当的，必须在原公告范围内予以更正。

第六十七条　药品监督管理部门应当按照规定，依据《药品生产质量管理规范》、《药品经营质量管理规范》，对经其认证合格的药品生产企业、药品经营企业进行认证后的跟踪检查。”

作为上位法，《药品管理法》明晰了药品监督管理部门对药品生产、经营、使用的监督职责和应当定期公告质量抽检结果并进行认证后的跟踪检查的义务。而依据《药品管理法》制订的《药品管理法实施条例》则进一步细化了药品监督管理机构如何具体履行自己的职责和义务。《药品管理法》和《药品管理法实施条例》都强调了“药品生产企业必须按照国务院药品监督管理部门依据本法制定的《药品生产质量管理规范》组织生产。药品监督管理部门按照规定对药品生产企业是否符合《药品生产质量管理规范》的要求进行认证；对认证合格的，发给认证证书。”

所谓的《药品生产质量管理规范》（其中“生产质量管理规范”的英文全称是GOOD MANUFACTURING PRACTICES，国际上通常简称为GMP），是一套适用于制药行业的强制性标准，要求企业从原料、人员、设施设备、生产过程、包装运输、质量控制等方面按此法规达到卫生质量要求，形成一套可操作的作业规范帮助企业改善企业卫生环境，及时发现生产过程中存在的问题，加以改善。简单来说，药品GMP就像是相关企业的执业手册，想要从事制药行业，就必须严格按照该手册进行药品的生产管理。我国现行的《药品生产质量管理规范》是2010年修订，2011年3月1日开始施行，与之前的98年的版本相比达到了与世界卫生组织药品GMP的一致性。企业如果想要获取药品GMP的认证证书，需要依照《药品生产质量管理规范认证管理办法》（2011年修订）履行相应程序。企业申请之后，省级以上药品监督管理部门负责对申请进行形式审查，药品认证检查机构对申请资料进行技术审查及现场检查，符合规定的则发放药品GMP证书，证书有效期通常为5年，新开办药品企业的证书有效期为1年，到期前均可重新申请。在企业获得药品GMP证书后，《药品生产质量管理规范认证管理办法》第二十八条规定“药品监督管理部门应对持有《药品GMP证书》的药品生产企业组织进行跟踪检查。《药品GMP证书》有效期内至少进行一次跟踪检查。”

综合来看，我国的药品销售前的生产监督管理既和国际接轨，也层层细化责任和监督管理办法，基本形成完备体系且严格规范。在企业获得了药品的生产资格之后，如何确保其生产的市场上流通的药品是符合安全的？

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药品上市流通后的监督检查

上述提及的《药品管理法》第63，65，67条均要求药品监督管理部门的监督检查工作要贯穿药品的审批，生产和经营全过程。

 《药品管理法》第七十条规定，“国家实行药品不良反应报告制度。药品生产企业、药品经营企业和医疗机构必须经常考察本单位所生产、经营、使用的药品质量、疗效和反应。发现可能与用药有关的严重不良反应，必须及时向当地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门和卫生行政部门报告。”

《药品管理法实施条例》除了进一步细化规定药品监督管理部门对药品的抽样检测和公告办法外，针对疫苗类制品有专门规定，“疫苗类制品、血液制品、用于血源筛查的体外诊断试剂以及国务院药品监督管理部门规定的其他生物制品在销售前或者进口时，应当按照国务院药品监督管理部门的规定进行检验或者审核批准；检验不合格或者未获批准的，不得销售或者进口。” 在该条规定的基础上，原国家食品药品监督管理总局制订了《生物制品批签发管理办法》（以下简称“《批签发管理办法》”）于2018年12月开始施行。生物制品批签发，是针对获得上市许可的疫苗类制品、血液制品、用于血源筛查的体外诊断试剂以及食品药品监管总局规定的其他生物制品，在每批产品上市销售前或者进口时，由指定药品检验机构进行资料审核、现场核实、样品检验的监督管理行为。

《批签发管理办法》 第十八条 批签发可以采取资料审核的方式，也可以采取资料审核和样品检验相结合的方式进行，并可根据需要进行现场核实。对不同品种所采用的批签发方式及检验项目和检验比例，由中检院负责组织论证，各批签发机构按照确定的批签发方式和检验要求进行检验。

第二十一条　有下列情形之一的，产品应当按照注册标准进行全部项目检验，至少连续生产的三批产品批签发合格后，方可进行部分项目检验：

（一）批签发申请人新获食品药品监管总局批准上市的产品；

（二）生产场地发生变更并经批准的；

（三）生产工艺发生变更并经批准的；

（四）产品连续两年未申请批签发的；

（五）因违反相关法律法规被责令停产后经批准恢复生产的；

（六）有信息提示相应产品的质量或者质量控制可能存在潜在风险的；

（七）其他需要进行连续三批全部项目检验的情形。

由此得知，疫苗类生物制品虽然在每批上市销售前均需要进行批签发，但审核方式可以是资料审核的形式审查，也可以是样品检验的实质审查或两者结合，只有出现一定新情况的生物制品才必须进行全部项目的实质检验。毫无疑问，这样的规定很明显会导致已经具备成熟工艺和生产经验的企业放松对自己产品安全质量的要求。

当然，我们还有国家药品监督管理局制订的《药品质量监督抽验管理规定》，确保药品监督管理部门及其设置或者确定的药品检验机构可以依照规定进行评价抽验和监督抽验，以确保人民群众的用药安全。而于2015年9月1日施行的《药品医疗器械飞行检查办法》，旨在赋予食品药品监督管理部门可以针对药品和医疗器械研制、生产、经营、使用等环节开展不预先告知的监督检查和2017年修订施行的《食品药品违法行为举报奖励办法》确立了我国的“吹哨人法案”，鼓励公众尤其是企业内部人员积极监督企业的生产经营安全。

这一系列的法律、条例、规定、办法足以构成我国食品药品的监督管理制度，这次的“疫苗安全问题”就是在长生生物内部员工举报后，国家药品监督管理局组织对长生生物开展飞行检查，发现该企业冻干人用狂犬病疫苗生产存在记录造假等严重违反《药品生产质量管理规范》行为。这样总结来看，我国确实建立起了覆盖疫苗“研发—生产—流通—接种”全生命周期的监管体系，但发自中国经济网的一篇题目为《“迷信”进口疫苗毫无必要，我国已建立覆盖疫苗全生命周期的监管体系》的报道却在这个人人口诛笔伐国内“疫苗安全问题”的风口浪尖上翻了船，频发的疫苗问题已经让国民对于国产疫苗毫无信任感，究竟是什么原因让我们一次次爆发“疫苗危机”？

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“疫苗安全问题”频发的原因分析

网上有大量的文章对此进行分析和论述，简要总结来说主要是对于违反法律法规的企业惩罚力度太弱和出现侵权诉讼时要求受害人履行的举证义务完全不现实。 如此次长生生物被认定为劣药的吸附无细胞百白破联合疫苗，吉林省药监局定格处罚也仅仅是判罚344万，相对企业获取的利润显得微不足道，本文不再就此论证。

结合前述对我国药品监管法律法规的梳理，可以发现药品从生产到上市流通其中最为核心的两个环节，一个是获取药品GMP证书，一个是接受药品批签发管理。虽然审核一家企业是否可以获得GMP证书有详尽的规范，但如果审核人员违法违规，存在权钱交易的腐败行为，其签发的证书后续应该如何处理？法律并没有相应规定。在（2017）京刑终15号尹红章受贿罪二审刑事裁定书的认定中，这位前国家药品监督管理局药品注册司生物制品处处长，利用自己的职务便利为多家生物药品制造企业在药品的审批事宜上提供帮助，虽然尹红章受到了刑事制裁，但在其任职期间基于受贿审批的这些证件如何处理却不得而知。企业的相关责任人是否受到了处罚也无从考证。

而药品的批签发管理是可以形式审核的，这种形式审核能否确保企业生产的疫苗符合规范？通过长生生物此次疫苗问题的相关报道，得知狂犬疫苗由于未通过飞行检查还未在市场流通，而批号为201605014-01的吸附无细胞百白破联合疫苗已经销往山东，是在抽检中发现效价不合规而被处罚。可见该批疫苗通过了批签发，从《批签发管理办法》中无法得知生物制品的批签发管理是否仅仅检测疫苗的安全性即可？如果确实如此，对于核心价值在于其效力性的疫苗，流通前的批签发仅检测安全性而忽视效力性是否显得检测力度不够？

2016年的山东省疫苗的非法流通案倒逼国务院修改《疫苗流通和预防接种管理条例》，提升了疫苗流通过程中的管理，加强了疫苗的安全性和有效性。而此次的“疫苗安全问题”已经引发全社会对国内疫苗监管问题的大讨论，国家药监局已于7月22日表示将组织对所有疫苗生产企业进行飞行检查，对违反法律法规规定的行为要严肃查处，相信后续还会进一步严格疫苗的监督管理，但如果每一次法律法规的完善都是源于对危机的处置，难免会在政府和群众之间产生信任危机。

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