13年后固废法再次大修订！垃圾分类、区域合作处理危废成亮点
近日，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（修订草案）（征求意见稿）》发布，共六章 102 条，其中，修改 50 条（不包括仅修改“环境保护”为“生态环境”的条款），新增 14 条，删除 4 条。E20固废产业研究中心第一时间对本次修订草案做出了分析，详情请见下文。
来源：中国水网 作者：丁宁、刘琪
近日，国家生态环境部发布了关于公开征求《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（修订草案）（征求意见稿）》意见的通知（环办土壤函[2018]644号）（以下简称“修订草案”），征集意见截止时间为2018年8月18日。修订草案共六章 102 条，其中修改 50 条（不包括仅修改“环境保护”为“生态环境”的条款），新增 14 条，删除 4 条（文件详情请点击：重磅！固废污染环境防治法(修订草案)征求意见稿发布）。
E20固废产业研究中心第一时间对本次修订草案做出了分析。
《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称“固废法”）于1995年会议通过并公布，并于1996年4月1日起开始实行，在法律层面填补了对固体废物污染控制管理的空白，也是国家第一次从法律层面对危险废物处理行业进行管理的文件。2004年“固废法”第一次进行较大幅度修订，明确国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则，规定产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。2013、2015和2016年的三次修订分别对“固废法”的第四十四条、第二十五条和第五十九条条款进行了具体修改。
固废法在实施的22年中，对防治固体废物污染环境，保障人体健康，维护生态安全，发挥了重要作用。到目前为止，我国固废法已出台22年，距离上次大规模修订也有13年之久，部分内容已经不能满足当前我国固体废物污染防治工作的需要。
2017年11月1日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上，全国人大常委会委员长张德江就全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》实施情况做出报告。报告内容深入解读参见（参考链接：人大常委会“固废法”执法检查报告深度解读）。本次执法检查坚持问题导向，从城乡生活垃圾、工业固体废物和农业废弃物污染防治情况、危险废物监管和进口固体废物管理情况、垃圾分类等配套法规制度的制定和执行情况，固体废物污染防治责任落实和监察执法情况等多方面进行检查，并总结了各地固废法实施过程中的存在的主要问题，同时对修改完善固废法提出意见和建议等。
目前，固废法中的一些制度规定难以适应当前固体废物污染防治新形势新任务。固废法的及时修订对我国推进生态文明建设以及打赢污染防治攻坚战是非常必要的，也是可行的举措。
本次固废法修订，统筹把握减量化、资源化和无害化的关系。一方面突出固体废物污染防治的无害化底线要求，强调固废无害化作为固废管理的底线，同时也对固废综合利用过程和产品做出了污染防治要求；另一方面强化减量化和资源化的约束性规定，通过最大限度降低填埋处置量，倒逼源头减量和资源化。E20固废研究中心将从生活垃圾管理、危废管理、法律制度衔接等三方面对本次固废法修订作出解读。
1. “生产者责任延伸”首入固废法，多方联动促进生活垃圾协同治理
本次修改方案在生活垃圾管理方面，将各环节主体“责任”进行了明确划分。在欧美国家被广泛运用的“生产者延伸责任制”首次被写入，强调生产者对其产品全生命周期的责任，以鼓励企业采用可回收的原料生产加工产品，从源头减少进入末端处理环节的生活垃圾。
此外，本次修订将固体废物处理各环节的多主体责任进一步细化，生产者、运输转移者、使用者及各环节上下游的监管部门共担污染防治责任，清晰界限，合力促进生活垃圾的减量化、资源化及无害化：一方面强化产生者的主体责任，提出生产者责任延伸制。增加关于生产者责任延伸制度的规定，将废弃电器电子产品管理经验吸纳与固化，鼓励生产者开展生态设计、建立回收体系，促进资源回收利用。另一方面明确了上下游部门污染防治责任。按照管发展必须管环保、管生产必须管环保、管行业必须管环保的原则，明确相关部门应担负的固体废物污染环境防治主体责任。
2. 增设垃圾分类制度，差别化收费将成垃圾分类的重要突破点
2017年3月份，《生活垃圾分类制度实施方案》正式发布。《方案》要求，到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在46个实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上。《方案》的发布，将垃圾分类工作再次带入民众视线焦点。2018年6月底，住建部新闻发布会上宣布将强制分类的城市范围由“46城”扩容为全国所有地级市，此次固废法的修订将垃圾分类制度进行了明确，无疑为正在火热进行的垃圾分类工作提供了有力的法治保障。
本次修订，增设了生活垃圾分类制度，要求地方政府做好分类投放、分类收集、分类运输、分类处理体系建设，为推动实施《生活垃圾分类制度实施方案》提供法律支撑。并提出了“按照产生者付费原则，县级以上地方人民政府可以根据本地实际建立差别化的生活垃圾排放收费制度”，创新性地为垃圾分类问题提出了经济手段刺激的思路。这一条文与日前国家发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见中关于生活垃圾处理费的指导思想高度一致（参考链接：透视发改943文：垃圾收费分类双管齐下，固废管理进入体系化）。E20研究院固废产业研究中心负责人潘功博士认为，对生活垃圾的计量收费和差别化收费，融入了生活垃圾分类理念，明确了“污染者付费”原则，是推动生活垃圾分类的有效手段、有力手段、强制手段。全面垃圾收费的号角，伴随强制垃圾分类的“再扩容”和固废法修订案的再次强调而正式吹响，通过全面建立覆盖成本并合理盈利的固体废物处理收费机制，加快建立有利于促进垃圾分类和减量化、资源化、无害化处理的激励约束机制，将成为垃圾分类工作的一个重要突破口。
在生活垃圾收费机制的探索方面，我国不少城市已作出了先行实践。以宁波市为例，由世界银行贷款，E20环境平台作为咨询方开展的宁波市生活垃圾收费机制研究项目已前瞻性地采用了垃圾收费+垃圾分类相辅相成的思路，并提出了“差别化”、“精细化”及“超量加价”原则，与本次修订草案中关于垃圾差别化收费的指导思想高度吻合（参考链接：破题垃圾收费难： 宁波生活垃圾处理收费机制研究项目启动）。未来随着宁波的进一步深入探索，关于收费性质的明确，收缴方式的创新以及差别化激励收费机制的尝试将成为差别化收费机制在地方落地实践的“试金石”。2020年底前，全国更多城市将以宁波、苏州、厦门等垃圾分类“先行者” 的试点经验为参考，结合实际情况确立切实可行的垃圾收费机制，倒逼垃圾分类按时交上验收答卷（参考链接：PPP3.0遇见固废3.0，多方分享宁波示范项目亮点）。
3. “地沟油”打击力度不减，餐厨垃圾需合规处置力保人民“吃得安心”
此次修订，新增了餐厨垃圾管理相关条例：明确要求县级以上环境卫生行政主管部门负责组织开展餐厨垃圾综合利用和无害化处置工作。居民家庭和餐饮经营场所产生的餐厨垃圾应交由具备相应资质条件的专业化单位进行无害化处理。严禁利用餐厨垃圾加工制作食品和供人食用的各类物品。此次新增条例，为我国餐厨垃圾处理行业在国家层面的管理保障提供了法律依据，也为多年来餐厨垃圾管理职责不清、法律依据不足等问题的解决撕开了突破口。
我国餐厨垃圾处理行业自“泔水猪”、“地沟油”等问题引发公众关注后才逐步萌芽，长期受制于边界条件、非法利益链、盈利机制不健全等问题而发展缓慢。随着“十二五期间”试点城市的建设，餐厨处理设施开始遍地生花。但在实际运营过程中，前端生活垃圾分类不到位导致分类处理成本高、中端收集困难以及末端资源化产品盈利难等问题仍较为突出，我国的餐厨垃圾处理行业仍处于发展初期。目前国家层面尚未出台单独的餐厨废弃物管理办法，各地方根据地区实际情况，纷纷制定餐厨垃圾管理办法。截止至2017年11月，我国有12个省和直辖市、101个地级市及6个区县制定餐厨垃圾管理办法，占比达到35%。由于行业整体发展阶段尚处于初期，不同省市对餐厨垃圾的管理水平也参差不齐。此次修订，明确了餐厨垃圾处理的主体和监管单位，再次重申了切断非法利益链的立场，为餐厨垃圾处理行业的发展提供了一定的法制保障。E20研究院认为，此次餐厨垃圾处理部分条款的增加，将指导相关部门进一步出台餐厨垃圾管理条例，对行业的健康发展提供有力保障。
此外，生活垃圾分类的节奏已经走上快车道，国家部委多次发文、固废法修订草案再次重申、差别化收费机制的探索和推行，一系列动作将势必推动前端循序渐进开展分类。同时，在相关法规的保障下，前端分类工作将与末端餐厨、厨余垃圾分类合规处理机制配合，前后端的有效衔接逐步打通，一方面确保前端分类后，分类垃圾能够真正分类处理，保障市民分类积极性，打造垃圾分类良性循环；另一方面又有效解决了末端处理企业“收不上来”、餐厨垃圾处理厂“吃不饱”等问题。E20固废研究中心认为，我国城市生活垃圾管理的顽疾是多环节共同造成的，在大力推动前端垃圾分类的同时，中端分类收运和末端分类处理的环节搭建以及各环节的衔接不可缺失。未来，分类收运体系和末端餐厨、厨余、建筑垃圾、大件垃圾等处理行业的法制保障、政策配套、管理部门界定等工作仍需进一步加强和完善，以实现生活垃圾从源头到末端的全流程管理。
1. 危废产生与处置空间上分布不均，区域合作进入政府视野
根据《环境统计年报》，2016年我国工业危废产生量约为5347.30万吨，同比增长34%。工业危废产量近年来呈稳定持续增长态势。同时我国工业危废产生量分布不均且处置能力各省分布差距较大，华东地区与西北地区危废产生量超全国半数。而西北地区部分省份无足够处置能力，难以消化大量的危险废物。部分地区危险废物不当堆存、非法倾倒处置问题突出，多地发现渗坑、暗管偷排废酸废液等违法事件；部分处置设施运行不规范、不稳定，对自然环境和人体健康造成威胁。
而本次固废法修订，增加了鼓励临近省、自治区、直辖市之间开展区域合作，统筹建设区域性危险废物集中处置设施。在我国现行的危废管理制度中，一方面本着简政放权的原则，对危废经营许可证管理制度进行修订，下放危废经营许可审批、简化危废设施审批程序，加速危废处理处置设施建设；另一方面，我国实行危废转移联单制度，危废跨省转移手续复杂、审批耗时长，跨省处理处置危废可行性低。相信本次固废法中对统筹建设区域性危险废物集中处置设施的修订能鼓励各地区之间的区域合作，简化危废转移所需手续，有效解决我国危废处置能力空间分布不均的问题，均衡各地危废处置能力，有效降低危废贮存量。
2. 加强精细化管理，危废管理分级管理制度提上议程
危险废物对生态环境和人体健康威胁大，一旦发生污染事故，后果十分严重。当前，我国危险废物管理工作中还存在不少薄弱环节，亟待加以改进。在鉴别环节，危废鉴别缺乏统一管理，鉴别程序和鉴别责任机构没有规范规定及管理。危废鉴别难、取证成本高已成为束缚我国危废全流程管理的短板；在分类环节，我国危废分级分类管理制度尚未建立；在收集、转移、运输、处置等环节也存在着监管主体不明确、信息共享机制不顺畅等问题。E20固废研究中心对危废的全流程管理薄弱环节提出了意见及建议，具体参见（参考链接：福兮？祸兮？危废经营许可证管理办法修订草案征求意见稿发布）。
本次固废法修订，提出了完善危险废物管理制度。增加鉴别程序和单位管理要求，为开展危险废物鉴别统一管理提供法律依据。同时本着环境风险控制的原则，建立危险废物分级管理制度。从当前工作实际出发，进一步完善工业危废全流程管理。
为保证我国固废管理制度的衔接性，本次修订草案还增加了环保税、环境污染强制责任保险、固废排污许可制度等方面内容，并再次重申禁止进口固体废物。
与环境保护税法衔接，取消危险废物排污费，增加征收环境保护税条款。
增加关于环境污染强制责任保险的条款，要求涉危险废物企业强制参保。
建立固体废物排污许可制度，将固体废物纳入排污许可实施“一证式”管理，促进落实产生者主体责任。
全面贯彻实施《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，改革固体废物进口管理制度。（参考链接：周末科普：中外案例对比，看静脉产业利剑将如何击穿内外夹“圾”之困？）
本次修订中还进一步扩大法定要求开展信息发布的城市范围，增加对企业信息公开的要求，填补现行法对企业信息公开法律规定的空白。并增加关于公民义务的条款，引导公众参与。
编辑 | 洪翩翩、赵凡
统筹 | 谷林