“心不诚”的招标公告，废标背后是64亿厂网一体化项目的隐痛
10月15日，中国水网从E20环境平台标讯采集系统E标通获悉，前不久刚刚发布招标公告的超64亿浙江省瑞安市全域污水处理厂网一体化PPP项目，由于有效供应商不足三家，宣布废标。该废标公告一经发布，立即引起行业内的激烈讨论。中国水网第一时间针对项目相关问题采访了相关人士。
来源：中国水网
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10月15日，中国水网从E20环境平台标讯采集系统E标通获悉，前不久刚刚发布招标公告的超64亿浙江省瑞安市全域污水处理厂网一体化PPP项目，由于有效供应商不足三家，宣布废标。该废标公告一经发布，立即引起行业内的激烈讨论。
超64亿！污水厂网一体化项目！如此大规模的项目体量，按照以往经验，应该是一个被社会资本争相竞夺的香饽饽。但这个项目为何会遭受“冷落”，无人问津？中国水网梳理项目的进展发现，在此前的6月30日，项目的资格预审入围结果公告发布，曾经有三家供应商已经通过预审，又是什么原因让他们后来又选择放弃这一“饕餮项目”？中国水网第一时间针对项目相关问题采访了相关人士。
采访中，相关咨询机构专业人士告诉中国水网，该项目的招标设计不合理，在组合、资产质量和规模上存在问题，有很多不确定性的因素，项目的投资风险较大。具体原因主要有以下几点：
首先来看看标的内容：
1、经营瑞安市域内的高楼、湖岭、马屿、陶山四家污水处理厂：四家厂的设计处理规模总计为2万m³/d（其中：高楼厂0.2万m³/d、湖岭厂0.3万m³d、马屿厂0.5万m³/d、陶山厂1.0万m³/d）；高楼、湖岭、马屿三家污水处理厂采用竖向多级AO生态反应链工艺，陶山污水处理厂采用AAO处理工艺。高楼、陶山、湖岭、马屿四家污水处理厂的出水水质均应达到《浙江省城镇污水处理厂主要水污染物排放标准》（DB33/2169-2018）中规定的清洁排放标准。
2、运营维护瑞安市域内的管网及其配套设施：包括1389km管网（包括污水管网与雨水管网）、泵站及其他配套设施，具体项目管网长度以分批移交与实际运维情况为准。这些设施主要分布在市区四个功能区（江南新区、经济开发区、滨海新区、安阳中心城区）和下辖的18个镇街。
对此，相关业内专业人士指出，该项目组合存在结构性的问题。从项目招标文件来看，1389km长度的管网仅仅配套四个污水厂（瑞安市域内的高楼、湖岭、马屿、陶山四家污水处理厂），而且污水厂的规模小，设计处理规模总计为2万m³/d（其中：高楼厂0.2万m³/d、湖岭厂0.3万m³/d、马屿厂0.5万m³/d、陶山厂1.0万m³/d）。
经资产评估，本项目存量资产经营权转让费总计为200879.85万元人民币，其中污水处理厂评估值为30633.01万元，管网及其配套设施评估值为170246.84万元。可以看到，污水厂资产占比小（约15.25%），管网资产占比大。
该项目虽然定义为厂网一体化项目，但是管网规模和污水厂严重不匹配，运营难度大。项目打着“厂网一体化”的旗号，其实标的组合显然不是这样。该专业人士指出，从这一点来看，这个招标公告“心不诚”。要是把瑞安市其它较大规模的污水厂打包进来，才具有“厂网一体化”的意义。
而该项目明确不接受联合体投标，这也限制了部分社会资本的参与。上述专业人士表示，以工程施工背景为主的投资方肯定希望有新建项目，瑞安项目这个组合，施工类背景的投资方肯定不会来参与。对于以传统水务和运营为背景的投资方来讲，这类标的项目的资产质量及项目组合较差，投资风险较大，他们也不会来参与。
隐性风险大：底数不清，可能存在诸多待补的“窟窿”
回过头我们来看这个项目的大头部分——运营维护瑞安市域内的管网及其配套设施：包括1389km管网。上述咨询机构专业人士指出，项目中提到的1389km长度的存量管网，还存在测量准确度的隐患。管网的数量和质量底数又很难摸清，因此，存量管网的建造质量和后期的管网运维也可能是个“无底洞”。
上述相关业内专业人士也提到这一点，近1400km的管网，其建造质量、运行效率等等都存在较大不确定性。此外，他也强调，项目中涉及的4家污水厂所采用的技术问题，也是社会资本重点关注的点之一，对技术工艺效果的不确定性，也是社会资本考虑的风险之一。
总体来看，运营难度较大，规模小且分布散、工艺非标等都不利于项目的高效率运营。而且总体项目质量不高，导致项目后续融资性差，融资可能会搞不定。项目周期太长，存量30年，很多资产在中后期会涉及更新重置的大额支出，这一点也不利于企业的项目运营。
“也就是说项目在组合、资产质量和规模上是存在问题的。很多具有不确定性因素的存量资产的维护，对投资方来讲，不是一个很理想的资产组合。”
E20研究院执行院长、湖南大学兼职教授薛涛在其著作《涛似连山喷雪来——解析中国式环保PPP》一书提到，厂网一体化项目中，对社会资本而言，无论是新建管网还是存量管网，均存在管理和运营维护难度较大的问题。存量管网目前质量普遍不佳，导致污染物未能全部送到污水厂或者外水进入浓度低导致污水厂削减效率低下，而修复资金需求缺口大是市场化的难点。新建管网方面，在实际项目开展中管网投资远高于污水厂投资，且建设标准不高留下隐患。
回报机制不清晰，让社会资本误解回报风险高
该项目的招标公告中强调，项目的回报机制为，使用者付费来源于污水处理费，包括居民污水处理费和非居民污水处理费。合作期内，使用者付费足以覆盖本项目存量资产经营权转让费以及运营维护支出，所以本项目采用使用者付费的回报机制。
看到这里，很多业内人士也对此表示了质疑。那么浙江瑞安污水处理费的标准怎么样呢？中国水网查阅发现，目前瑞安的居民污水处理费标准大概在0.95元/立方米。非居民污水处理费中，工业污水处理费2.35元/立方米；非工业污水处理费2.15元/立方米。整体污水处理费标准水平在全国中游位置，平均来看，如果采用“使用者付费”很难达到项目的回报机制要求。
而后，中国水网查阅项目的详细招标文件发现，这里的回报机制表述与招标公告中并不一致（如下图）。上述咨询机构专业人士指出，回报机制表述前后不一致，招标公告是使用者付费全部覆盖，但招标文件细节并非如此，可能让潜在社会资本误解回报风险高。
为什么回报机制表述会出现表里不一的情况呢？中国水网查阅印证，该项目属于财政部PPP入库项目，显示总投资额为超20亿（如下图），根据后期发布的招标公告，项目的预算金额是64亿多。
根据2019年浙江省财政厅印发的113号文《浙江省政府投资预算管理办法实施细则》第六条指出，对确需通过举借政府债务建设的项目、政府和社会资本合作（PPP）项目，项目建设单位需制定资金（融资）平衡方案，并出具项目现金流和收益情况的评估报告。PPP项目还须提供项目资本金部分的出资说明和财政承受能力分析材料。
目前最官方的分类语系，是财政部与国家发改委关于PPP各自所发布的纲领性文件。其中，财金[2014]113号文中规定了“使用者付费、可行性缺口补贴和政府付费”的分类方式。
关于污水处理项目的投资回报机制类型，目前社会上的归类还不是很清楚。有的地方将其归为使用者付费，有的地方又将其归为纯政府付费，有的地方将其归为可行性缺口补贴。依据浙江省财政厅印发的113号文规定，纯政府付费项目和可行性缺口补助项目都很难通过浙江省财政厅的审批，必须是使用者付费的项目才能通过审批。最近浙江省几个入库的污水处理PPP项目都被定为使用者付费。
以上几点原因，都限制了社会资本参与的积极性。有业内人士表示，如果项目的管网部分有新建内容，或许还有一定吸引力，因为新建项目在质量上有保证。管理好这部分资产还可以实现一定的建设期利润。而且，如果将瑞安市其他较大规模的污水厂打包进来，才具有项目厂网一体化的意义。
上述相关咨询机构专业人士也强调，本项目通过“厂网一体”TOT方式进行谋划，可能有地方盘活存量资产的考虑，在大方向上值得肯定。但盘活存量也需要充分考虑社会资本作为市场主体对于收益与风险匹配的理性诉求，才能减少因为方案设计瑕疵导致项目流标或废标的情形。
项目后续将有何进展？中国水网将持续跟踪报道，敬请关注。
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编辑 | 刘彤、赵利伟
统筹 | 李晓佳